1. Pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế của Cộng hòa Pháp

Cộng hoà Pháp là quốc gia có hệ thống pháp luật tiêu biểu cho pháp luật châu Âu lục địa. Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp thể hiện rõ mối quan hệ giữa pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia cũng như nguyên tắc chuyển hoá điều ước quốc tế (ĐƯQT) vào pháp luật quốc gia.

Hiến pháp năm 1958 đã dành Mục VI bao gồm các điều từ Điều 52 đến Điều 55 để quy định về vấn đề này, cụ thể như sau[1]: thẩm quyền của Tổng thống (đàm phán và ký kết ĐƯQT); thẩm quyền của Nghị viện (phê chuẩn ĐƯQT); mối quan hệ giữa pháp luật của Pháp và pháp luật của liên minh châu Âu; thừa nhận thẩm quyền của Toà Hình sự quốc tế; vai trò của Hội đồng bảo hiến trong việc kiểm tra tính hợp hiến của các ĐƯQT; vị trí của ĐƯQT trong hệ thống pháp luật. Trong đó, Điều 55 Hiến pháp năm 1958 ghi rõ: “Các ĐƯQT được phê chuẩn hoặc phê duyệt một cách hợp lệ, ngay sau khi công bố, sẽ có hiệu lực pháp lý cao hơn luật, với điều kiện bên ký kết kia cũng phải thực hiện ĐƯQT đó”.

Như vậy, Điều 55 Hiến pháp Pháp đã khẳng định ĐƯQT có vị trí ưu tiên áp dụng so với nội luật. Giá trị ưu tiên áp dụng này không phải là mặc nhiên, mà nó phải đi kèm với một số điều kiện nhất định, đó là: thứ nhất là điều kiện về hình thức, ĐƯQT phải được phê chuẩn hoặc phê duyệt một cách hợp lệ; thứ hai là điều kiện về nội dung, đó là bên ký kết kia cũng phải thực hiện nghiêm chỉnh ĐƯQT đó (nguyên tắc có đi có lại).

Khác với nhiều nước trên thế giới ban hành một đạo luật về ĐƯQT, Cộng hòa Pháp không có một văn bản nào hướng dẫn thi hành các quy định của Hiến pháp về ĐƯQT. Công tác đàm phán, ký kết ĐƯQT do Bộ Ngoại giao cũng như các Bộ hữu quan khác trong Chính phủ Pháp thực hiện thường dựa chủ yếu vào kinh nghiệm từ thực tiễn hoạt động hành chính. Đến năm 1997, Bộ Ngoại giao mới ban hành một Thông tư để pháp điển hoá các kinh nghiệm thực tiễn này, song cũng chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc chung.

Theo quy định của Hiến pháp Pháp, cơ quan hành pháp nắm quyền đàm phán, ký kết ĐƯQT. Trên thực tế, nhiệm vụ này chủ yếu do Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan khác thực hiện. Bộ Ngoại giao giữ vai trò trung tâm trong công tác ĐƯQT, là cơ quan đàm phán chính thức và điều phối, bảo quản, lưu chiểu. Còn thẩm quyền phê duyệt ĐƯQT thuộc về Tổng thống (Điều 52).

Cơ quan thẩm định ĐƯQT cũng là Bộ Ngoại giao. Bộ Ngoại giao (cụ thể là Vụ Pháp chế) có nhiệm vụ thẩm định đối với các ĐƯQT do các Bộ khác đề xuất đàm phán, ký kết. Khi có ý kiến khác nhau giữa Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan thì Ban Tổng thư ký của Chính phủ sẽ đứng ra làm trọng tài. Ban Tổng thư ký của Chính phủ là một thiết chế đặc biệt trong bộ máy nhà nước Pháp. Về bản chất, đây là một cơ quan liên Bộ, bao gồm khoảng 50 nhân viên, có nhiệm vụ tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong công tác lập pháp (bao gồm cả công tác ĐƯQT).

Cũng cần nhấn mạnh là, theo quy định của Hiến pháp Pháp thì các chính quyền địa phương không có thẩm quyền đàm phán, ký kết ĐƯQT mà chỉ có thẩm quyền ký kết các thỏa thuận quốc tế với các đơn vị hành chính tương đương của các quốc gia khác trong khuôn khổ các hoạt động giao lưu, hợp tác kinh tế, văn hóa, khoa học, kỹ thuật.

Nói chung, Pháp thường cố gắng tránh đưa vào dự thảo ĐƯQT những điều khoản có nội dung trái Hiến pháp. Chỉ trong những trường hợp đặc biệt vì lý do chính trị, Pháp mới chấp nhận đưa vào ĐƯQT những điều khoản trái Hiến pháp. Từ trước đến nay ở Pháp mới chỉ có 04 trường hợp như vậy, đó là: Hiệp ước Max-xtrích; Hiệp ước Am-xtec-đam; Hiệp ước thành lập Toà Hình sự quốc tế; Hiến chương về các Ngôn ngữ trong khu vực.

