Tóm tắt: Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Đảng ta đã nhấn mạnh chủ trương xây dựng chiến lược, hoàn thiện thể chế phát triển đô thị và kinh tế đô thị làm động lực phát triển từng vùng, địa phương, phát triển đô thị, kinh tế đô thị là mắt xích quan trọng trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Vì vậy, cần nâng cao khả năng quản lý, kiểm soát quá trình đô thị hóa, phát triển đô thị vệ tinh, xây dựng đô thị hiện đại, văn minh, đô thị thông minh, đa dạng về loại hình, có bản sắc đặc trưng về kiến trúc, văn hóa ở từng địa phương đã, đang là yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống, đặc biệt trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp lần thứ tư và hội nhập quốc tế sâu rộng của nước ta hiện nay. Trong bài viết này, tác giả trình bày về đô thị hóa ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra; thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam thời gian qua, trong đó chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế, bất cập; và đưa ra các giải pháp hoàn thiện.
Từ khóa: Chính quyền đô thị, chính quyền địa phương, đô thị hóa, hiện đại hóa.
Abstract: At the 13th National Congress, our Party emphasized its undertakings of development of strategies, improvement of the institution of urban development and urban economy as a driving force for the development of each region, locality, urban development. Urban economy is an important connection in the process of industrialization and modernization. Therefore, it is necessary to improve the capability to manage and control the process of urbanization, develop satellite cities, and develop modern, civilized, smart cities with various types and identities. The specificity of architecture and culture in each locality has been an urgent requirement from real life, especially in the context of the Fourth Industrial Revolution and our country's deep international integration today. Within this article, the author presents the urbanization in Vietnam and the questions raised; actual organization and operation of urban government in Vietnam time to time, and also points out the causes of shortcomings and inadequacies; and provides a number of recommendations for improvments.
Keywords: Municipal administration; local administration; urbanization; modernization.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Đô thị hóa ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra
1.1. Đô thị hóa ở Việt Nam
Theo một số nghiên cứu
[1], đô thị hóa là xu hướng tất yếu của toàn cầu; là quá trình mở rộng và phát triển mạng lưới đô thị và phổ biến lối sống thành thị, tập trung dân cư trên lãnh thổ. Phát triển đô thị khác với đô thị hóa ở chỗ, phát triển đô thị chỉ xét cho từng đô thị riêng biệt, còn đô thị hóa thì xét cho cả mạng lưới đô thị. Có thể nêu những đặc điểm chính của đô thị hóa:
Một là, dân số tập trung vào các đô thị với tốc độ nhanh chóng.
Tại Việt Nam, nhìn chung, các đô thị có số dân tăng trưởng trung bình, các đô thị nhỏ có số dân tăng trưởng chậm, riêng hai thành phố lớn là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh có số dân tăng trưởng nhanh. Chỉ tính trong hơn 10 năm gần đây, dân số Hà Nội tính đến tháng 4/2009 là 6.451.909 người
[2] và tháng 4/2019 là 8.053.663 người
[3]; dân số TP. Hồ Chí Minh tính đến tháng 4/2009 là 7.162.864 người và tính đến tháng 4/2019 là 8.993.082 người. Cả hai thành phố đều có mức tăng dân số khoảng 25% sau 10 năm so với năm 2009. Số lượng dân cư trên đây của hai thành phố chưa tính đến những người sinh hoạt và lao động không chính thức.
Hai là, sự phát triển các đô thị đã tạo nên các vùng đô thị hóa cao độ.
