Việc lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy hành chính tại các đô thị phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Xét về mặt lý luận, hình thức nhà nước, bao gồm cả hình thức cấu trúc và chính thể, là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến sự lựa chọn này.

Thực tế, chính quyền địa phương có thể được thiết lập qua bốn dạng thức phổ biến, gồm Hội đồng – quản lý/ quản đốc (Council – Manager), Thị trưởng - Hội đồng (Mayor - Council), Ủy ban (Commission) hoặc Hội nghị thành phố (Town Meeting)[1]. Bên cạnh mô hình Hội đồng – quản lý/ quản đốc, thực tiễn cho thấy, mô hình Thị trưởng - Hội đồng được sử dụng nhiều trong tổ chức chính quyền đô thị ở nhiều thành phố của các quốc gia có cấu trúc lãnh thổ đơn nhất theo chính thể cộng hòa[2]. Điều đó không có nghĩa, các quốc gia liên bang không ứng dụng và vận dụng thành công mô hình này. Hoa Kỳ là một trong những điển hình tiêu biểu. Thậm chí, Moscow của Nga cũng đã trở thành một trong những điển hình nghiên cứu về sự thành công của chính quyền Thị trưởng - Hội đồng trên thế giới. Thực ra, việc sử dụng mô hình nào tùy thuộc vào kết quả cải cách bộ máy nhà nước tại các quốc gia với mục tiêu chính là hướng tới thống nhất hay phân quyền giữa lập pháp và hành pháp ở chính quyền địa phương, và đó cũng là điểm khác biệt chính yếu giữa hai mô hình này[3].

Trong tổ chức chính quyền hành chính đô thị theo mô hình Thị trưởng - Hội đồng. Hội đồng đóng vai trò như một cơ quan lập pháp (lập quy) của thành phố và đặc biệt có vai trò lớn trong quyết định ngân sách. Độc lập với lập pháp (Hội đồng), thị trưởng đóng vai trò là người đứng đầu bộ máy hành chính,[4] có thẩm quyền và điều phối mọi hoạt động của thành phố đó cũng như chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ các nhân viên chấp hành trong nền hành chính của chính quyền đô thị đó; có thể bổ nhiệm, thậm chí là thuê và sa thải trợ lý bên ngoài bộ máy chính quyền[5].

Điều cần chú ý là cả Thị trưởng và thành viên của Hội đồng đều được cử tri (dân) bầu trực tiếp[6]. Tại một số quốc gia, như Hàn Quốc, trong giai đoạn trước, Thị trưởng (và tỉnh trưởng) do chính Tổng thống bổ nhiệm. Tuy nhiên, dưới sức ép của các cuộc cải cách dân chủ, cơ chế cử tri bầu trực tiếp Thị trưởng đã được vận dụng từ những năm sau này[7]. Về mặt lý thuyết, một cuộc bầu cử do đại đa số cử tri bỏ phiếu đặt nền móng và dễ có khả năng tạo ra một liên minh hành chính có tính ổn định cao, và điều này có ý nghĩa rất lớn trong việc tiến hành các biện pháp phát triển kinh tế - xã hội của thành phố cũng như tăng cường hiệu quả của chính quyền địa phương. Đương nhiên, điều này khó tìm thấy ở một liên minh và quan hệ cộng sự thiếu ổn định hay một bộ máy hành chính có quyền lực không đủ mạnh và rõ ràng[8]. Thậm chí, sự tách bạch hành pháp ra khỏi Hội đồng (lập pháp) và để cử tri trực tiếp bầu Thị trưởng cũng góp phần nâng cao hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính đô thị. Hay nói cách khác, Thị trưởng do dân bầu trực tiếp “dám thách thức thực trạng hơn những thị trưởng được cấp trên bổ nhiệm”[9]. Không những góp phần cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu suất quản lý, mô hình Thị trưởng còn gia tăng trách nhiệm của người đứng đầu thành phố khi họ phải chịu áp lực giải trình cũng như khả năng tái cử trước công chúng, thay vì gói gọn trong hội đồng thành phố. Tính hiệu quả của mô hình Thị trưởng - Hội đồng cũng được minh thị qua phân tích định lượng[10].