Tuy nhiên, trong các trường hợp này, yêu cầu thủ tục được đặt ra hết sức chặt chẽ để đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp. Cụ thể là trước khi trình Nghị viện phê chuẩn, yêu cầu đặt ra là phải sửa đổi Hiến pháp trước thông qua trưng cầu dân ý. Điều 54 Hiến pháp quy định: “Trong trường hợp Hội đồng Bảo hiến, theo đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Thượng nghị viện hoặc Hạ nghị viện, 60 Thượng nghị sỹ hoặc 60 Hạ nghị sỹ, tuyên bố rằng một ĐƯQT có chứa một điều khoản trái với Hiến pháp, thì chỉ có thể phê chuẩn hoặc phê duyệt ĐƯQT đó sau khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp”. Như vậy, giả sử việc sửa đổi Hiến pháp bị thất bại (kết quả trưng cầu dân ý đạt dưới 50%), thì ĐƯQT có điều khoản trái Hiến pháp sẽ không được phê chuẩn hoặc phê duyệt, nói cách khác là sẽ không có hiệu lực pháp lý ràng buộc đối với Pháp với tư cách là một bên ký kết.

Vì ĐƯQT có giá trị cao hơn luật nên trong trường hợp ĐƯQT có chứa điều khoản trái với luật quốc gia thì việc thực hiện ĐƯQT đòi hỏi phải sửa đổi hệ thống luật trong nước. Việc này sẽ gây nhiều xáo trộn, nên Pháp cũng thường cố gắng tránh đưa vào ĐƯQT điều khoản trái với luật trong nước. Khi chấp nhận một hoặc nhiều điều khoản trái với luật trong nước, thì thông thường, cơ quan đàm phán phải giải trình rõ lý do (thường là trường hợp ĐƯQT có ý nghĩa quan trọng với Pháp hoặc Pháp muốn phát triển một lĩnh vực cụ thể và cải cách hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này). Ở đây, có hai vấn đề cần lưu ý: Thứ nhất, nếu ĐƯQT thuộc đối tượng phải trình Nghị viện phê chuẩn theo Điều 53 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 (liên quan đến hoà bình, thương mại quốc tế, tổ chức quốc tế, tài chính quốc gia, làm thay đổi các quy định của luật, nhân thân, chuyển nhượng, đổi hoặc tiếp nhận thêm một phần lãnh thổ quốc gia)[2],thì cơ quan đàm phán thường không chấp nhận trong điều khoản thi hành của văn kiện điều ước lại có quy định: “ĐƯQT có hiệu lực ngay sau khi ký kết”. Trong trường hợp này, phía Pháp bao giờ cũng yêu cầu sửa đổi quy định về hiệu lực thi hành thành: “ĐƯQT có hiệu lực sau khi được phê chuẩn hoặc phê duyệt”. Thứ hai, Pháp thường tránh việc áp dụng tạm thời ĐƯQT trước khi ĐƯQT đó có hiệu lực. Lý do là về nguyên tắc, sau khi được công bố trên Công báo của Pháp thì ĐƯQT có giá trị pháp lý (các tổ chức, cá nhân có thể viện dẫn trước Toà án của Pháp). Như vậy, nếu chưa có sự phê chuẩn của Nghị viện mà đã cho công bố điều ước trên Công báo thì coi như đã đặt Nghị viện vào tình thế việc đã rồi. Do đó, Thông tư năm 1997 quy định rất rõ, trong mọi trường hợp, Đoàn đàm phán của Pháp không được chấp nhận những điều khoản cho phép áp dụng tạm thời ĐƯQT nếu điều ước đó buộc phải có sự phê chuẩn của Nghị viện. Chỉ trong một số trường hợp hãn hữu và phải được Ban Tổng thư ký của Chính phủ thông qua thì quy định về hiệu lực tạm thời của ĐƯQT mới được chấp nhận.

Pháp luật của Pháp phân biệt hai trường hợp sau:

Thứ nhất, nếu có thể áp dụng trực tiếp ĐƯQT (các bên đều mong muốn và đã được quy định rõ trong văn kiện ĐƯQT) thì chỉ cần thông qua thủ tục phê chuẩn hay phê duyệt là điều ước đó có hiệu lực áp dụng trực tiếp. Mọi công dân Pháp đều có quyền viện dẫn ĐƯQT đó trước Toà án Pháp. Trên thực tế, trường hợp này chiếm đa số trong các ĐƯQT mà Pháp đã ký kết hoặc tham gia.