Hai vùng đô thị lớn được hình thành và phát triển là Vùng Thủ đô Hà Nội và Vùng TP. Hồ Chí Minh. Vùng Thủ đô Hà Nội bao gồm TP. Hà Nội và 9 tỉnh lân cận: Hà Nam, Hưng Yên, Hải Dương, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Hòa Bình, Phú Thọ, Thái Nguyên và Bắc Giang. Tổng diện tích toàn vùng khoảng 24.314,7 km2 (chiếm 7,3% diện tích tự nhiên toàn quốc), với dân số toàn vùng đến năm 2030 ước tính khoảng 21 - 23 triệu người; trong đó, dân số đô thị khoảng 11,5 - 13,8 triệu người, dân số nông thôn khoảng 9,2 - 9,5 triệu người; khoảng 12 - 13,2 triệu lao động; mức độ đô thị hóa đạt khoảng 55% - 60%
[4]. Vùng TP. Hồ Chí Minh bao gồm TP. Hồ Chí Minh và 7 tỉnh lân cận, là Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Long An, Đồng Nai và Tiền Giang. Tổng diện tích toàn vùng khoảng 30.404 km
2 (chiếm 9,2% diện tích tự nhiên toàn quốc), với dân số toàn vùng đến năm 2030 ước tính khoảng 24 - 25 triệu người; trong đó dân số đô thị khoảng 18 - 19 triệu người, dân số nông thôn khoảng 6 - 7 triệu người; khoảng 18 - 19 triệu lao động; mức độ đô thị hóa khoảng 70% - 75%
[5].
Ba là, quá trình tập trung hóa dân số vào các thành phố và các khu vực không giống nhau.
Có thể nhận thấy, số lượng đô thị tăng nhanh và phân bố không đồng đều trên cả nước, chất lượng đô thị giữa các địa phương, vùng miền trong từng loại đô thị còn chênh lệch nhau rất lớn. Mức độ đô thị hóa cũng khác nhau nhiều giữa các vùng; ở vùng Đông Nam Bộ là trên 72%, trong khi ở vùng trung du và miền núi phía Bắc là dưới 22%
[6]. Quy mô đất đai của các đô thị cũng rất khác nhau, trong 25 đô thị lớn nhất nước ta, chỉ có Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh là khác biệt.
Bốn là, quá trình đô thị hóa làm thay đổi tương quan dân số thành thị và nông thôn.
Đô thị hóa ở Việt Nam chứa đựng đặc trưng sự gia tăng tốc độ cũng như gia tăng diện tích và dân số. Tuy nhiên, những đặc trưng này chủ yếu diễn ra tại hai thành phố lớn là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh; tỷ lệ mở rộng khu vực đô thị của hai thành phố này là 3,8% và 4% hằng năm.
1.2. Những vấn đề đặt ra trong quá trình đô thị hóa
Thứ nhất, đô thị hóa và sự thay đổi nghề nghiệp.
Tại Việt Nam, năm 2019 ước tính dân số là 96,48 triệu người. Lao động 15 tuổi trở lên có việc làm năm 2019 là 54,7 triệu người, trong đó lực lượng lao động đang làm việc ở khu vực I khoảng 19 triệu người, chiếm 34,7% tổng số lao động; ở khu vực II khoảng 16,1 triệu người, chiếm 29,4%; ở khu vực III khoảng 19,6 triệu người, chiếm 35,9%
[7]. Trong tương lai, nước ta sẽ phải phát triển công nghiệp theo hướng hiện đại tất yếu mở rộng quy mô, phạm vi của khoa học, dịch vụ; đồng thời, khu vực nông thôn cần được công nghiệp hóa với sản xuất nông nghiệp công nghệ cao.
Thứ hai, đô thị hóa và vấn đề di dân.
Một trong những nhân tố quan trọng của sự tăng trưởng đô thị hóa là di dân từ nông thôn ra thành thị gắn với các hoạt động kinh tế, như việc làm, sản xuất công nghiệp, trao đổi kinh tế. Ở nước ta, các khu vực công nghiệp phát triển là các điểm đến thu hút nhất đối với người di cư, nhất là các khu công nghiệp ở vùng Đông Nam Bộ và vùng đồng bằng Sông Hồng. Toàn quốc có 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có số người nhập cư nhiều hơn số người xuất cư. Trong đó, tỉnh Bình Dương có tỷ suất di cư thuần dương cao nhất (chiếm 200,4‰), tiếp theo là tỉnh Bắc Ninh, TP. Hồ Chí Minh và TP. Đà Nẵng với tỷ suất di cư thuần dương lần lượt là 85,3‰, 75,9‰ và 68,4‰.