Tùy thuộc vào mức độ phân tán quyền lực, đặc biệt là thẩm quyền quyết định của Thị trưởng cũng như cơ chế thực hiện quyền của Hội đồng (giả dụ có người được ủy nhiệm quản lý chung hay không), các nghiên cứu có thể phân chia mô hình Thị trưởng - Hội đồng thành nhiều biến thể khác nhau[11]. Tựu trung, chính quyền Thị trưởng - Hội đồng có hai biến thể phổ biến, gồm mô hình (i) Thị trưởng mạnh thế và mô hình (ii) Thị trưởng yếu thế. Khác với (i), Thị trưởng của (ii) không có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân sự quan trọng trong bộ máy quản lý. Thay vào đó, Hội đồng sẽ đảm trách công việc này, thậm chí ở nhiều thành phố chức danh Phó Thị trưởng hoặc các vị trí quan trọng khác cũng sẽ do cử tri trực tiếp bầu. Điều đáng chú ý là, trong mô hình Thị trưởng yếu thế thì Thị trưởng không có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. Tuy không thống lĩnh như mô hình (i), mô hình (ii) cũng không phải hiếm thấy ở các thành phố trên thế giới, đặc biệt là các đô thị có từ trên 10 ngàn dân[12]. Thực tế, không phủ nhận rằng, đa phần các cuộc cải cách ở nhiều đô thị đều chủ yếu do các Thị trưởng khởi xướng và quán xuyến nhưng khi trao cho vị trí này quá nhiều quyền lực, đặc biệt là quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng, không phải là lựa chọn luôn tốt và được xem là thiếu phù hợp đối với các nước chậm phát triển. Thực tế đã minh chứng điều này qua tình huống thị trưởng Thành phố Moscow của Nga đã từng phủ quyết luôn luật bầu cử của Hội đồng thành phố này[13].

Từ lâu, Việt Nam tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Hội đồng - Ủy ban (Council – Commission)[14]. Thực tế, mô hình này cũng đã được cải cách rất nhiều. Trong xu hướng chung về “đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước tại đô thị”[15], chế độ cá nhân thủ trưởng hành chính chịu trách nhiệm (Chủ tịch UBND) ngày càng được tăng cường và thể hiện rõ[16]. Tương tự, trong xây dựng nhà nước pháp quyền, khó chấp nhận nguy cơ và tình trạng ai đó phải chịu trách nhiệm thay cho người khác và ngược lại[17]. Tuy nhiên, cơ chế “ủy ban” vẫn còn tồn tại với việc hình thành cơ cấu nhiều ủy viên ủy ban, gồm Chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên ủy ban là các thành viên đại diện một số sở, ngành khác[18]. Thực tế, quy định của pháp luật về “ủy ban” này thiếu chi tiết và thực tiễn hoạt động cũng không phản ánh vai trò rõ nét và đậm nét của họ. Nhưng với quy định về cơ cấu tổ chức và yêu cầu hoạt động trong một số trường hợp cần thiết thì “ủy ban” (UBND) vẫn tồn tại[19].

HĐND các cấp hiện tại được nhân dân trực tiếp bầu. Nhưng tương tự như Chủ tịch và Phó chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó chủ tịch cũng như các thành viên của ủy ban của UBND đều được HĐND lựa chọn. Đương nhiên, xuất phát từ đặc trưng của chế độ chính trị, công tác tổ chức có sự tham gia của tổ chức đảng và các tổ chức chính trị, xã hội khác. Nhưng cơ chế này cho thấy sự phụ thuộc rất lớn của người đứng đầu UBND với HĐND. Dù vai trò xây dựng chính sách và giám sát của HĐND đối với hoạt động của UBND cùng cấp chưa thật sự hiệu quả, ngay cả khi đã được cải thiện rất nhiều so với giai đoạn trước, thì điều đó cũng không có nghĩa là HĐND không có vị trí pháp lý trong bộ máy chính quyền đô thị. Ví dụ như thực tế, hoạt động của chính quyền TP. Thủ Đức[20] cũng không thể là một trường hợp ngoại lệ.

Kinh nghiệm các nước cho thấy, đặc thù của quản lý đô thị đòi hỏi “sự nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực cao”[21]. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra nhu cầu xây dựng cơ chế đặc thù trong tổ chức bộ máy hành chính cho thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Một trong những đề xuất phổ biến ở thời điểm hiện tại là tăng cường quyền hạn cho chính quyền TP. Thủ Đức. Khái quát hơn, quy chế tổ chức bộ máy theo mô hình này cần thúc đẩy quá trình phân quyền và phân cấp quản lý mạnh mẽ giữa chính quyền thành phố và thành phố trực thuộc trung ương[22]. Điều này phản ánh nhu cầu phân cấp quản lý tại các chính quyền đô thị của thế giới[23] và hoàn toàn đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, nơi mà chính quyền địa phương có nhu cầu tự quản rất lớn và phải tự chịu trách nhiệm về chính các hoạt động của mình[24].

Cơ sở quan trọng để hình thành nên cơ chế “thoáng” cho Thủ Đức dù đang tổ chức như một “Quận” hay tương tự như thị xã, thành phố thuộc tỉnh[25] chính là tính đặc thù của “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Cụ thể hơn, từ những tháo gỡ của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền đô thị (Điều 10)[26], Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm năm 2019 đều khẳng định “chính quyền địa phương được tổ chức… phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” và có nội dung quy định khá chi tiết về phân quyền, phân cấp cũng như ủy quyền quản lý[27]. Các quy định này là cơ sở quan trọng để hoàn thiện pháp luật về cơ chế pháp lý đặc thù cho chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.