Thứ hai, nếu không thuộc trường hợp trên thì Pháp phải ban hành một đạo luật để chuyển hoá ĐƯQT vào pháp luật quốc gia (rất ít khi Pháp phải ban hành một đạo luật chuyển hoá như vậy). Đây thường là các ĐƯQT làm phát sinh trực tiếp quyền và nghĩa vụ đối với các cá nhân; bản thân ĐƯQT không có đầy đủ các quy định rõ ràng và cụ thể để có thể được áp dụng trực tiếp; hoặc trong trường hợp quy định về hiệu lực trực tiếp đã rõ ràng nhưng điều ước đó có nội dung lại trái hoặc chưa được quy định trong luật quốc gia thì cũng phải ban hành một đạo luật để chuyển hoá ĐƯQT vào pháp luật quốc gia.

Đối với những ĐƯQT thuộc loại phải trình Nghị viện, trước hết cơ quan chủ trì phải xây dựng Dự thảo luật và Tờ trình. Dự thảo luật chỉ gồm một điều rất đơn giản là: “Nghị viện cho phép phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập ĐƯQT ký giữa Pháp với... ”. Còn Tờ trình bao gồm các nội dung chủ yếu là sự cần thiết, lợi ích của ĐƯQT đối với kinh tế - xã hội của Pháp cũng như chính sách đối ngoại của Pháp. Dự thảo luật và Tờ trình phải được xin ý kiến các Bộ chuyên môn hữu quan. Sau đó, Bộ Ngoại giao tổng hợp và trình lên Ban Tổng thư ký của Chính phủ, rồi Ban Tổng thư ký của Chính phủ chuyển sang Tham chính viện[3] để lấy ý kiến. Ý kiến của Tham chính viện không có giá trị bắt buộc nhưng trên thực tế, Chính phủ thường nghe theo Tham chính viện vì đây là một trong những cơ quan gồm các chuyên gia pháp luật hàng đầu của Pháp.

Hội đồng Bảo hiến (Conseil constitutionel) về bản chất chính là Tòa án Hiến pháp của Pháp, bao gồm 09 thành viên với nhiệm kỳ 09 năm (không được tái bổ nhiệm). Ba thành viên do Thượng nghị viện bầu, ba thành viên do Hạ nghị viện bầu và ba thành viên do Tổng thống chỉ định. Ngoài các thành viên chính thức còn có các thành viên danh dự là các cựu Tổng thống nước Cộng hòa Pháp.

Vai trò của Hội đồng Bảo hiến trong lĩnh vực ĐƯQT được đề cập tại Điều 54 Hiến pháp[4], theo đó Hội đồng Bảo hiến là cơ quan duy nhất có quyền xem xét đánh giá tính hợp hiến của các ĐƯQT trước khi Nghị viện phê chuẩn. Quy định này cho phép hiểu là một khi ĐƯQT đã được phê chuẩn hoặc phê duyệt thì Hội đồng Bảo hiến không còn thẩm quyền can thiệp nữa vì ĐƯQT lúc này đã có hiệu lực pháp lý. Người có quyền đề nghị Hội đồng Bảo hiến kiểm tra tính hợp hiến theo quy định của Hiến pháp là Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch Thượng nghị viện, Chủ tịch Hạ nghị viện, 60 Thượng nghị sỹ, 60 Hạ nghị sỹ.

2. Pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế của Nhật Bản

Nhật Bản quy định ĐƯQT là các văn bản pháp lý quốc tế mà Nhật Bản tham gia hoặc ký kết với các nước, các tổ chức quốc tế, bao gồm Công ước, Hiệp định, Nghị định thư... Theo quy định của khoản 2 Điều 98 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946[5],  ĐƯQT được coi như Luật quốc gia và được thực hiện một cách đầy đủ.

Tuy nhiên, pháp luật Nhật Bản không có quy định về trật tự, thứ bậc giữa pháp luật quốc gia và ĐƯQT, cái nào có giá trị pháp lý cao hơn cái nào hoặc ĐƯQT có phải là một bộ phận của luật quốc gia hay không. Tuy không có quy định, nhưng hầu hết các chuyên gia pháp luật của Nhật Bản đều cho rằng, ĐƯQT có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp, bởi lẽ ĐƯQT đa phần là do Chính phủ ký kết, còn Nghị viện thông qua các văn bản này. Đồng thời, nếu ĐƯQT có giá trị pháp lý cao hơn Hiến pháp, thì khi có sự mẫu thuẫn giữa Hiến pháp và ĐƯQT phải tiến hành sửa Hiến pháp. Điều này có vẻ không phù hợp đối với một quốc gia như Nhật Bản.