[8] Tìm việc hoặc bắt đầu công việc mới hoặc theo gia đình là những lý do di cư chủ yếu. Người di cư thường gặp khó khăn về chỗ ở, có 43% người di cư đang phải sống trong các căn nhà thuê mượn, gấp gần 8 lần tỷ lệ này của người không di cư. Các địa phương có nhiều khu công nghiệp thu hút đông lao động phổ thông là những nơi có tỷ lệ người di cư phải thuê/mượn nhà cao nhất, như các tỉnh Bình Dương (74,5%), Bắc Ninh, Đồng Nai, TP. Cần Thơ. Bên cạnh đó, một số địa phương khác cũng có tỷ lệ này khá cao (từ 40 đến 50%) bao gồm: Thái Nguyên, Hưng Yên, Tây Ninh, Bà Rịa - Vũng Tàu, TP. Hồ Chí Minh và Long An.
Thứ ba, đô thị hóa với lối sống đô thị.
Lối sống đô thị có những đặc điểm nhất định. Đó là dân cư đô thị có thể dễ dàng thay đổi môi trường làm việc và nơi ở do tính chất sản xuất công nghiệp; có nhu cầu giao tiếp cao, có sự giao tiếp đa dạng và phức tạp hơn so với dân cư nông thôn. Lối sống đô thị phụ thuộc phần lớn vào dịch vụ công cộng và yêu cầu ngày càng cao của người dân. Nhu cầu văn hóa, giáo dục của người dân đô thị ngày càng tăng. Do đô thị có nhiều cơ quan khoa học, trường đại học, thư viện và những phương tiện thông tin - văn hóa khác nên người dân đô thị có điều kiện nâng cao trình độ, phát huy năng lực sáng tạo và phát triển toàn diện.
Thứ tư, đô thị hóa với môi trường đô thị.
Sự tăng trưởng của đô thị tạo ra hàng loạt ảnh hưởng tích cực đến môi trường và con người. Mặt khác, sự tăng trưởng của đô thị làm cho môi trường của hầu hết các thành phố đang bị xấu đi nhanh chóng, ô nhiễm nước và không khí, các chất thải ngày càng tăng, kể cả các chất độc hại...
Quá trình đô thị hóa thường dẫn đến việc hạ tầng đô thị bị quá tải, mất cân bằng sinh thái và sự phát triển kinh tế - xã hội không cân bằng với tăng trưởng dân số, khi việc di cư từ các đô thị nhỏ, vừa và các vùng nông thôn vào các đô thị lớn không có khả năng kiểm soát. Hệ quả là hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị xuống cấp nhanh chóng, đặc biệt là vấn đề nhà ở và vệ sinh môi trường ngày càng nan giải và nhiều vấn đề xã hội xuất hiện. Đô thị hóa nếu thiếu kiểm soát sẽ tạo nên sự phát triển giả tạo, gây quá tải trong các đô thị lớn và tình trạng nghèo đói ở đô thị.
