Đơn vị hành chính là những đơn vị không gian, có ranh giới xác định, được phân chia bằng các quyết định pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện quản lý nhà nước. Tổ chức đơn vị hành chính là việc phân chia (hoặc thừa nhận) lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính để thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Đây là một chức năng hiến định xuất phát từ nguyên lý quản trị quốc gia “nhà nước quản lý dân cư theo lãnh thổ”; nhằm tạo thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng – an ninh cũng như cơ sở của cải cách hành chính nhà nước trong mọi giai đoạn phát triển đất nước[2]. Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề này như sau:

“1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được
phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc
trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.

2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.

Trong lịch sử lập hiến nước ta, thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” lần đầu tiên xuất hiện tại Điều 113 Hiến pháp năm 1980 với tư cách đơn vị hành chính ngang hàng với tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhằm khẳng định ở tầm hiến định đối với sự tồn tại của Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo[3]. Tuy nhiên, theo Điều 110 Hiến pháp năm 2013, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã trong cấu trúc hành chính – lãnh thổ của thành phố trực thuộc trung ương mới được ghi nhận. Quy định này tạo tiền đề cho sự thành lập các đơn vị hành chính đặc thù nhằm đa dạng hóa mô hình tổ chức hành chính – lãnh thổ cũng như thích ứng tốt hơn quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, nó chính là hệ quả của tư duy lập hiến cổ súy tính khác biệt giữa các đơn vị hành chính ở đô thị với đơn vị hành chính ở nông thôn. Đô thị nói chung là một đơn vị quần cư liên hoàn như một chỉnh thể thống nhất, không thể chia cắt về mặt địa lý, về kết cấu hạ tầng, kỹ thuật; hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội…; dân cư đô thị không có sự biệt lập về lối sống như dân cư nông thôn. Việc phân định địa giới giữa các đơn vị hành chính nội đô chủ yếu mang tính nhân tạo mà không dựa vào đặc điểm tự nhiên của địa hình. Do vậy, nhiều quan điểm cho rằng, các đơn vị hành chính nội đô không phải là đơn vị hành chính – lãnh thổ (không có ý nghĩa về lãnh thổ) mà chỉ là đơn vị hành chính thuần túy[4]. Chúng được phân chia nhằm phục vụ hoạt động chấp hành và điều hành theo quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội chung cho cả đô thị. Đối với các thành phố trực thuộc trung ương có quy mô lớn về diện tích, dân số có tầm ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đối với đất nước về chính trị, kinh tế - xã hội… như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, nhu cầu cá thể hóa cấu trúc hành chính – lãnh thổ và tổ chức chính quyền đô thị được đặt ra như một bài toán cần lời giải đáp cấp bách và căn cơ.

Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã thể chế hóa “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc trung ương theo Hiến pháp năm 2013 thành đơn vị hành chính “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”.

Theo PGS.TS. Lê Minh Thông, việc quy định thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương xuất phát từ nhiều căn cứ lý luận và thực tiễn trong quá trình xây dựng và phát triển đô thị nói chung và phát triển mô hình thành phố trực thuộc trung ương nói riêng ởnước ta như sau[5]: (1) Các thành phố trực thuộc trung ương đóng vai trò đầu tàu phát triển của cả nước cũng như vùng; (2) Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không có nhiều khác biệt so với chính quyền tỉnh bởi tư duy “đồng cấp”; (3) Đặc tính lãnh thổ và dân cư đặt ra yêu cầu xây dựng các đô thị mới có tính tự chủ cao, trở thành cực tăng trưởng cho các thành phố trực thuộc trung ương. Do diện tích nông thôn trong cấu trúc lãnh thổ ở các thành phố trực thuộc trung ương còn chiếm tỷ lệ lớn[6] hoặc dân số giữa nội thành và ngoại thành xấp xỉ nhau[7]… nên định hướng quy hoạch đô thị vừa phải tạo được không gian thích hợp cho sự phát triển của đô thị truyền thống, vừa tạo hành lang cho sự xây dựng và phát triển các đô thị mới trực thuộc thành phố. Thực tế cho thấy, hai đô thị đặc biệt ở nước ta (Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh) cũng có những khác biệt khá lớn về nhiều mặt. Yêu cầu này đòi hỏi các thành phố trực thuộc trung ương cần xây dựng nhiều đô thị vệ tinh, trên cơ sở đó hình thành đại đô thị với vùng đô thị lõi chính là các quận hiện hữu. Về mặt tổ chức chính quyền, các đô thi vệ tinh này phải là một cấu trúc đô thị hoàn chỉnh, có tính độc lập cao, đủ điều kiện để thành lập một cấp chính quyền địa phương; (4) Sự bất hợp lý trong cấu trúc hành chính giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh (thành phố được tổ chức ở các tỉnh mà không được tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương) đã tạo ra những xáo trộn không đáng có về địa vị pháp lý, thậm chí kéo lùi sự phát triển của các địa phương này như trường hợp của thị xã Sơn Tây[8] và thành phố Hà Đông[9]. Thực tiễn đó trực tiếp làm suy giảm sự ổn định của bộ máy hành chính nhà nước; hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước cũng như quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương và cả nước[10]. Dường như, các nhà lập hiến năm 1992 đã chưa nhìn xa trong việc xác lập mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Nhìn từ trường hợp tổ chức đơn vị hành chính ở Hà Nội sau khi mở rộng địa giới, thành phố Sơn Tây và Hà Đông có lẽ đã không phải đổi tên theo một cách nghịch lý như đã qua.

