Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý đô thị ở nước ta hiện nay

05/05/2023

PGS.TS. HOÀNG XUÂN LÂM

Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội.

Tóm tắt: Tổ chức chính quyền đô thị là một bộ phận cấu thành quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Ở nước ta, đô thị được tổ chức ở ba cấp chính quyền địa phương; mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Song dù ở cấp nào cũng vậy, đều có những yếu tố nhất định ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Trong các yếu tố đó, có những yếu tố mang tính phổ biến, có những yếu tố mang tính đặc thù. Những yếu tố này là căn cứ để chúng ta xác định mô hình, cơ cấu tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị, bảo đảm để tổ chức bộ máy đó được gọn nhẹ, khoa học, hợp lý; vận hành thông suốt và hiệu quả, đáp ứng được yêu cầu tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào trong thực tiễn của đời sống xã hội.
Từ khóa: Quản lý nhà nước, chính quyền địa phương, đô thị.
Abstract: Urban admnistration is an important component in the state apparatus. In our country, urban administration is organized at three levels in locality; each level is organized with People's Council and People's Committee. However, at any level, there are certain factors influencing the arrangement and operation of an urban administration. Among those factors, there are common factors and also there are special ones. The modality and organizational structure of an urban administration is based on the special factors to ensure that its organizational structure is in a compact, scientific and reasonable mannder; is able to operate smoothly and effectively, to meet the requirements of the Party's direction and policies, and the State's laws into the reality of social life.
Keywords: State management; local administration; urban.
 PHÁT-TRIỂN-ĐÔ-THỊ.jpg 
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Khái quát về đô thị và quản lý nhà nước về đô thị
Trong bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng; đô thị được xác định là bộ phận cấu thành trong bộ máy chính quyền địa phương và có vai trò quan trọng đối với mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Ở nước ta, đô thị đóng vai trò rất quan trọng đối với thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; sự phát triển nhanh hay chậm của quá trình đô thị hóa sẽ ảnh hưởng đến các lĩnh vực như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng... của đời sống xã hội. Do đó, nhận thức đúng đắn về đô thị và có những chủ trương đường lối; chính sách pháp luật phù hợp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đô thị nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội là một trong những mục tiêu quan trọng của mỗi quốc gia cũng như ở nước ta hiện nay.
 Thực tế, đô thị là một khái niệm được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Theo Từ điển tiếng Việt, đô thị được định nghĩa là "nơi dân cư đông đúc, là trung tâm thương nghiệp và có thể cả công nghiệp"[1].
Từ Điển Luật học đưa ra khái niệm đô thị là khu vực tập trung đông dân cư sinh sống và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, du lịch và dịch vụ của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ bao gồm thị trấn, thị xã, thành phố (thành phố thuộc tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương)[2].
Bên cạnh đó, đô thị cũng được hiểu là: điểm tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có hạ tầng cơ sở thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, của một tỉnh, của một huyện hoặc một vùng trong tỉnh, trong huyện. Đô thị bao gồm thành phố, thị xã, trị trấn được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập (Thị tứ không thuộc khái niệm đô thị). Lãnh thổ đô thị gồm: Nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị[3].
Mặc dù các quan niệm, định nghĩa trên có những cách hiểu từ những góc độ tiếp cận khác nhau. Song khái niệm về đô thị đều có những điểm chung là nơi có số lượng dân cư đông đảo; sự phát triển kinh tế - xã hội của một đơn vị hành chính ở một vùng (lãnh thổ) ở một địa phương nhất định. Trong đó, những yếu tố tác động, các dấu hiệu đặc thù như tập trung đông dân cư; kinh tế phi nông nghiệp; đóng vai trò trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị, v.v.. của một vùng hay cả nước; được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập; có các dạng(loại hình - tên gọi) gồm thành phố (thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), thị xã, thị trấn đã được đề cập đến. Đó cũng là những đặc trưng cơ bản của đô thị, có ý nghĩa quan trọng khi phân biệt khu vực đô thị với khu vực nông thôn; nhất là trong quá trình xây dựng mô hình chính quyền đô thị - chính quyền nông thôn ở nước ta hiện nay.