2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam thời gian qua
2.1. Thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và quy hoạch đô thị ở Việt Nam
Thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị: Là bước thứ nhất trong quy trình xây dựng mô hình chính quyền địa phương (CQĐP) nói chung và chính quyền đô thị (CQĐT) nói riêng. Để quản lý đô thị, cần tổ chức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị, phân loại đô thị, tổ chức quy hoạch đô thị, từ đó thiết kế mô hình tổ chức CQĐT phù hợp để quản lý đô thị hiệu quả. Tuy nhiên, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị nước ta chưa hợp lý, dẫn đến tổ chức CQĐT ở Việt Nam không đáp ứng được nhu cầu quản lý. Thực trạng này thể hiện về mặt pháp lý là các quy định không hợp lý của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (Luật Tổ chức CQĐP) về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Theo đó, Luật Tổ chức CQĐP phân chia đô thị thành các đơn vị hành chính lãnh thổ tương ứng, bao gồm: Thành phố trực thuộc trung ương, quận, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố, thị xã, thị trấn. Theo đó, Thành phố trực thuộc trung ương được xếp vào loại đặc biệt hoặc đô thị loại I, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được phân loại theo tiêu chí đô thị loại I, loại II hoặc loại III; thị xã được phân loại theo tiêu chí đô thị loại III hoặc đô thị loại IV; thị trấn được phân loại theo tiêu chí đô thị loại IV hoặc đô thị loại V
[9].
CQĐT Việt Nam được tổ chức tương ứng với đơn vị hành chính - lãnh thổ tương đương và loại đô thị được xếp tương đương với thứ bậc hành chính của lãnh thổ. Từ đó, CQĐT được tổ chức ở tất cả ba cấp hành chính địa phương một cách cào bằng, cơ học và cấp độ đô thị cũng từ đó được xếp theo thứ bậc hành chính một cách cơ học.
Về thực trạng quy hoạch đô thị, là bước thứ hai trong quy trình xây dựng mô hình CQĐP nói chung và CQĐT nói riêng, quy hoạch đô thị cho thấy tầm nhìn, chiến lược phát triển đô thị, từ đó có chính sách tác động đô thị hóa một cách hợp lý. Quy hoạch đô thị nước ta còn nhiều hạn chế. Tính hành chính - mệnh lệnh vẫn còn đậm nét trong pháp luật về quy hoạch đô thị là một bất cập dẫn đến quy hoạch đô thị Việt Nam chưa đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị. Cụ thể, với đô thị, việc quản lý đòi hỏi một quy hoạch chuẩn của đô thị, “là một quá trình kỹ thuật và chính trị, xử lý việc kiểm soát sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm các mạng lưới giao thông, nhằm hướng dẫn và đảm bảo sự phát triển trật tự của các khu định cư và các cộng đồng”
[10]. Về kỹ thuật, nó được thể hiện ra bằng bản vẽ. Còn về chính trị, đó chính là quá trình tương tác giữa ba trụ cột chính: thứ nhất là CQĐT, thứ hai là các nhà đầu tư bất động sản, thứ ba là người dân mà có thể do các tổ chức xã hội đại diện. Ở nước ta, quy hoạch đô thị được đánh giá còn mang tính chủ quan, cào bằng, mang tính chất nông thôn và đan xen tính đô thị một cách máy móc
[11]; do đó có độ “vênh” giữa quy hoạch đô thị và những gì đã và đang diễn ra trên thực tế
[12].
2.2. Thực tiễn tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở đô thị
Mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị Việt Nam hiện có hai hạn chế lớn: một là, được tổ chức theo mô hình cấp hành chính tương tự CQĐP ở nông thôn, bao gồm 3 cấp: cấp 1 (tương đương tỉnh) là Thành phố trực thuộc trung ương; cấp 2 (tương đương huyện) là quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thành phố thuộc thành phố; cấp 3 (tương đương xã) là phường và thị trấn. Hai là, từ tổ chức bộ máy đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP ở đô thị là như nhau, khác biệt tuy có nhưng không đáng kể, được chứng minh qua ba nội dung: tổ chức bộ máy của CQĐT; nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐT; chính sách phân cấp cho CQĐT.