Tuy nhiên, để tạo cơ chế phân quyền mạnh mẽ như định hướng pháp lý của Hiến pháp năm 2013 (Điều 112)[28], đặc biệt là ứng dụng tính hiệu quả của mô hình Thị trưởng - Hội đồng, tác giả cho rằng, quá trình phân công, phân nhiệm giữa bộ máy quản lý và người đứng đầu cơ quan hành chính của thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cần được triển khai theo mô tuýp này. Hoạt động quản lý đô thị, đặc biệt là quá trình triển khai các đề án phát triển kinh tế - xã hội chuyên đề như việc xây dựng và hình thành các trung tâm đô thị “lõi” TP. Thủ Đức[29] khá tương thích và rất cần một bộ máy chính quyền năng động, linh hoạt và phân quyền mạnh mẽ và rạch ròi.

Có thể nói, trở ngại lớn nhất trong việc tiếp nhận mô hình này chính là nguy cơ phá vỡ hệ thống trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương, cả chính quyền đô thị, đã và đang duy trì vững chắc ở nước ta. Trong bối cảnh đó, cần phải nhận thức rằng, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là một mô hình tổ chức chính quyền đặc thù và TP. Thủ Đức có thể là địa phương đầu tiên mở ra phương án tiếp tục hình thành các thành phố và chính quyền đô thị trực thuộc thành phố tiếp theo ở TP. HCM và cả nước[30]. Tính đặc thù đó cho phép chúng ta tiếp nhận những mô thức tổ chức bộ máy mới, phù hợp và hiệu quả. Phương án này không thật sự quá xa lạ vì Việt Nam đã từng tiếp thu và tích hợp tính ưu trội của nhiều mô hình khác nhau như cách mà nhiều nước trên thế giới đã thực hiện. Việc tháo bỏ HĐND trong tổ chức bộ máy chính quyền ở một số quận và phường là một trong những minh chứng.

Để áp dụng mô hình Thị trưởng - Hội đồng vào tổ chức bộ máy hành chính ở thành phố thuộc thành phố trược thuộc trung ương, điển hình là tại TP. Thủ Đức, tác giả cho rằng:

Thứ nhất, tiếp tục duy trì tổ chức HĐND của thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương như cách thức tổ chức bộ máy tại TP. Thủ Đức hiện nay. Cơ quan này được bầu theo nhiệm kỳ chung như thường lệ và tiếp tục đóng vai trò lập quy, thông qua các chính sách quan trọng và giám sát “nội bộ” hoạt động của UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, chủ yếu là “giám sát việc thực hiện nghị quyết của mình đã đề ra nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp mình hoạt động có hiệu lực và hiệu quả”[31]. Các quyết định này không thể được phủ quyết bởi người đứng đầu UBND thành phố. Tuy nhiên, pháp luật cần được sửa đổi theo hướng bãi bỏ thẩm quyền bầu và miễn nhiệm người đứng đầu và các vị trí quan trọng của UBND cùng cấp của HĐND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Cụ thể là sửa đổi khoản 1 điều 54 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Cơ chế bãi nhiệm các chức danh này có thể được duy trì, nhưng phải thỏa mãn điều kiện (i) chỉ xảy ra trong trường hợp thật sự cần thiết, khi cá nhân người bị bãi miễn có những vi phạm pháp luật nghiêm trọng và (ii) được quy định rõ ràng tiêu chí, điều kiện và quy trình bãi miễn.

Thứ hai, ghi nhận chức danh Thị trưởng và Phó Thị trưởng thay cho các chức danh Chủ tịch và Phó Chủ tịch UBND thành phố thuộc thành phố. Trong giai đoạn đầu áp dụng, tiếp tục duy trì cơ chế HĐND bầu các chức danh này. Trong tương lai, có thể sử dụng cơ chế cử tri trực tiếp bầu Thị trưởng và Thị trưởng trực tiếp bổ nhiệm các Phó thị trường, đồng thời thông báo cho HĐND, công bố rộng rãi cho dân chúng. Trong mọi trường hợp, Thị trưởng phân công, phân nhiệm cho các Phó thị trưởng và chịu trách nhiệm điều phối mọi hoạt động hành chính. Tuy nhiên, Thị trưởng không có quyền phủ quyết các quyết định của HĐND như đề cập ở trên. Ngược lại, trách nhiệm giải trình của Thị trưởng và cộng sự phải được quy định rõ, có tính ràng buộc cao. Cuộc bầu chọn Thị trưởng (và các Phó thị trưởng) được tổ chức cùng lúc với kỳ bầu HĐND và theo nhiệm kỳ của HĐND.