Đối với chính quyền đô thị, việc phân loại đô thị và cấp chính quyền quản lý đô thị có mối liên hệ mật thiết với nhau, trong đó loại đô thị sẽ quyết định cấp chính quyền quản lý đối với nó. Chẳng hạn, đã là đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II thì cấp chính quyền quản lý phải là thành phố trực thuộc Trung ương. Nói cách khác, cấp chính quyền được tổ chức là thành phố trực thuộc Trung ương thì đô thị đó phải đạt các tiêu chí của đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I, loại II. Tuy nhiên, cũng có những đô thị cùng cấp chính quyền quản lý nhưng không cùng loại. Chẳng hạn, cũng là thành phố trực thuộc Trung ương nhưng Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị loại đặc biệt, còn Đà Nẵng chỉ là đô thị loại I. Việc phân loại đô thị có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc xác định cấp chính quyền quản lý đối với đô thị. Cấp hành chính thành phố trực thuộc Trung ương quản lý đô thị đặc biệt và đô thị loại I, loại II; cấp hành chính thành phố thuộc tỉnh quản lý đối với đô thị loại I, loại II, loại III, loại IV; cấp hành chính thị xã thuộc tỉnh quản lý đối với đô thị loại III, loại IV; cấp hành chính thị trấn quản lý đối với đô thị loại IV, loại V. Khi phân loại đô thị nhằm mục đích đánh giá tính chất, quy mô, tầm quan trọng của mỗi đô thị; có ý nghĩa đối với tổ chức, quy hoạch, sắp xếp và phát triển hệ thống đô thị ở nước ta một cách bền vững; có ý nghĩa vô cùng to lớn trong việc ban hành chính sách, pháp luật cho các hoạt động quản lý nhà nước ở đô thị và xây dựng tổ chức chính quyền đô thị.
Từ những quan niệm, định nghĩa và xuất phát từ vị trí, vai trò, đặc trưng của đô thị, có thể hiểu khái quát đô thị là đơn vị hành chính có những đặc điểm khác nông thôn như tập trung đông dân cư sinh sống, kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, du lịch, dịch vụ, được quản lý bằng bộ máy chính quyền đô thị hiện đại (gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân); các chính quyền đô thị đó gồm thành phố, quận, thị xã, thị trấn. Hay đô thị là đơn vị hành chính với những đặc điểm của xã hội văn minh, bao gồm các cấp chính quyền thành phố, quận, thị xã, thị trấn được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật.
Quản lý nhà nước về đô thị hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan trong chính quyền đô thị thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định để xã hội phát triển theo những mục tiêu mà Đảng và chính quyền nhà nước ở Trung ương đã vạch ra; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, làm cho đô thị phát triển bền vững, phục vụ nhân dân ở đô thị và nhân dân cả nước.
Quản lý nhà nước (QLNN) về đô thị được thể hiện ở hai phương diện: (i) xác định lĩnh vực (nội dung) quản lý; (ii) tổ chức bộ máy chính quyền để thực hiện quản lý nhà nước ở đô thị. Các lĩnh vực QLNN ở đô thị được xác định gồm: Quản lý nhà nước đối với dân cư; Quản lý nhà nước về hoạt động kinh tế đô thị; Quản lý trật tự trị an đô thị; Quản lý cơ sở hạ tầng kỹ thuật của đô thị; Quản lý cơ sở hạ tầng xã hội của đô thị. Đây là những nội dung, các lĩnh vực quản lý khác biệt so với quản lý nhà nước ở nông thôn (quản lý nhà nước ở nông thôn gồm: Quản lý nhà nước về nông nghiệp và kinh tế nông thôn; quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng các điểm dân cư nông thôn; quản lý nhà nước về xây dựng kết cấu hạ tầng ở nông thôn[4].
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”[5]. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức chính quyền địa phương) tiếp tục cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương đô thị tại chương III, gồm 05 mục với 31 Điều (từ Điều 37 đến Điều 71)…
Thực tế, bất cứ loại đô thị nào ở nước ta cũng như trên thế giới, trong hoạt động quản lý nhà nước đều đòi hỏi phải bảo đảm tính trực tiếp và có sự tập trung, thống nhất cao. Bởi vì, các lĩnh vực của đời sống xã hội được chính quyền đô thị giải quyết một cách trực tiếp, không qua bất cứ một khâu trung gian nào nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết nhanh, chính xác vấn đề xảy ra trong các lĩnh vực của đời sống xã hội; Tổ chức bộ máy quản lý tập trung, nhằm bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất từ một đầu mối, tương ứng với chức năng, nhiệm vụ và phạm vi quản lý được phân công; QLNN ở đô thị dựa trên nền tảng thể chế đồng bộ, thống nhất, phù hợp với pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; Có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thống nhất, mang tính khoa học; Có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng trong các hoạt động quản lý, điều hành giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan trong những công việc quan trọng cũng như các công việc cụ thể. Hoạt động phối hợp phải được thể chế hóa bằng các chế độ, quy chế, quy định mang tính pháp lý, nhằm tránh sự chồng chéo, hoặc bỏ trống trong hoạt động quản lý giữa các cơ quan nhà nước ở đô thị.