Về chính sách phân cấp cho CQĐP các đô thị: Sau khi Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 được ban hành, Chính phủ đã ban hành các văn bản về phân cấp quản lý cho CQĐT, nổi bật như: Nghị quyết số 21/NQ-CP/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị định số 144/2016/NĐ-CP quy định một số cơ chế đặc thù về đầu tư, tài chính, ngân sách và phân cấp quản lý đối với TP. Đà Nẵng (bãi bỏ Quyết định số 13/2006/QĐ - TTg); Nghị định số 48/2017 quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với TP. Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, các quy định hướng về đô thị này có những hạn chế như:
thứ nhất, các văn bản nêu trên, về cơ bản vẫn là sự kế thừa các văn bản về phân cấp cho CQĐT trước đây, không có sự vượt bậc đáng kể về nội dung;
Thứ hai, các cơ chế đặc thù này vẫn chỉ tập trung vào các đô thị lớn là các thành phố trực thuộc trung ương mà bỏ qua các đô thị vừa và nhỏ khác như thành phố thuộc tỉnh, thị xã hay thị trấn. Như vậy, cùng là đô thị nhưng chỉ đô thị loại đặc biệt và loại 1 – tương ứng đơn vị hành chính lãnh thổ là thành phố trực thuộc trung ương mới được hưởng quy chế đặc thù, các đô thị còn lại vẫn áp dụng quy chế chung là không có cơ sở khoa học;
Thứ ba, một số văn bản đặc thù có tính vượt trội như Nghị định số 48/2017/NĐ-CP về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho TP. Hồ Chí Minh mặc dù thu hút nhiều sự chú ý nhưng với hình thức pháp lý là Nghị định vẫn chưa đủ vững chắc để gọi là cơ chế đặc thù khi đặt nó trong mối quan hệ với Luật Tổ chức CQĐP hay các luật chuyên ngành khác
[13].
3. Nguyên nhân của nhữnghạn chế, bất cập
3.1. Nguyên nhân khách quan
- Đất nước ta trong nhiều giai đoạn có chiến tranh, việc thiết lập CQĐP nói chung và CQĐT còn khó khăn, bởi vì: (i) Cần thiết ổn định và tái thiết sau thời gian chiến tranh triền miên, cần sử dụng CQĐP là công cụ phát huy dân chủ và huy động nguồn lực tối đa nhất; (ii) Một trật tự chung và đồng nhất đảm bảo an toàn và hiệu quả trong tổ chức triển khai các chỉ đạo và định hướng; (iii) Đặt mục tiêu trước mắt, căn bản là quan trọng nhất và ưu tiên hàng đầu.
- Thực tiễn về cơ sở hạ tầng (nền tảng kinh tế xã hội): việc tổ chức áp dụng các mô hình sản xuất theo quan điểm cũ "kế hoạch hóa tập trung" được áp dụng cho toàn bộ nền kinh tế đòi hỏi bộ máy quản lý phải "chia nhỏ" và "đồng nhất" mới có thể thực hiện các chỉ thị, kế hoạch "bình quân" của Trung ương. Xã hội đô thị chưa hình thành rõ nét, kinh tế tư nhân không được thừa nhận và ưu tiên phát triển, những đòi hỏi thiết yếu về quản lý đô thị, dân cư đô thị còn hạn chế.
- Thực tiễn về kiến trúc thượng tầng: khả năng tổ chức, thực hiện các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của cả cấp Trung ương và địa phương còn thiếu hiệu quả; cơ cấu tổ chức chính quyền thời hậu chiến trước mắt ưu tiên bố trí đủ về số lượng và ổn định nhân sự tương ứng với yêu cầu "kế hoạch hóa". Ngoài ra, áp lực về thay đổi cung cách quản lý đô thị và nông thôn là rất nhỏ, nặng về giám sát, quản trị theo "kinh nghiệm", ít tập trung mục tiêu "kiến tạo, thúc đẩy”.