Pháp luật Nhật Bản cũng không quy định hay khẳng định thành nguyên tắc chung ĐƯQT có vị trí như thế nào đối với luật trong hệ thống pháp luật, mà chỉ có một số văn bản pháp luật riêng lẻ của Nhật Bản đề cập đến thứ tự ưu tiên của ĐƯQT khi có mâu thuẫn về nội dung của ĐƯQT với văn bản pháp luật có liên quan, chẳng hạn như Luật Bản quyền của Nhật Bản,.... Còn lại, đa số các văn bản pháp luật hiện hành của Nhật Bản không đề cập đến quyền ưu tiên của ĐƯQT. Nhưng căn cứ vào các quy định riêng rẽ của một số văn bản pháp luật thì có thể thấy rằng, ở Nhật Bản ĐƯQT có giá trị pháp lý cao hơn luật.

Như vậy, mặc dù các quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật của Nhật Bản không nói rõ trực tiếp về thứ bậc của ĐƯQT trong hệ thống pháp luật quốc gia, nhưng căn cứ vào các quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật của Nhật Bản, chúng ta thấy rằng, ở Nhật Bản, ĐƯQT có giá trị pháp lý dưới Hiến pháp, nhưng cao hơn luật. Mặt khác, các quy định của Nhật Bản xác định rằng, Nhật Bản coi ĐƯQT là một bộ phận tách rời khỏi hệ thống pháp luật quốc gia, tức là theo trường phái “nhị nguyên luận” và không có sự áp dụng trực tiếp các ĐƯQT. Bởi lẽ nếu một quốc gia coi ĐƯQT là một bộ phận của luật quốc gia (nhất nguyên luận), thì ĐƯQT sẽ là một bộ phận gắn liền với pháp luật trong nước nên không cần đặt ra vấn đề vị trí cao thấp của ĐƯQT trong luật quốc gia. Khi nghiên cứu, xem xét việc thực hiện ĐƯQT của Nhật Bản, ta thấy nhiều văn bản pháp luật của Nhật Bản chỉ dẫn đến việc áp dụng trực tiếp các ĐƯQT, ví dụ, Điều 3 của Luật Thuế quan quy định: “Trong trường hợp có quy định cụ thể của ĐƯQT, thì áp dụng ĐƯQT”.

Như vậy, Nhật Bản cũng như nhiều nước hiện nay đều không cứng nhắc theo một chủ thuyết nào trong việc thực hiện các ĐƯQT, mà có sự uyển chuyển trong sự tiếp thu của hai học thuyết: nhị nguyên luận và nhất nguyên luận. Các quốc gia thường quan tâm đến hiệu quả của việc thực hiện các ĐƯQT, khi ĐƯQT rõ ràng, có thể áp dụng trực tiếp được thì họ sẽ áp dụng trực tiếp; còn nếu chưa rõ ràng, khó áp dụng, thì các quốc gia sẽ tiến hành việc chuyển hoá thành các quy định của pháp luật trong nước.

a. Cách thức chuyển hoá các ĐƯQT vào pháp luật quốc gia

Theo quy định của khoản 3 Điều 73 Hiến pháp Nhật Bản[6], Chính phủ có quyền ký kết các ĐƯQT khi có sự chấp thuận trước hoặc đồng thời của Nghị viện, và sau khi ký kết, Chính phủ phải trình ĐƯQT ra cả hai viện là Thượng nghị viện và Hạ nghị viện để phê chuẩn. Trong trường hợp Chính phủ trình phê chuẩn ĐƯQT nhưng không đạt được sự đồng thuận của cả Hạ nghị viện và Thượng nghị viện, thì ý kiến của Hạ nghị viện sẽ là ý kiến quyết định. Trên thực tế, trường hợp này cũng hiếm khi xảy ra và pháp luật Nhật Bản cũng không có quy định liên quan đến việc xử lý trong trường hợp này. 

 Pháp luật Nhật Bản không có quy định cụ thể về các tiêu chí khi xem xét một ĐƯQT đã ký kết hoặc gia nhập có cần nội luật hoá hay không và cũng không quy định cơ quan nào có thẩm quyền xác định vấn đề này. Nhưng khi tổng kết quá trình hoạt động thực tiễn, Toà án Tối cao của Nhật Bản đã đưa ra hai tiêu chí xác định ĐƯQT không phải nội luật hoá, đó là: (i) ngay khi ký kết, gia nhập các bên thỏa thuận rằng các nội dung của điều ước sẽ được áp dụng trực tiếp; (ii) các quy định trong ĐƯQT đã rõ ràng, chính xác và tiện áp dụng.

Việc xác định một điều ước có được áp dụng trực tiếp hay không sẽ có ý nghĩa thực tiễn trong xét xử hoặc giải quyết các vụ việc cụ thể. Bởi lẽ, khi xác định một điều ước có hiệu lực áp dụng trực tiếp, không phải thông qua thủ tục nội luật hoá, thì một cá nhân có quyền căn cứ vào ĐƯQT đó để kiện Chính phủ, nếu cá nhân này cho rằng Chính phủ đã vi phạm nghĩa vụ theo quy định của ĐƯQT đó. Ngược lại, nếu một ĐƯQT phải thông qua thủ tục nội luật hoá vào pháp luật trong nước, thì cá nhân không có quyền căn cứ vào các quy định của ĐƯQT này để kiện Chính phủ.