Để có cơ sở quy hoạch, xây dựng và nâng cao hiệu quả quản lý các đô thị, cần phải phân loại đô thị theo các tiêu chí cụ thể và tùy thuộc vào các điều kiện dân cư, vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội… để có những cách thức phân loại đô thị theo những yếu tố mang tính đặc trưng của mỗi loại đô thị khác nhau. Hiện nay, theo dựa trên cơ sở: chương trình phát triển đô thị quốc gia; chương trình phát triển đô thị toàn tỉnh; chương trình phát triển từng đô thị để quản lý, phát triển từng đô thị nhằm đảm bảo phù hợp với mỗi giai đoạn phát triển kinh tế, xã hội. chia đô thị thành: Loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV, loại V. Cụ thể là:
Đô thị loại đặc biệt: Là thành phố trực thuộc Trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành và các đô thị trực thuộc. Đô thị loại đặc biệt có vị trí, chức năng, vai trò là Thủ đô hoặc trung tâm tổng hợp cấp quốc gia, quốc tế về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ…, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Quy mô dân số toàn đô thị đạt từ 5.000.000 người trở lên, khu vực nội thành đạt từ 3.000.000 người trở lên. Mật độ dân số toàn đô thị đạt từ 3.000 người/km2 trở lên; khu vực nội thành tính trên diện tích đất xây dựng đô thị đạt từ 12.000 người/km2 trở lên. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt từ 70% trở lên; khu vực nội thành đạt từ 90% trở lên. Đô thị loại I: Là đô thị có chức năng và vai trò nhất định trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của một vùng liên tỉnh hoặc cả nước ta. Đô thị loại 1 có quy mô dân số toàn đô thị đạt trên 1 triệu người, khu vực nội thành đạt từ 500 nghìn người trở lên hoặc là thành phố thuộc tỉnh hoặc thuộc thành phố trực thuộc trung ương với quy mô dân số toàn đô thị đạt trên 500 nghìn người, khu vực nội thành đạt từ 200 nghìn người trở lên. Mật độ dân số đạt trên 2 nghìn người/km2, khu vực nội thành đạt trên 10 nghìn người/km2. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt trên 65%, khu vực nội thành đạt trên 85%. Đô thị loại II: Là đô thị có vai trò thúc đẩy sự phát triển của một tỉnh hoặc một vùng liên tỉnh. Đô thị loại II có quy mô dân số toàn đô thị trên 200.000 người, khu vực nội thành đạt trên 100.000 người. Mật độ dân số trên 1.800 người/km2, khu vực nội thành đạt trên 8 nghìn người/km2. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trên toàn đô thị đạt trên 65%, khu vực nội thành đạt trên 80%. Đô thị loại III: Là đô thị có vai trò thúc đẩy sự phát triển của tỉnh và vùng liên tỉnh. Đô thị loại III có quy mô dân số toàn đô thị trên 100.000 người, khu vực nội thành đạt trên 50.000 người. Mật độ dân số trên 1.400 người/km2, khu vực nội thành đạt trên 7 nghìn người/km2. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trên toàn đô thị đạt trên 60%, khu vực nội thành đạt trên 75%. Đô thị loại IV: Là đô thị có vai trò thúc đẩy sự phát triển của tỉnh, huyện hoặc vùng liên huyện. Quy mô dân số toàn đô thị trên 50.000 người, khu vực nội thành đạt trên 20.000 người. Mật độ dân số trên 1.200 người/km2, khu vực nội thành đạt trên 6 nghìn người/km2.Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt trên 55%, khu vực nội thị (nếu có) đạt từ 70% trở lên. Đô thị loại V: Là đô thị có vai trò thúc đẩy sự phát triển của huyện hoặc cụm liên xã. Đô thị loại V có quy mô dân số toàn đô thị trên 4000 người. Mật độ dân số trên 1.000 người/km2, khu vực nội thành đạt trên 5 nghìn người/km2; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt trên 55%[6].