3.2.Nguyên nhân chủ quan
- Quy định của pháp luật chưa chi tiết, cụ thể, mang nhiều tính định khung và còn dấu ấn tư duy bao cấp của cơ chế quản lý tập trung quan liêu. Sự coi trọng quá mức tính tập quyền của Nhà nước nên đã đưa hầu hết các nhiệm vụ, công việc của địa phương lên cơ quan Trung ương lãnh đạo, chỉ đạo và ra chỉ tiêu kế hoạch. Theo đó, vai trò CQĐP ít được quan tâm và giảm tính chủ động, tự quản địa phương. Tính ‘bình quân chủ nghĩa’ đã làm cho mô hình tổ chức CQĐT không được phân biệt với chính quyền nông thôn.
- Tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ương đã được tổng kết, đánh giá về những bất cập so với yêu cầu thực tiễn quản trị đô thị và đặc biệt là đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước nhưng chưa có cơ sở lý luận vững chắc cho việc xây dựng và hoàn thiện tổ chức CQĐT. Gần đây, Hiến pháp năm 2013 có những bước tiến mới trong hiến định nhưng dường như Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn chưa giải quyết được hết những vấn đề cơ bản cho mô hình tổ chức CQĐP được thiết lập trong thực tế, nên thiếu hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội này.
- Mô hình tổ chức chính quyền thực hiện quản trị ở đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ương có cơ cấu cồng kềnh, nhiều tầng nấc; chồng chéo chức năng, nhiệm vụ; chức năng thẩm quyền của vị trí lãnh đạo chính quyền, hành chính trong bộ máy chưa rõ nên giảm tính hiệu lực, hiệu quả trong điều hành. Sự cải thiện và đổi mới tổ chức CQĐT đã thực hiện theo đường lối lãnh đạo của Đảng nhưng chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Nhìn chung, những quy phạm về tổ chức CQĐT hiện hành và tập trung chủ yếu là Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015. Đối chiếu với yêu cầu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa và thực tế cuộc sống đô thị, với những quy phạm về đô thị hiện nay đang để lại những khoảng trống cần tiếp tục hoàn thiện trong thời gian tới.
Khung pháp lý, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành đã được quy định chung cho nhiều cấp, tạo ra một bộ máy chính quyền rập khuôn, theo chiều dọc; chồng chéo chức năng và trùng lấn theo chiều ngang. Đô thị là một môi trường xã hội thuần nhất trên một đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên, tính liên thông cao, sự đồng bộ và hướng dịch vụ đã ít thích hợp với mệnh lệnh hành chính. Quan hệ Trung ương - địa phương nói riêng và cơ quan cấp trên - cấp dưới nói chung còn dấu ấn tính bao cấp; cấp dưới chưa chủ động, giảm quá trình giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐT.
Quy định về tổ chức của Đảng và nguyên tắc lãnh đạo của Đảng với Nhà nước, chính quyền ở các cấp chưa thực sự bám các lý thuyết khoa học tổ chức, còn hiện tượng bao biện, làm thay khiến cho hoạt động của CQĐP thiếu linh hoạt, xuất hiện tâm lý "chờ chỉ đạo" của Đảng và sự ỷ lại vào trách nhiệm của tập thể. Do đó, hoạt động của các cơ quan CQĐP trở thành thụ động, nghiêng về chấp hành, không phát huy được năng lực cá nhân cũng như khó thu hút nhân tài vào làm việc và cống hiến. Mô hình tổ chức chính quyền chưa tương thích với chức năng quản lý nhà nước ở đô thị. Cơ chế tập thể Ủy ban nhân dân (UBND) và trách nhiệm của Chủ tịch UBND, của các thành viên UBND chưa rõ ràng, cụ thể; do vậy, hạn chế việc huy động được đầy đủ vai trò, trách nhiệm cá nhân; đồng thời dẫn đến tình trạng đùn đẩy cho trách nhiệm chung của tập thể hoặc hợp thức hóa những quyết định cá nhân của người đứng đầu dưới danh nghĩa ý kiến quyết định của tập thể UBND; cơ cấu thành viên UBND còn mang nặng tính hình thức. Vị trí các ủy viên UBND không có quyền hạn và không phát huy được vai trò, trong khi đó, yêu cầu quản lý đô thị phải có cơ chế quản lý nhanh nhạy, kịp thời, dứt khoát. Để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tổ chức CQĐT còn có hàng loạt "khoảng trống” cầnnghiên cứu cả phương diện lý luận và thực tiễn để hoàn thiện.
