Tư duy logic chính trị về kiểm soát quyền lực giữa hành pháp đối với lập pháp xuất phát từ quan điểm cho rằng không nên tuyệt đối hóa, hay trao quyền lực một cách vô hạn cho bất kỳ cơ quan nhà nước nào, kể cả đó là Nghị viện/Quốc hội - cơ quan lập pháp, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền ở nhiều nước trên thế giới, trong đó có Hoa Kỳ, đã khẳng định giá trị tích cực của kiểm soát quyền lực từ nhánh quyền hành pháp đối với lập pháp.

 Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 (khoản 7 Điều 1) đã cho phép Tổng thống, người đứng đầu chính quyền hành pháp quyền phủ quyết (VETO right) các dự luật đã được hai viện thông qua. Nếu dự luật bị Tổng thống phủ quyết, Quốc hội phải thảo luận lại và luật chỉ có thể được thông qua nếu ở cả hai viện của Quốc hội số phiếu thuận đều đạt từ 2/3 trở lên. Quyền phủ quyết đã trở thành vũ khí sắc bén để Tổng thống có thể kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. Thực tiễn trên 200 năm của lịch sử lập hiến Hoa Kỳ cho thấy, các lý do mà Tổng thống có thể phủ quyết các dự luật đã được hai viện của Quốc hội thông qua là:

a)        Dự luật không hợp hiến;

b)        Dự luật xâm phạm sự độc lập của Tổng thống;

c)        Dự luật thể hiện chính sách quốc gia không khôn ngoan;

d)        Dự luật thể hiện chính sách khó có thể quản lý được;

e)        Dự luật nếu trở thành luật sẽ ngốn một chi phí quá lớn[1].

Qua trải nghiệm thực tiễn hơn 200 năm, quyền phủ quyết của Tổng thống Hoa Kỳ đã trở thành công cụ có hiệu quả trong cơ chế kiểm soát của quyền hành pháp đối với lập pháp ở một quốc gia mà học thuyết phân chia quyền lực đã được áp dụng triệt để.

Chúng ta có thể chứng minh nhận định trên đây dựa trên số liệu của bảng thống kê sau đây[2]:

 

 

Theo số liệu thống kê trên, chúng ta thấy, trong 226 năm, từ khi George Washington được bầu làm Tổng thống cho đến Tổng thống đương nhiệm hiện nay là Barack Obama, có đến 2.566 dự luật bị phủ quyết và trong số đó chỉ có 4% trở thành luật (102/2566 dự luật trở thành luật). Mỗi năm có khoảng 11 dự luật bị phủ quyết. Bình quân mỗi Tổng thống trong quá trình giữ chức vụ của mình đã phủ quyết gần 60 dự luật. Các Tổng thống phủ quyết nhiều dự luật nhất là Franklin Roosevelt với 635 dự luật, trong đó Quốc hội chỉ khắc phục được 1% (chỉ có 9 dự luật trở thành luật); Tổng thống Harry Truman phủ quyết 250 dự luật, trong đó Quốc hội chỉ khắc phục được 5% (có 12 dự luật trở thành luật), Dright Eisenhower phủ quyết 181 dự luật, trong đó Quốc hội chỉ khắc phục được 1% (có 2 dự luật trở thành luật), Grover Cleveland (1885-1889) phủ quyết 414 dự luật, trong đó Quốc hội khắc phục được 1% (có 2 dự luật trở thành luật), Grover Cleveland (1893-1897) phủ quyết 170 dự luật, trong đó Quốc hội chỉ khắc phục được 3% (chỉ có 5 dự luật trở thành luật).

Nhìn vào bảng trên đây ta cũng thấy rằng, khá nhiều Tổng thống đã dùng quyền phủ quyết bỏ túi (Pocket veto). Quyền phủ quyết bỏ túi đang thực hiện ở Hoa Kỳ là một dạng đặc thù của quyền phủ quyết tuyệt đối. Theo quy định tại mục 2 khoản 7 Điều 1 Hiến pháp Hoa Kỳ, tất cả các dự thảo luật đã được hai viện thông qua đều phải đệ trình lên Tổng thống để phê chuẩn. Nếu tán thành dự luật, Tổng thống sẽ ký vào dự luật đó; nếu không tán thành, Tổng thống sẽ gửi trả lại cho Viện đã khởi xướng dự luật với lý do ngắn gọn vì sao Tổng thống không đồng ý với dự luật. Những dự luật mà Tổng thống không gửi trả lại trong kỳ hạn 10 ngày (không kể ngày chủ nhật) sau ngày dự luật được đệ trình lên Tổng thống sẽ trở thành luật, coi như Tổng thống đã phê chuẩn. Nhưng nếu như những dự luật được Quốc hội thông qua vào 10 ngày cuối của phiên họp Quốc hội và Tổng thống không muốn cho những dự luật này trở thành luật thì Tổng thống sẽ coi đây là cơ hội để biến quyền phủ quyết của mình thành quyền phủ quyết tuyệt đối bằng cách dùng quyền phủ quyết “bỏ túi” (pocket veto; veto de poche). Thực chất của quyền phủ quyết bỏ túi là Tổng thống không vội phủ quyết ngay mà đợi đến ngày cuối của thời hạn 10 ngày mới tuyên bố phủ quyết, khi đó Quốc hội đã nghỉ họp, dự luật phải gác lại cho đến kỳ họp sau.