Đồng thời, đô thị chịu sự tác động một cách thường xuyên, trực tiếp của tình hình kinh tế-xã hội, chính trị, an ninh… trong nước và quốc tế; là "kênh" tiếp nhận thông tin đầu tiên, trực tiếp và nhạy bén trước mọi diễn biến, tình hình trong nước và thế giới nên yêu cầu đặt ra đối với quản lý nhà nước ở đô thị là phải xây dựng được một cơ chế điều chỉnh, hoạt động quản lý nhà nước vừa ổn định, vừa linh hoạt nhằm mục đích chủ động, kịp thời ứng phó một cách có hiệu quả đối với mọi diễn biến, mọi tình huống xảy ra ở đô thị trên các mặt chính trị, kinh tế, quốc phòng, an ninh… Bên cạnh đó, quản lý ở đô thị còn phải bảo đảm tính khoa học, thường xuyên, cụ thể, phù hợp được thể hiện ở việc hoạch định những chiến lược lâu dài vì mỗi khi thực hiện những thay đổi lớn ở đô thị sẽ rất tốn kém về người và của. Chính quyền đô thị cũng phải thực hiện tốt những hoạt động cụ thể và thường xuyên trong việc quản lý sự vụ. Nhất là trong điều kiện chúng ta đang đẩy mạnh phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, tiếp tục thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước thì quá trình đô thị hóa cũng đang diễn ra nhanh chóng và đặt ra những yêu cầu, nhiệm vụ mới cần được giải quyết kịp thời, khoa học, hiệu quả; bảo đảm phù hợp với quy luật vận động, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của đô thị đô thị hiện nay.
2. Một số yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước ở đô thị
Yếu tố không gian, lãnh thổ và điều kiện tự nhiên
Tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền đô thị nói riêng phụ thuộc vào nhiều yếu tố như yếu tố dân cư (kết cấu cộng đồng dân cư, thiết chế làng xã), yếu tố văn hóa, lịch sử, truyền thống, yếu tố kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh...). Bởi lẽ, mỗi đơn vị hành chính, mỗi loại, cấp chính quyền địa phương đều có các tiêu chí về phát triển kinh tế, kết cấu hạ tầng, dân cư (quy mô dân số), diện tích (đất đai, và các nguồn tài nguyên, thiên nhiên khác), điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý....
 Trong quá trình hình thành, phát triển tổ chức chính quyền địa phương qua các giai đoạn ở nước ta luôn chịu sự chi phối, tác động bởi nhiều yếu tố khác nhau như: Yếu tố về không gian, lãnh thổ, điều kiện tự nhiên, yếu tố dân cư, văn hóa lịch sử, chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng... luôn có ảnh hưởng trực tiếp đến tổ chức chính quyền địa phương. Những yếu tố này không chỉ tác động khi chúng ta thực hiện tổ chức chính quyền địa phương theo cấp hành chính, lãnh thổ được Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan quy định, mà còn có ảnh hưởng đối với trường hợp cần giải thể, thành lập mới hoặc chia tách, điều chỉnh địa giới dơn vị hành chính, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định. Chính vì vậy, việc xác định, phân tích rõ các yếu tố tác động, ảnh hưởng tích cực hay bất lợi đến tổ chức chính quyền địa phương, trên cơ sở đó, tìm kiếm mô hình tổ chức chính quyền địa phương, phân chia địa giới, giải thể, điều chỉnh, thành lập... đơn vị hành chính phù hợp để phát huy thế mạnh, hạn chế những khó khăn, bất cập, bảo đảm thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng... có ý nghĩa, vai trò vô cùng quan trọng.
            Yếu tố không gian, lãnh thổ được hiểu là bao gồm vùng đất, vùng trời, vùng nước (sông suối, hồ, biển....), khoản không và lòng đất năm trên hoặc dưới vùng đất, vùng nước của một quốc gia, thuộc chủ quyền của quốc gia đó và được các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, quyết định việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ để thống nhất quản lý, tổ chức trên mọi mặt của đời sống xã hội. Còn điều kiện tự nhiên, đó là tổng hợp các yếu tố về vị trí địa lý, khí hậu, địa hình, thổ nhưỡng, đất đai, tài nguyên... nằm trên một không gian, vị trí cụ thể của quốc gia mà căn cứ vào đó để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định, phân vạch địa giới quản lý nhà nước.