Toà án Nhật Bản, trong nhiều vụ việc xét xử đã từ chối hiệu lực áp dụng trực tiếp của điều ước liên quan, ví dụ, trong năm 1994, một Toà án quận của Tokyo đã từ chối hiệu lực trực tiếp của Hiệp định GATT. Hay năm 1995, khi Nhật Bản đã phê chuẩn Công ước về Xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử (Công ước này không được nội luật hoá), nhưng một số nhà tắm công cộng vẫn giữ quy định cũ là chỉ cho người Nhật Bản vào tắm chứ không cho người nước ngoài được sử dụng dịch vụ này. Vụ việc này đã được khởi kiện tại toà án. Khi xem xét vụ việc, thì toà án đã tuyên là Công ước trên không được áp dụng trực tiếp, nên các cá nhân không được căn cứ vào Công ước này để khởi kiện tại toà[7].

Đối với các quy định của pháp luật trong nước, nếu có điều khoản trái với ĐƯQT mà Nhật Bản ký kết hoặc gia nhập, thì Nhật Bản thực hiện việc sửa đổi hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật liên quan. Chẳng hạn, khi là thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới, Nhật Bản đã ban hành mới và sửa đổi một loạt các văn bản pháp luật trong nước để thực hiện nghĩa vụ thành viên của mình: liên quan đến thực hiện việc chống bán phá giá, Nhật Bản ban hành Luật Thuế quan; liên quan đến các biện pháp tự vệ, Nhật Bản ban hành Luật về Kiểm soát ngoại thương và ngoại hối; liên quan đến sở hữu trí tuệ, Nhật Bản ban hành Luật về Bản quyền, Luật về Cạnh tranh lành mạnh… Ngoài các văn bản nói trên, Nhật Bản cũng ban hành và sửa đổi rất nhiều văn bản khác nữa để phù hợp với các quy định trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại thế giới.

Nhật Bản không dùng phương pháp “dùng một luật để sửa nhiều luật” hiện hành khi thực hiện các nghĩa vụ cam kết trong các ĐƯQT đã ký kết hoặc gia nhập như một số quốc gia khác, mà lựa chọn cách thức sửa đổi hoặc ban hành mới từng luật cụ thể để thực hiện các nghĩa vụ này. Vấn đề khó khăn là trong nhiều trường hợp, sẽ chỉ có một khoảng thời gian rất ngắn để Nhật Bản sửa đổi, ban hành một khối lượng lớn các văn bản pháp luật trong nước liên quan đến thực hiện các cam kết quốc tế (như khi là thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại thế giới). Tuy nhiên, khi nghiên cứu quy trình xây dựng luật và hệ thống cơ cấu Nghị viện - cơ quan làm luật ở Nhật Bản - chúng ta thấy rằng việc áp dụng cách thức trên của Nhật Bản là có cơ sở hiện thực. Nghị viện Nhật Bản hầu như làm việc tất cả các ngày trong năm. Từ năm 1998 đến nay, trong một kỳ họp, Nghị viện Nhật Bản thông qua khoảng 60 Luật mới. Ngoài ra, Nghị viện Nhật Bản còn thông qua một số lượng lớn các luật sửa đổi, bổ sung khác.

 b. Giải thích các ĐƯQT  

Pháp luật Nhật Bản không có quy định rõ ràng về cơ quan giải thích ĐƯQT. Khi có vụ việc tranh chấp xảy ra liên quan đến nội dung một ĐƯQT cụ thể, các cơ quan hành chính và toà án sẽ xem xét giải thích áp dụng ĐƯQT đó. Như vậy, cơ quan giải thích ĐƯQT ở Nhật Bản là các cơ quan trực tiếp áp dụng pháp luật liên quan.

Tuy nhiên, các quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan hành chính cũng có thể bị xem xét lại bằng thủ tục tư pháp (toà án) nếu có yêu cầu của người khiếu kiện. Khi xem xét các quyết định giải quyết khiếu kiện của cơ quan hành chính, toà án xem xét cả về việc áp dụng pháp luật, áp dụng ĐƯQT của các cơ quan hành chính. Do đó, xét đến cùng, cơ quan có quyền giải thích ĐƯQT ở Nhật Bản chính là toà án.  

3. Pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế của Hoa Kỳ

Hoa Kỳ có thể chế pháp luật và thực tiễn thi hành các ĐƯQT tương đối phức tạp về nhiều khía cạnh, từ thẩm quyền, thủ tục đến việc phải dung hoà các quyền lợi khác nhau.