Thứ ba, cần sửa đổi quy định của pháp luật về tổ chức bộ máy chính quyền đô thị theo hướng không tiếp tục duy trì mô hình “ủy ban” của UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Cần khẳng định rằng, mô hình này cần thiết phải tiếp tục duy trì trong tổ chức chính quyền của thành phố trực thuộc trung ương. Đơn cử, với yêu cầu trọng tâm trong phát triển Thủ Đức là thành phố đáng sống, với 8 khu đô thị lõi (8 trung tâm đô thị)[32] thì yêu cầu quan trọng nhất là nhân sự có khả năng phụ trách và gia tăng tính chịu trách nhiệm cá nhân. Tiêu chuẩn lựa chọn Thị trưởng và các Phó Thị trưởng cũng như các nhân sự khác phải đặt ra những yêu cầu lớn về trình độ và năng lực quản lý. Thủ Đức hiện tại là địa phương dồi dào nhân lực bậc cao và trong bộ máy chính quyền hiện tại có không ít chức danh là cá nhân có học hàm, học vị lẫn năng lực và kinh nghiệm quản lý. Vì lẽ đó, mô hình cá nhân phụ trách – chịu trách nhiệm khi được phân quyền mạnh và rành mạch như mô hình Thị trưởng có cơ sở xuất hiện và phát huy hiệu quả.

Ngoài ra, phương thức lựa chọn ứng cử viên phải rộng mở, tránh gò bó trong tiêu chuẩn thường trú. Điều này cũng hàm ý, TP. Thủ Đức hay các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thành lập sau này cần có cơ chế và được trao cơ chế thu hút dân chúng từ các nơi về cư trú và tham gia bộ máy chính quyền. Việc tạo dựng cơ chế thu hút, quản lý dân, thu ngân sách[33] và cần được tự chủ tài chính[34] trong hành trình tạo dựng khu “đô thị sáng tạo, tương tác cao; là khu kinh tế động lực mới của TP.HCM”[35] và là địa chỉ đáng sống của Thủ Đức như hiện nay là vấn đề có liên quan...

Thứ tư, về mô hình tổ chức bộ máy hành chính phường. Trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị, TP. HCM cũng là địa phương đầu tiên trong cả nước thí điểm không tổ chức HĐND tại một số quận, phường từ năm 2009. Qua bảy năm triển khai và áp dụng mở rộng qua nhiều địa phương khác[36], TP. HCM chính thức không tổ chức HĐND ở tất cả các quận, phường trên toàn thành phố kể từ 1/7/2021[37]. Phương án này cần tiếp tục duy trì và triển khai để không tổ chức HĐND phường tại tất cả các phường của Thủ Đức hay các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương nói chung mặc dù HĐND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (như HĐND TP. Thủ Đức) cần tiếp tục tổ chức và chuyển đổi dần sang mô hình Thị trưởng - Hội đồng như đề xuất ở trên.

Ngoài ra, để gia tăng mức độ tương tác, chất lượng dịch vụ, hiệu quả quản lý và “gần dân” “phục vụ”, cần nghiên cứu thay thế UBND phường với cơ cấu tổ chức phức tạp thành Văn phòng phường (Ward office) tại các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Đây là đơn vị thay UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương tiến hành một số hoạt động hành chính cụ thể và cung cấp gần như tất cả dịch vụ công trực tiếp cho dân và là đầu mối duy nhất tiếp nhận yêu cầu và hoàn trả kết quả cho dân. Chỉ một số ít công việc quản lý và dịch vụ đặc thù được quy định và hướng dẫn người dân trực tiếp liên hệ đến UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị, bộ phận trực thuộc. Điều này có thể được tiếp cận theo hướng xem Phường là cấp hành chính (chứ không phải là một cấp chính quyền) để làm các công việc hành chính cho sát với thực tế đời sống nhân dân[38]. Kinh nghiệm việc xây dựng chính quyền đô thị tại một số địa phương khi dừng tổ chức HĐND phường trước đây cho thấy[39], việc xây dựng quy mô định biên và nhân sự phụ trách công việc tùy thuộc vào quy mô địa giới hành chính và dân số, tránh máy móc, cứng nhắc nhằm tránh tình trạng quá tải. Đương nhiên, một số hoạt động có tính “nghi thức” mà UBND phường đang thực hiện cũng đã gỡ bỏ bớt khi áp dụng mô hình Văn phòng phường. Đứng đầu các Văn phòng phường là Trưởng Văn phòng phường và những người giúp việc là các Phó trưởng Văn phòng phường. Các chức danh này do Thị trưởng trực tiếp bổ nhiệm hoặc phân công, điều động trong số các nhân sự thuộc quyền quản lý của Thị trưởng. Trưởng Văn phòng chịu trách nhiệm cá nhân trong quản lý, điều hành các các hoạt động hành chính của Phường./.

 

---