Do đó, các yếu tố này thường gắn liền với việc phân chia, giới hạn về địa giới hành chính lãnh thổ và không gian lãnh thổ, chúng được thể hiện ở vị trí địa lý, phạm vi lãnh thổ (diện tích) để tổ chức chính quyền địa phương mỗi cấp cho phù hợp với điều kiện đặc thù, bảo đảm tính thống nhất để tạo điều kiện thuận lợi, tốt nhất, hiệu quả nhất cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm đời sống dân cư phù hợp với không gian,phạm vi quản lý, phát huy những giá trị văn hóa truyền thống tốt đẹpcủa dân tộc.
Yếu tố dân cư
Một vấn đề nữa cho thấy sự tác động bởi yếu tố dân cư đối với tổ chức chính quyền địa phương đó là quy mô dân số. Quy mô dân số luôn được xác định là căn cứ khi xác lập đơn vị hành chính (nhất là đối với việc thành lập chính quyền đô thị ở mỗi cấp địa phương. Chẳng hạn như thành lập thành phố, thị xã thuộc tỉnh được xếp vào đô thị loại I hay loại đô thị loại II thì bên cạnh yếu tố về kinh tế, cơ sở hạ tầng... còn phải bảo đảm yếu tố về dân số), có thể nói, yếu tố dân cư là một trong các tiêu chí để tổ chức chính quyền đô thị, cần phải có một quy mô dân số hợp lý và được tổ chức phù hợp với đặc trưng dân cư của mỗi địa phương. Nếu trường hợp dân cư quá ít hay quá nhiều thì đều tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế -xã hội của địa phương đó và tác động bất lợi cho hoạt động quản lý của chính quyền địa phương.
Yếu tố về cấu trúc đô thị
Phần lớn đô thị của nước ta được chuyển hóa từ nông thôn, từ những trung tâm chính trị, kinh tế khu vực, ít có đô thị được quy hoạch, thiết kế và xây dựng mới hoàn toàn. Do vậy, trong cấu trúc đô thị vẫn còn có những mảng nông thôn; giống như một chiếc áo mới, đẹp nhưng lại có những miếng vá rất vô lối; cụ thể là "lãnh thổ đô thị gồm: Nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị[7]". Điều đó đòi hỏi quản lý nhà nước ở đô thị phải tính đến cả yếu tố quản lý đối với nông thôn; tính đến quan hệ giữa đô thị với vùng, liên vùng để thúc đẩy, đô thị hóa những vùng nông thôn trong đô thị và các vùng lân cận.
Yếu tố về kinh tế
Nền kinh tế đô thị là kinh tế phi nông nghiệp, đó là kinh tế đa ngành: Công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch v.v... Trong tương lai, ngành kinh tế dịch vụ sẽ phát triển mạnh, đáp ứng yêu cầu nhanh và chất lượng tốt của khách hàng. Cơ cấu lao động của nền kinh tế đô thị hiện nay, “tỷ lệ lao động phi nông nghiệp được tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, khu vực xây dựng tập trung phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao động[8]”. Hoạt động kinh tế ở đô thị, từ việc sản xuất đến các hình thức dịch vụ đều mang tính chuyên môn hóa cao, thể hiện sự liên kết rất cao, khác hẳn tính tự cung tự cấp như ở nông thôn. Kinh tế đô thị thường liên quan trực tiếp với chính trị hay chính trị ảnh hưởng trực tiếp và rất nhanh đối với hoạt động kinh tế ở đô thị. Sự biến động chính trị, những chính sách của Nhà nước về quy hoạch, tài chính tiền tệ sẽ được biểu hiện ngay trong đời sống kinh tế đô thị. Từ đặc điểm kinh tế đô thị, nhất là loại hình dịch vụ dẫn tới việc quản lý nhà nước về kinh tế ở đây rất khó khăn, phức tạp, đa dạng nhưng phải thật chính xác, hiệu quả…
Yếu tố cơ sở hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội
Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội của đô thị có tính liên hoàn và phức tạp hơn rất nhiều so với yếu tố này ở khu vực nông thôn; nhất là về giao thông, cấp, thoát nước, điện, y tế, giáo dục vệ sinh môi trường, các dịch vụ công cộng, công trình văn hóa, thể dục thể thao, v.v. Hai yếu tố này là những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, có vai trò vô cùng quan trọng và cấp thiết đối với đời sống vật chất, tinh thần của người dân ở đô thị. Nhưng hiện nay, cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội của đô thị luôn ở trong tình trạng quá tải vì nó không những phục vụ người dân đô thị mà còn phục vụ người dân những vùng lân cận. Điều đó đã đặt ra nhiều đòi hỏi chính quyền đô thị phải giải quyết, phải có sự quản lý nhà nước một cách tập trung, thống nhất, đồng bộ, liên tục không thể phân tán, cắt khúc nhằm tối ưu hóa các yếu tố này.