Các ĐƯQT của Hoa Kỳ đều được ký bởi Tổng thống và đại diện của Tổng thống. Như vậy, bất kỳ nghĩa vụ quốc tế nào mà Hoa Kỳ sẽ gánh vác từ việc ký một ĐƯQT đều xuất phát từ một hành động đơn phương của nhánh hành pháp. Thẩm quyền hành pháp đơn phương như vậy dường như đi ngược lại với quy trình xây dựng các điều ước đã được quy định cụ thể tại Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ, quy trình này yêu cầu phải có sự tham vấn và tán thành của hai phần ba Thượng viện. Tuy nhiên, mức độ của xung đột hiến pháp này phụ thuộc vào phạm vi của nghĩa vụ xuất phát từ việc ký ĐƯQT.  

Suốt chiều dài lịch sử, Hoa Kỳ đã ký hàng loạt các ĐƯQT nhưng sau đó lại không phê chuẩn. Hiện tượng này càng rõ hơn trong vài thập kỷ trở lại đây, khi Hoa Kỳ đã ký nhiều điều ước đa phương quan trọng nhưng lại không phê chuẩn. Các điều ước này bao gồm các điều ước liên quan đến nhân quyền như Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ký năm 1977); Hiệp ước châu Mỹ về Nhân quyền (ký năm 1977); Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (ký năm 1980); Công ước về Quyền trẻ em (ký năm 1995). Ngoài ra, còn hàng loạt các điều ước quan trọng về môi trường không được phê chuẩn như Nghị định thư Kyoto, Công ước khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (ký năm 1998); Công ước Rio về đa dạng sinh học (ký năm 1993); và một hiệp định sửa đổi các quy định về khai thác khoảng sản dưới đáy biển trong Công ước về Luật biển (ký năm 1994). Một nhóm các hiệp ước khác đã được ký nhưng chưa được phê chuẩn và được thảo luận nhiều, liên quan đến cuộc chiến chống khủng bố sau ngày 11/9/2001 là các Nghị định thư thứ nhất và thứ hai bổ sung cho Công ước Geneva (ký năm 1977). Cuối cùng, hiện tượng này cũng xảy ra với nhiều hiệp ước liên quan đến tư pháp quốc tế mà Hoa Kỳ đã ký. Việc chưa phê chuẩn những điều ước này không đồng nghĩa với việc Hoa Kỳ sẽ không trở thành một bên tham gia điều ước. Ít ra từ Chiến tranh thế giới lần thứ nhất, việc Hoa Kỳ ký một điều ước rồi mãi sau đó mới phê chuẩn không phải là chuyện hiếm. Hai ví dụ cụ thể là Nghị định thư Geneva về Cấm sử dụng các loại khí gây ngạt, độc, các phương pháp chiến tranh vi trùng, được ký năm 1925 nhưng chỉ được phê chuẩn vào năm 1975, tức 50 năm sau đó. Hoa Kỳ cũng đã ký Công ước Liên hiệp quốc về Phòng ngừa và trừng phạt tội diệt chủng năm 1948 nhưng cũng chỉ phê chuẩn 41 năm đó, vào năm 1989. Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ được ký năm 1980 là một ví dụ về một điều ước được ký và có thể cuối cùng sẽ được phê chuẩn: năm 2002, bất chấp sự phản đối của chính quyền Bush, Ủy ban Đối ngoại Thượng viện Hoa Kỳ - chịu sự kiểm soát của Đảng Dân chủ - đã bỏ phiếu cho phép Công ước này được đưa ra cho toàn thể Thượng viện thảo luận và thông qua. Dù chưa có một cuộc bỏ phiếu nào được tổ chức ở Thượng viện nhưng nhiều nhà ủng hộ Công ước này đang hy vọng nó sẽ được phê chuẩn.