   Nếu việc tổ chức đơn vị hành chính cần được hiến định thì tổ chức chính quyền địa phương cần được thể chế hóa ở tầm luật định, để đảm bảo tính ổn định, phục vụ cho quản trị quốc gia cũng như đáp ứng các nhu cầu của người dân[11]. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề này như sau:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

   Lần đầu tiên, cặp khái niệm “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” xuất hiện trong Hiến pháp. Theo GS. TSKH. Đào Trí Úc, điều này đã gây sự khó hiểu nhất định cần được giải mã: “Như vậy, phải chăng Hiến pháp đã khẳng định là ở mỗi cấp đơn vị hành chính đều tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)? Hay ở đây có sự khác nhau giữa các khái niệm “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”?”[12]. Phân tích bối cảnh ban hành Hiến pháp năm 2013, chúng ta có thể hiểu được sự bối rối của các nhà lập hiến. Thực tiễn cho thấy, việc đồng bộ hóa trong tổ chức chính quyền địa phương tại mọi đơn vị hành chính là bất cập trên nhiều phương diện. Trước đó, Hiến pháp năm 1992 đã có quy định theo hướng “mở” về tổ chức chính quyền địa phương tại Điều 118: “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”, nhưng đáng tiếc là Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, năm 2003 đã không đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương giữa các đơn vị hành chính bất chấp sự khác biệt về địa lý (đồng bằng, miền núi hay hải đảo); điều kiện kinh tế - xã hội (nông thôn hay đô thị); thứ bậc hành chính (cơ bản hay trung gian); nguồn gốc hình thành (lãnh thổ hành chính tự nhiên hay nhân tạo)… Tác giả cho rằng, đây là hai cơ hội bị bỏ lỡ. Ngày 01/8/2007, tại Hội nghị lần thứ năm, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã ban hành Nghị quyết số 17/NQ-TW về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, đã vạch ra phương hướng: “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”. Tại Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Trên cơ sở đó, ngày 16/01/2009, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết  số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo đó, việc thí điểm này được thực hiện trên 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm Lào Cai, Vĩnh Phúc, TP. Hải Phòng, Nam Định, Quảng Trị, TP. Đà Nẵng, Phú Yên, TP. Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang. Quá trình thí điểm dù đã tích lũy không ít kinh nghiệm, song đến thời điểm ban hành Hiến pháp năm 2013, nhà chức trách vẫn chưa tổng kết thí điểm để rút ra cơ sở lý thuyết vững chắc cho việc không tổ chức HĐND, ở đơn vị hành chính nào. Đối chiếu với Hiến pháp năm 1992, có thể nói rằng, tính mở của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương đã có bước phát triển đáng khích lệ khi khẳng định sự khác biệt cần có trong tổ chức chính quyền giữa nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tuy vẫn còn chưa dứt khoát trong việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương[13].

   Như vậy, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính nhưng không nhất thiết phải là cấp chính quyền địa phương. Thông qua việc phân biệt cấp hành chính với cấp chính quyền, các nhà lập hiến đã định hướng phân biệt đơn vị hành chính cơ bản với đơn vị hành chính trung gian (như quận, huyện, phường). Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó chỉ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Ngay ở cấp chính quyền địa phương, việc tổ chức cũng phải phù hợp đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế. Tinh thần này cũng đã từng được vận dụng ở nước ta trong thời kỳ thi hành Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thành phố, khu phố cũng như Hiến pháp năm 1946 sau đó[14].

Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: “1. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này. 2. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. 3. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn”. Quy định này cũng đồng thời chấm dứt thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính nước ta. Có lẽ, kết quả thí điểm chưa làm các nhà lập pháp yên tâm để bấm nút ủng hộ mạnh mẽ tính đa dạng của mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã được Hiến pháp gợi mở tuy bước đầu đã có sự phân định giữa chính quyền địa phương ở nông thôn với chính quyền địa phương ở đô thị. Luật cũng dành Chương II quy định chính quyền địa phương ở nông thôn và Chương III quy định chính quyền địa phương ở đô thị. Chúng tôi cho rằng, đây tiếp tục là một cơ hội bị bỏ lỡ. PGS. TS. Vũ Thư cùng cộng sự đã nhận xét “mô hình tổ chức chính quyền địa phương về cơ bản không đổi”[15].