Yếu tố chính trị
Ở đô thị, vấn đề chính trị rất nhạy cảm, liên quan trực tiếp, ảnh hưởng nhanh chóng tới kinh tế, xã hội. Nhân dân đô thị rất quan tâm đến chính trị, tích cực tham gia vào đời sống chính trị. Đặc biệt, ở những đô thị lớn hoặc Thủ đô với vai trò trung tâm chính trị, sự ảnh hưởng về chính trị là rất lớn không những đối với các lĩnh vực trong đô thị đó mà còn ảnh hưởng đối với vùng hoặc cả nước. Qua đó cho thấy, Thủ đô và những đô thị lớn là nơi tập trung các cơ quan nhà nước ở Trung ương, là đầu mối của nhiều cấp, nhiều ngành để từ đó chính sách, pháp luật, mệnh lệnh hành chính lan tỏa đi các nơi. Đặc điểm chính trị của đô thị đã yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị phải hết sức khoa học, đúng đắn, dân chủ, công bằng vì sự bất ổn chính trị ở đô thị sẽ có ảnh hưởng xấu đối với một vùng, thậm chí cả nước. Bằng chứng của điều này là những cuộc đảo chính trên thế giới thường xảy ra ở thủ đô.
Yếu tố văn hóa, lịch sử
Đô thị là nơi có nền giáo dục, khoa học, kỹ thuật phát triển ở trình độ cao; hội tụ đa dạng về văn hóa, tinh hoa văn hóa, giao lưu và tiếp biến văn hóa, tạo nên văn hóa riêng, đó là văn hóa đô thị; văn hóa chính trị được biểu hiện ở tinh thần dân chủ, tích cực chính trị của người dân.
            Văn hóa, lịch sử là một trong yếu tố quan trọng đối với công cuộc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tổ quốc. Văn hóa, lịch sử được xác định là sản phẩm của nhân loại nói chung và trong việc thực hiện quản lý của chính quyền địa phương hiện nay. Thực tế cho thấy, bất kỳ sự thay đổi nào về đơn vị hành chính cũng là sản phẩm do lịch sử để lại, nó mang những đặc trưng riêng về văn hóa truyền thống, lịch sử hình thành nhất định. Hiện nay, có nhiều đô thị với những nền văn hóa đặc sắc được ghi nhận, được thể hiện trong điều kiện tự nhiên và kiến trúc đã được công nhận là di sản văn hóa thế giới, thành phố vì hòa bình; được chọn làm nơi tổ chức những hội nghị quốc tế quan trọng, nơi diễn ra những hoạt động văn hóa, thể thao sôi động của quốc gia và quốc tế.
Văn hóa, lịch sử có mối quan hệ gắn bó, mật thiết với nhau, văn hóa tạo nên lịch sử, trải dài cùng quá trình lịch sử, được lịch sử gìn giữ, lưu truyền trong các giai đoạn phát triển xã hội khác nhau, tồn tại cùng thời gian và lan tỏa cùng không gian văn hóa. Văn hóa, lịch sử tạo nên cộng đồng dân cư, góp phần hình thành nên tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Đồng thời, đây cũng là một trong các yếu tố đặc thù của mỗi đơn vị hành chính mà khi tổ chức chính quyền địa phương cần chú ý đến. Tính đặc thù này trở thành nguyên tắc để vận dụng khi thành lập tổ chức chính quyền địa phương, xây dựng mô hình, cơ cấu tổ chức bên trong của chính quyền địa phương, được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản pháp luật khác có liên quan quy định.