Có nhiều nguyên nhân khiến Hoa Kỳ có thể ký một điều ước nhưng lại không phê chuẩn nó. Tổng thống có thể đệ trình một ĐƯQT lên Thượng viện nhưng lại không được Thượng viện thông qua, dù việc này hiếm khi xảy ra. Hai ví dụ nổi bật là Hiệp ước Versailles, hiệp ước nền tảng xây dựng nên Hội Quốc liên, và Hiệp ước Cấm thử vũ khí hạt nhân toàn diện. Trong một trường hợp khả dĩ hơn, Tổng thống trì hoãn việc đệ trình điều ước lên Thượng viện bởi nhận thấy sự phản đối ở đó, và việc trì hoãn này có lẽ đồng nghĩa với hy vọng sẽ có một sự thay đổi lập trường và thành phần nghị sĩ trong Thượng viện. Đây là trường hợp đã xảy ra với Công ước về Quyền trẻ em mà chính quyền Clinton đã ký năm 1995 nhưng không đệ trình lên Thượng viện. Thêm vào đó, Tổng thống có thể đệ trình một điều ước lên Thượng viện và để nó bị quên lãng khi không hội tụ đủ số lượng phiếu của các thượng nghị sĩ ủng hộ. Một ví dụ minh họa là Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ mà Ủy ban Đối ngoại Thượng viện đã chấp thuận và gửi đến Thượng viện để xem xét thông qua. Tuy nhiên, cuối cùng Thượng viện đã gửi trả lại cho Ủy ban Đối ngoại. Như đã nói trên, Ủy ban này đã trình Công ước lên Thượng viện một lần nữa vào năm 2002, tuy nhiên đến nay, nó vẫn đang nằm yên tại đó. Ở Hoa Kỳ, Tổng thống cũng có thể ký một điều ước mà không cam kết phê chuẩn nó. Hành động này có thể là nỗ lực để tham gia vào các cuộc đàm phán tiếp theo liên quan đến điều ước hay các tổ chức được thành lập bởi quy định trong điều ước, hay vì một lợi ích chính trị mang tính biểu tượng nào đó.

Sự thay đổi trong chính sách bởi một chính quyền Tổng thống mới cũng là một lý do tạo nên hiện tượng này. Ví dụ, Tổng thống Carter ký Hiệp ước Hạn chế vũ khí chiến lược (SALT II) nhằm cắt giảm vũ khí hạt nhân vào năm 1979, nhưng vào năm 1982, chính quyền Tổng thống Reagan tuyên bố rằng Hoa Kỳ không có ý định phê chuẩn Hiệp ước trên. Ngoại trưởng Mỹ Alexander Haig nói trước Ủy ban Đối ngoại Thượng viện rằng, “bản đề xuất này đã bị chính quyền bác bỏ”, và “chúng tôi xem SALT II đã chết và đã thông báo cho Liên Xô như vậy”. Tương tự, năm 1987, chính quyền Reagan tuyên bố rằng, sẽ không phê chuẩn Nghị định thư thứ nhất bổ sung cho Công ước Geneva về luật chiến tranh mà Tổng thống Carter đã ký năm 1977. Tổng thống Reagan giải thích trong một thông điệp gửi cho Thượng viện rằng, Nghị định thư này “có những khiếm khuyết cơ bản và không thể điều hòa được”, rằng các vấn đề liên quan đến Nghị định thư là “quá cơ bản về bản chất đến mức chúng không thể được khắc phục thông qua việc bảo lưu quan điểm”, và vì thế, “Tổng thống đã quyết định không đệ trình Nghị định thư lên Thượng viện dưới bất kỳ hình thức nào”.

Có thể nói, cả Tổng thống và Quốc hội Hoa Kỳ đều có các quyền nhất định về  ĐƯQT và lịch sử pháp luật Hoa Kỳ về ĐƯQT - nhất là trong lĩnh vực thương mại - là lịch sử của việc tranh giành quyền lực giữa hai nhánh quyền lực này. Trong khi Tổng thống (hay người được Tổng thống ủy quyền) là người đại diện duy nhất cho Hoa Kỳ trong thương lượng và ký kết các thoả thuận quốc tế, Quốc hội nói chung mới có thẩm quyền phê chuẩn hay thi hành bất kỳ một thoả thuận nào có liên quan tới các đạo luật của Hoa Kỳ khi cần phải sửa đổi, bổ sung, ban hành mới hay huỷ bỏ chúng.

Có năm cách cơ bản được quy định cho việc đàm phán và thi hành các ĐƯQT của Hoa Kỳ (mà cũng có thể gọi là năm loại hay hình thức ĐƯQT):

Thứ nhất, đàm phán một hiệp ước, sau đó Thượng nghị viện, với 2/3 phiếu ủng hộ, phê chuẩn điều ước này theo các quy định của Hiến pháp;

Thứ hai, Tổng thống có thể được cho phép trên cơ sở các hiệp ước hiện có, ký kết các hiệp định quốc tế thi hành chi tiết hiệp ước, tức là có sự cho phép trước trong một hiệp ước có hiệu lực;

Thứ ba, Tổng thống ký kết các “hiệp định hành pháp” theo thẩm quyền vốn có của mình đối với quan hệ đối ngoại mà không cần có sự tham gia hay cho phép của Quốc hội. Tuy nhiên, thủ tục này nói chung không được sử dụng đối với các hiệp định thương mại vì Hiến pháp quy định cụ thể là Quốc hội có quyền “quy định và thu thuế xuất nhập khẩu và đặt ra các quy định đối với thương mại với nước ngoài (Điều I, khoản 8, Hiến pháp Hoa Kỳ).