Ngày 25/10/2017, tại Hội nghị Trung ương 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả đã nhấn mạnh: “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”. Sau đó, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019. Theo đó, khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi như sau: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” (khoản 1 Điều 2). Như vậy, Luật sửa đổi năm 2019 tiếp tục làm đậm nét tính mở của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương vốn đã phần nào bị Luật năm 2015 làm cho mờ nhạt. Đồng thời, Luật đã sửa đổi, bổ sung Điều 44: “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 14 Điều 2); sửa đổi, bổ sung Điều 58: “Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 17 Điều 2). Những thay đổi trên đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Quốc hội ban hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 (ngày 16/11/2020) quy định về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh theo hướng chính quyền thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh là cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND trong khi các phường của thành phố thuộc thành phố chỉ tổ chức UBND. TP. Thủ Đức hiện được vận hành theo mô hình này. Trước thời điểm Luật sửa đổi năm 2019 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2020), Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 (ngày 27/11/2019) về “Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội”; Nghị quyết số 119/2020/QH14 (ngày 19/612020) về “Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Đà Nẵng” theo hướng tôn trọng sự khác biệt của từng địa phương. Nếu Hà Nội thực hiện không tổ chức HĐND tại các phường thuộc quận, thị xã thì Đà Nẵng không tổ chức HĐND tại các quận, phường thuộc Thành phố.  

Sau gần hai năm vận hành, TP. Thủ Đức với tư cách là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên của nước ta hiện đang mặc“cái áo chật quá” như nhận xét của Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (ngày 12/9/2022) cho ý kiến kết quả giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2019 – 2021. Ông còn thắc mắc: “Khi ban hành nghị quyết thành lập TP. Thủ Đức nói đây là cấp quận thôi. Trước tách thành 3, giờ nhập 3 thành 1. Đây là loại gì trong tổ chức đơn vị hành chính của chúng ta?”[16]. Phải chăng, TP. Thủ Đức mới chỉ thay tên mà chưa thực chất chuyển mình cho xứng đáng với danh xưng ấy?

Hiện nay, khung pháp lý dành cho mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh bao gồm: (1) Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh; (2) Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh; (3) Nghị định số 33/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh; (4) Quyết định số 3229/QĐ-UBND (ngày 23/9/2022) của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về ủy quyền cho UBND Thành phố Thủ Đức thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của UBND TP. Hồ Chí Minh. Nghiên cứu các văn bản này, tác giả nhận thấy nội dung dành cho mô hình thành phố thuộc thành phố còn khiêm tốn và chưa có nhiều đột phá. Chẳng hạn, về cơ cấu bộ máy, ngoài việc tổ chức một cấp chính quyền trên địa bàn thì khác biệt lớn nhất của TP. Thủ Đức so với các quận, huyện là việc thành lập Phòng Khoa học và Công nghệ với tư cách cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố. Về nhiệm vụ, quyền hạn, UBND Thành phố Thủ Đức được ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của UBND Thành phố Hồ Chí Minh trên 4 nhóm lĩnh vực (xây dựng - môi trường - đô thị, kinh tế - ngân sách - dự án, tư pháp, văn hóa - giáo dục - thông tin - xã hội - khoa học) đến hết ngày 31/12/2024.

Dù trong phạm vi TP. Hồ Chí Minh hay nhìn rộng ra các thành phố thuộc trung ương khác (đặc biệt là Hà Nội), chúng ta có thể thấy nhu cầu thành lập thành phố thuộc thành phố là một xu hướng tất yếu[17]. Một thể chế quản trị quốc gia được coi là lành mạnh chắc chắn phải điều chỉnh tối ưu những yếu tố đặc thù của địa phương nếu không muốn phá vỡ cấu trúc đơn nhất của quốc gia[18]. Do vậy, cùng với việc tổng kết thí điểm mô hình chính quyền đô thị và bổ sung cơ chế phát triển đặc thù cho TP. Thủ Đức, các nhà lập pháp cần đưa vào chương trình nghị sự càng sớm càng tốt một đạo luật về tổ chức đơn vị hành chính nhằm điều chỉnh tên gọi; tính chất; việc thành lập, sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính – lãnh thổ. Đối với cơ chế phân quyền giữa trung ương với địa phương, nếu chiếm tỷ trọng lớn trong hoạt động của chính quyền địa phương thì cần thừa nhận mô hình tự quản địa phương theo phương châm “Nhà nước nhỏ, xã hội lớn”[19]./.    

 

---