Yếu tố xã hội
Đô thị là nơi quần cư đông đúc của nhiều giai cấp, tầng lớp, dân tộc, tôn giáo, độ tuổi, trình độ, nguồn gốc từ tứ xứ tụ về và mang theo những phong tục, tập quán, lối sống rất khác nhau, v.v.. Đặc điểm nổi bật về mặt xã hội của đô thị là kết cấu xã hội phức tạp; đa dạng, đông đúc, dẫn tới khó quản lý. Hơn nữa, xã hội đô thị luôn có sự biến động rất mạnh mẽ vì người dân đô thị là những người sinh sống hoặc chỉ làm việc tại đô thị. Từ đặc điểm xã hội đô thị đã đặt ra nhiều vấn đề rất lớn, khó khăn trong hoạt động quản lý nhà nước ở đô thị như quản lý cư trú, nhân khẩu, hộ khẩu, an ninh, trật tự, v.v.. đặt ra các vấn đề xã hội mà chính quyền đô thị cần phải giải quyết như vấn đề công ăn việc làm, phân hóa giàu nghèo, cứu trợ xã hội, trợ cấp xã hội, sinh hoạt cộng đồng, v.v..
Yếu tố an ninh, quốc phòng
An ninh, quốc phòng là một vấn đề lớn đặt ra trong hoạt động quản lý nhà nước ở đô thị phải quan tâm giải quyết vì đô thị là nơi hợp cư của số lượng dân đông đúc, tập trung nhiều giai cấp, tầng lớp khác nhau với nhiều nhu cầu khác nhau; đặc biệt là từ đó nảy sinh các quan hệ xã hội rất phức tạp, những mâu thuẫn rất khó lý giải nguyên nhân. Bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội là một yêu cầu cực kỳ quan trọng, gắn bó mật thiết và mang tính đặc thù ở mỗi đô thị.
Yếu tố quy hoạch, xây dựng, kiến trúc, cảnh quan
Xây dựng ở đô thị phải trên cơ sở quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhằm bảo đảm kiến trúc, cảnh quan đô thị. Quy hoạch và xây dựng có vai trò cực kỳ quan trọng vì nó liên quan mật thiết tới địa giới hành chính, kinh tế, dân cư, hạ tầng kỹ thuật, cảnh quan và quản lý đô thị. Hiện nay, quy hoạch ở các đô thị có những thay đổi do tốc độ đô thị hóa nhanh, tạo ra những khu đô thị mới, làm thay đổi quy hoạch chi tiết và cả quy hoạch tổng thể.
 3. Một số kiến nghị góp phần nâng cao hiệu quả quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay
Đô thị là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ, là nơi tập trung tinh hoa về nhân lực, nguồn lực của cả nước giúp cả nước phát triển nhanh, bền vững. Vì vậy, những nhận thức về đô thị và quản lý đô thị có ý nghĩa đặc biệt quan trọng; để bảo đảm nâng cao hiệu lực pháp luật, hiệu quả quản lý nhà nước về đô thị ở nước ta hiện nay cần chú trọng thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:
Thứ nhất, khẩn trương thể chế hóa quan điểm, chủ trương về tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân được thể hiện rõ trong Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng và tiếp tục được Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. Trong đó, có quan điểm về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và bảo đảm tổng thể, đồng bộ, liên thông giữa đổi mới lập pháp, cải cách hành chính, cải cách tư pháp; với mục tiêu xây dựng nền hành chính, tư pháp chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại, bộ máy nhà nước tinh gọn, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả[9].