Do đó, để đàm phán và thực hiện các hiệp định thương mại thì Tổng thống cần có sự hợp tác từ Quốc hội theo một trong hai cách:

Một là, Tổng thống đàm phán và ký kết các hiệp định với uỷ quyền cho phép trước của Quốc hội, chẳng hạn như Điều 101 của Luật Thương mại 1974;

Hai là, Tổng thống đàm phán và ký kết các hiệp định với việc phê chuẩn và nội luật hoá các điều khoản của hiệp định sau khi được ký, chẳng hạn Luật về các Hiệp định Bretton Woods.

Chính vì sự hợp tác giữa Tống thống và Quốc hội này nên nhiều nhà nghiên cứu đã gọi các hiệp định thương mại này là các “hiệp định liên hành pháp và lập pháp”.

Thứ nhất, trong quá trình hoàn thiện pháp luật, Việt Nam cần xác định rõ ràng và cụ thể vị trí của ĐƯQT trong hệ thống pháp luật, quy định cụ thể mối quan hệ thứ bậc giữa ĐƯQT với pháp luật quốc gia. Trong đó, cần quy định rõ, giá trị pháp lý của ĐƯQT không thể cao hơn Hiến pháp, tuy nhiên, cần có sự “ưu tiên áp dụng các ĐƯQT”. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc áp dụng trực tiếp các ĐƯQT.

Thứ hai, trong quá trình hoàn thiện pháp luật ký kết và thực hiện ĐƯQT ở Việt Nam, cần quy định rõ tiêu chí xác định loại ĐƯQT nào được áp dụng trực tiếp, loại nào buộc phải tiến hành chuyển hóa. Quy định cụ thể này nhằm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc ký kết và thực hiện ĐƯQT.

Thực tế ở các nước cho thấy, các ĐƯQT được áp dụng trực tiếp thường không có các văn bản hướng dẫn thi hành đi kèm. Điều này dẫn đến tình trạng đôi khi cơ quan chức năng nhầm lẫn việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành đối với các ĐƯQT được áp dụng trực tiếp, với việc ban hành các văn bản pháp luật thực hiện việc chuyển hóa các quy định của ĐƯQT vào pháp luật quốc gia. Việc không có các văn bản hướng dẫn thi hành các ĐƯQT được áp dụng trực tiếp sẽ dẫn đến tình trạng thực thi không đúng, không đủ, không hiệu quả vì các quy định của ĐƯQT không phải lúc nào cũng dễ hiểu, dễ áp dụng.

Thứ ba, đối với những ĐƯQT đa phương mà Việt Nam ký kết, thông thường những ĐƯQT này không yêu cầu phải có bản song ngữ, do vậy, việc giải thích ĐƯQT, dịch ĐƯQT ra tiếng Việt là hết sức quan trọng (giải thích và bản dịch chính thức). Đảm bảo tốt nhất tính chính xác về nội dung của ĐƯQT trong bản dịch tiếng Việt là yếu tố cực kỳ quan trọng không chỉ đối với ĐƯQT được áp dụng trực tiếp mà còn cả đối với những ĐƯQT được chuyển hóa vào pháp luật quốc gia. Bởi lẽ, bản dịch tiếng Việt của ĐƯQT càng chính xác thì các nhà lập pháp trong nước càng dễ nội luật hóa các điều ước đó.

Hiện nay, các ĐƯQT đã được các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân tiến hành dịch, đăng tải, xuất bản trên nhiều ấn phẩm khác nhau, nhưng thông thường, đây không phải bản dịch chính thức, ví dụ, bản dịch tiếng Việt của Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) hiện được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Công thương Việt Nam chưa phải là bản dịch chính thức, điều này đã được Bộ khẳng định: “mặc dù phải thực hiện trong một thời gian ngắn với khối lượng văn kiện rất lớn nhưng các Bộ, ngành đã cố gắng đảm bảo tính chính xác tối đa về mặt nội dung và sẽ tiếp tục chỉnh sửa, hoàn thiện các bản dịch này trong thời gian tới”[8]. Điều này gây ra tình trạng khó khăn trong tra cứu vì nội dung các bản dịch trong nhiều trường hợp không thực sự chính xác, chưa đảm bảo độ tin cậy và đầy đủ về ĐƯQT mà quốc gia đã ký kết. Do đó, việc nội luật hóa, cũng như việc thực hiện đầy đủ, chính xác, kịp thời các nội dung trong ĐƯQT sẽ bị hạn chế.

Thứ tư, trong quá trình hoàn thiện pháp luật ký kết và thực hiện ĐƯQT, Việt Nam cần phân định rõ chức năng nhiệm vụ của Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ trong việc ký kết, phê chuẩn, phê duyệt, thực hiện ĐƯQT. Bên cạnh đó, chúng ta cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp nhằm đảm bảo các ĐƯQT không trái hay mâu thuẫn với các quy định của Hiến pháp./.