4. Giải pháp hoàn thiện
Một là, khẩn trương thể chế hóa các chủ trương của Đảng về kiện toàn, cơ cấu tổ chức CQĐP, trong đó có CQĐT bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm sự thống nhất trong việc tổ chức thực hiện pháp luật. Thời gian qua,
vấn đề hợp nhất chỉ dừng lại ở chủ trương chung mà chưa được hướng dẫn và thể chế hóa thành các quy phạm pháp luật, do vậy, dẫn đến tình trạng mỗi một địa phương có những cách thức tiến hành khác nhau do nhận thức không thống nhất. Chẳng hạn, việc thí điểm hợp nhất cơ quan chuyên môn của UBND và cơ quan Đảng được thực hiện hoàn toàn trên cơ sở Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Kết luận số 34-KL/TW ngày 07/8/2018 của Bộ Chính trị về thực hiện một số mô hình thí điểm theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 và chỉ đạo của tỉnh ủy căn cứ vào thực tế của địa phương. Việc “thiếu vắng căn cứ pháp lý và hướng dẫn cụ thể từ cơ quan Trung ương đã dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện và cũng phần nào làm giảm hiệu quả của việc thí điểm hợp nhất trên thực tế”
[14].
Hai là, sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2019 và các văn bản pháp luật liên quan nhằm xác định rõ vị trí, vai trò của từng cấp đơn vị hành chính ở đô thị, cần có quy định phù hợp hơn về việc tổ chức đơn vị hành chính ở đô thị. Sửa đổi, bổ sung Điều 2, Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2019 để phân biệt “cấp chính quyền” với “cấp của đơn vị hành chính”; xác định rõ những đơn vị hành chính nào được tổ chức “cấp chính quyền” và những đơn vị hành chính nào không được coi là cấp chính quyền. Từ đó, pháp luật cần đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐT, xác định rõ đơn vị hành chính nào được tổ chức đủ hai thiết chế Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND và đơn vị hành chính nào chỉ tổ chức UBND hoặc cơ quan quản lý hành chính. Điều chỉnh lại chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND bảo đảm tính tập trung, thống nhất của chính quyền đô thị. Cơ cấu của CQĐT phải gọn nhẹ, giảm bớt đầu mối trung gian như HĐND ở quận, phường.
Ba là, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐT như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung các đạo luật chuyên ngành có liên quan đến cơ cấu, tổ chức, hoạt động của CQĐT như Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công... cũng như các nghị định, thông tư của Chính phủ và các bộ, ngành trung ương cho phù hợp với mô hình chính quyền đô thị trong phân cấp quản lý chức năng giữa trung ương và địa phương, giữa UBND thành phố, các sở ngành và quận, phường nhằm hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản để phù hợp với tình hình phát triển đô thị hiện nay. Rà soát, loại bỏ những quy định chồng chéo, bất cập và pháp điển hóa thành văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT có giá trị pháp lý cao để có những thay đổi cơ bản, toàn diện, mạnh mẽ, tạo hành lang pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động của CQĐT. Tinh thần rà soát, sửa đổi theo hướng trao quyền tự chủ nhiều hơn nữa cho các đô thị, thành phố trực thuộc trung ương trong thu hút các nguồn lực cho phát triển.
Bốn là, tổ chức CQĐT cần có sự phân biệt cơ bản với chính quyền nông thôn. Thực trạng tổ chức CQĐP hiện nay đặt ra yêu cầucần thiết phải làm rõ, phân định rành mạch sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn; từ đó xác định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền ở địa bàn đô thị và chính quyền ở địa bàn nông thôn.