Thứ hai, tiếp tục rà soát, sớm sửa đổi các luật quy định về đô thị và có liên quan đến tổ chức bộ máy chính quyền địa phương (chính quyền đô thị) như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Di sản văn hóa, Luật Đất đai… Trong đó, cần chú trọng gắn quy hoạch với thực hiện quy hoạch, tăng cường nhận thức, trách nhiệm và đánh giá đầy đủ, chặt chẽ về vai trò quan trọng, khả thi trong huy động nguồn lực về tài chính đô thị, nhân lực đô thị và phù hợp với hệ thống thể chế, pháp luật hiện hành. Khắc phục kịp thời những chồng chéo, trùng lặp hoặc khoảng trống của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của đô thị; đây là căn nguyên dẫn đến tình trạng lúng túng trong công tác áp dụng Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đất đai…trong thực tiễn triển khai quy hoạch quản lý phát triển đô thị, nông thôn thời gian qua. Do đó, cần có luật chung cho công tác xây dựng (có thể gọi là Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn), với các quy định cụ thể, cách hiểu thống nhất, áp dụng thuận lợi cho các khu vực hiện trạng đô thị, làng xóm đô thị hóa, các khu vực bảo vệ, bảo tồn… Đặc biệt, cần tiếp tục nghiên cứu , khảo sát về thực tiễn của các loại đô thị (06 loại theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về phân loại đô thị) để có những quy định pháp luật cụ thể, thống nhất đối với 05 đô thị trực thuộc trung ương (Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ) cũng như các đô thị loại I, loại II với các loại III, IV, V. Đặc biệt, xuất phát từ vị trì, vai trò và đặc thù của Thành phố Hà Nội, vừa là đô thị trực thuộc trung ương (loại đô thị đặc biệt) lại vừa là Thủ đô của nước ta nên rất cần sớm sửa đổi Luật Thủ đô để Hà Nội phát huy tốt nhất những lợi thế và thực hiện tốt vai trò, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ chính trị đối với sự phát triển kinh tế - xã hôi của đất nước. Bên cạnh việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách, như: Kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Nhà ở, Nghị định của Chính phủ về cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ; xây dựng Đề án khung cơ chế chính sách đặc thù để thúc đẩy tiến độ cải tạo, xây dựng lại các chung cư cũ; xây dựng Đề án phát triển kinh tế đô thị. Khai thác, phát huy tốt các tiềm năng, nguồn lực, chú trọng đầu tư phát triển chiều sâu; đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư, nâng cao hiệu quả đầu tư. Tập trung đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án, công trình xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, chỉnh trang, phát triển đô thị và đẩy mạnh công tác giải phóng mặt bằng triển khai các dự án.
Thứ ba, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính về và kiện toàn bộ máy cơ quan quản lý, cơ quan chuyên ngành về các lĩnh vực quản lý nhà nước ở đô thị; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong điều kiện đô thị hóa đang phát triển nhanh, mạnh trong thời gian vừa qua. Trong khi chờ điều chỉnh tổng thể chính sách vĩ mô về quy hoạch, xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội ở các chính quyền đô thị, điều cần thiết nhất hiện nay đối với quản lý nhà nước về đô thị thì cần sớm ban hành quy định cụ thể hóa chính sách nhằm xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, hạ tầng xã hội đồng bộ, thống nhất, có sự liên thông đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra. Trong đó, cần bảo đảm để người dân được tham gia sâu, rộng rãi và đủ tính đại diện dân chủ, phát huy tính tích cực tham gia giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật trên địa bàn, cùng Nhà nước tháo gỡ các “điểm nghẽn”, quản lý hiệu quả việc sử dụng nguồn lực xã hội, phục vụ quá trình phát triển đô thị bền vững.
Thứ tư, xác định đổi mới quy hoạch đô thị và quản lý đô thị, gắn giữa quy hoạch và thực hiện quy hoạch là cần thiết, bắt buộc mới đáp ứng được với yêu cầu thực tiễn của phát triển kinh tế - xã hội hiện nay. Trong đó, cần thể chế hóa kịp thời các quan điểm đường lối của Đảng vào hệ thống pháp luật và cụ thể hóa trong các cơ chế chính sách về quản lý nhà nước. Tiếp tục phân biệt rõ chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn; phân loại cụ thể các chính quyền đô thị (nhất là đô thị loại đặc biệt, đô thị trực thuộc trung ương) để sớm hoàn thiện thể chế pháp luật và thiết chế tổ chức bộ máy và cơ chế quản lý đô thị đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi đặt ra trong điều kiện khoa học – kỹ thuật, công nghệ thông tin đang phát triển mạnh mẽ và tăng cường hợp tác, hội nhập quốc tế là một tất yếu để phát triển đô thị phát triển, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội nhanh, mạnh, bền vững để xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới./.
 

 


1.Viện Ngôn ngữ học (1988), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.354.
2.Viện Khoa học pháp lý (2006), Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách Khoa, Nxb. Tư pháp đồng xuất bản, Hà Nội.
3. PSG.TS. Lê Minh Thông và PSG.TS. Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên): Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, (2002) tr. 280.
 
[4] Xem thêm: Phạm Văn Đạt, Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, năm 2012.
[5] Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013.
[6]  Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về phân loại đô thị.
[7] PSG.TS. Lê Minh Thông và PSG.TS. Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên): Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, (2002) tr. 281.
[8] Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ về việc phân loại đô thị.
[9] Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 01+02 (473+474), tháng 1/2023.)


Thống kê truy cập

34088644

Tổng truy cập