Năm là, xác định lộ trình tổng kết việc thực hiện thí điểm mô hình CQĐT đang áp dụng tại 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh để xây dựng mới thể chế về CQĐP theo hướng nghiên cứu áp dụng trong phạm vi cả nước./.
* Bài viết này có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp bộ "Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay" - Mã số ĐTCB.2021-01 do ThS. Nguyễn Thị Hường làm Chủ nhiệm, Viện Nghiên cứu lập pháp là cơ quan chủ trì.
[1] Xem: Nguyễn Thế Bá, Trần Trọng Hanh, Lê Trọng Bình, Nguyễn Tố Lăng,
Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị, Nxb. Xây dựng, Hà Nội, 2008, tr. 15; Nguyễn Tố Lăng, Quản lý đô thị ở các nước đang phát triển, Nxb. Xây dựng, Hà Nội, 2016, tr. 5.
[2] Ban Chỉ đạo Tổng điều tra dân số và nhà ở Trung ương,
Báo cáo kết quả chính thức Tổng điều tra dân số và nhà ở, ngày 1-4-2009.
[3] Ban Chỉ đạo Tổng điều tra dân số và nhà ở Trung ương,
Tổng điều tra dân số và nhà ở ngày 1-4-2019 - Tổ chức thực hiện và kết quả sơ bộ, Nxb. Thống kê, Hà Nội, 2019.
[4] Quyết định số 768/QĐ-TTg, ngày 6-5-2016 của Thủ tướng Chính phủ “Về việc phê duyệt Điều chỉnh quy hoạch xây dựng Vùng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050”.
[5] Quyết định số 2076/QĐ-TTg, ngày 22-12-2017 của Thủ tướng Chính phủ “Về việc phê duyệt Điều chỉnh Quy hoạch xây dựng Vùng TP. Hồ Chí Minh đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050”.
[6] Quản lý phát triển đô thị Việt Nam 2008 - 2018, Sđd, tr. 83.
[7] Tổng cục Thống kê, Thông cáo báo chí về tình hình kinh tế - xã hội quý IV và năm 2019, Hà Nội, ngày 27-12-2019.
[8] Ban Chỉ đạo Tổng điều tra dân số và nhà ở Trung ương,
Tổng điều tra dân số và nhà ở, ngày 1-4-2019 - Tổ chức thực hiện và kết quả sơ bộ,
Sđd.
[9] Điều 1 Nghị quyết số 1121/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị
[10] Dẫn theo Huỳnh Thế Du (2015),
Vai trò quan trọng nhất của quy hoạch tại Việt Nam là để huy động nguồn lực, Thời báo Sài Gòn, https://kienviet.net/2015/07/19/vai-tro-thuc-chat-quan-trong-nhat-cua-quy-hoach-tai-viet-nam-la-de-huy-dong-nguon-luc/, truy cập ngày 20/12/2021.
[11] Trương Minh Dục (2012),
Vấn đề quản lý đô thị Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Tạp chí Lý luận chính trị, số 12.
[12] Cơ quan Quy hoạch đô thị Lyon và Trung tâm dự báo và nghiên cứu đô thị (PADDI) (2012),
Làm thế nào để đô thị ở Việt Nam hiệu quả hơn, Hội thảo "Đô thị hóa bền vững vùng ven ở các thành phố của Việt Nam", Việt Nam, tr.4.
[13] Lao động online,
Nghị định về cơ chế tài chính đặc thù cho TP. HCM vẫn còn nhiều điểm siết lại, http://laodong.com.vn/thoi-su-xa-hoi/nghi-dinh-ve-co-che-tai-chinh-dac-thu-cho-tphcm-van-con-nhieu-diem-siet-lai-674054.bld, truy cập ngày 20/12/2021.
[14] Phạm Thị Huệ (2021), Bàn về thí điểm hợp nhất cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan kiểm tra đảng, http://lapphap.vn ngày 10/3/2021.