  Năm 1966, Quốc hội Hoa Kỳ đã thông qua một dự luật quy định cho Tổng thống có quyền “phủ quyết từng phần”. Luật về Quyền phủ quyết từng phần của Tổng thống có hiệu lực từ ngày 1/1/1997. Luật này cho phép Tổng thống có thể phủ quyết một số phần trong dự luật, còn các phần khác thì Tổng thống phê chuẩn. Hai vụ án (thành phố New York kiện Clinton và vụ Snake River Potato Grover Inc kiện Rubin) liên quan đến việc sử dụng thực tế quyền phủ quyết từng phần của Tổng thống, tạo điều kiện cho các nguyên đơn mới có thể tranh luận trực tiếp rằng, họ đã bị tổn hại bởi việc sử dụng thẩm quyền này. Ngày 12/2/1998, thẩm phán khu vực Liên bang Hogan quyết định rằng, thẩm quyền phủ quyết từng phần là không hợp hiến. Chính quyền Clinton đã ngay lập tức kháng cáo quyết định này lên Tòa án tối cao Liên bang. Ngày 25/6/1998 trong một quyết định với số phiếu 6/3, Tòa án tối cao Liên bang đã giữ nguyên quyết định của Tòa án cấp dưới, khẳng định tính không hợp hiến của thẩm quyền phủ quyết từng phần. Đa số thẩm phán của Tòa án đã cho rằng, Quốc hội đã vượt quá thẩm quyền cho phép của Hiến pháp trong việc quy định cho Tổng thống quyền bãi bỏ các yếu tố, các mục trong một dự luật phân bổ ngân sách. Về một khía cạnh khác, thẩm quyền phủ quyết này đã tạo cho Tổng thống một vai trò không hợp hiến trong việc sửa đổi dự luật. Thẩm phán John Paul Stevens đã thay mặt phe đa số lập luận: Không có quy định nào trong Hiến pháp cho phép Tổng thống tạo ra một dự luật khác - một dự luật có các quy định mà chưa được Viện nào của Quốc hội biểu quyết hay được gửi cho Tổng thống để ký. Như vậy, có thể thấy, Hoa Kỳ đã có cơ chế kép để kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội vừa từ phía Chính phủ vừa từ phía Tòa án[3].  

Có nhiều nguyên nhân tạo ra khả năng hành pháp kiểm soát được lập pháp, nhưng chủ yếu là:

Tổng thống thứ 27 của Hoa Kỳ là Woodrow Wilson đã từng viết: “Mỗi vị Tổng thống đều được tự do về mặt luật pháp cũng như lương tâm để trở thành con người vĩ đại. Nhưng có vĩ đại được như thế hay không còn tùy thuộc vào năng lực của người đó”[4]. Việc Tổng thống do nhân dân bầu cử lên và trao cho quyền đứng đầu chính quyền hành pháp đã tạo ra một không gian pháp luật rộng lớn, đủ để tạo ra các Tổng thống tài năng, đóng góp nhiều cho đất nước. Thực tiễn cho thấy, nhiều vị Tổng thống Hoa Kỳ đã hết lòng, hết sức phục vụ đất nước. Tổng thống Washington (1789-1797), người được coi là sáng lập Hoa Kỳ, có tám năm liền (1775-1783) đảm nhiệm chức vụ Tổng Chỉ huy quân đội Lục địa Hoa Kỳ nhưng tự nguyện không hưởng đồng lương nào. Tổng thống Thomas Jefferson (1801-1809) là nhà tư tưởng vĩ đại, tác giả chính của bản Tuyên ngôn Độc lập nổi tiếng của Hoa Kỳ; Tổng thống James Madison (1809-1817) là tác giả chính của bản Hiến pháp 1787, bản Hiến pháp đã tồn tại 228 năm (tính đến năm 2015) và ảnh hưởng đến mô hình Hiến pháp của hơn 40 quốc gia trên thế giới. Tổng thống Andrew Jackson (1829-1837), nhà dân chủ và cải cách. Tổng thống Lincoln, người chủ trương thống nhất Hoa Kỳ và giải phóng nô lệ, cũng là Tổng thống đề ra phương châm xây dựng Chính phủ của dân, do dân và vì dân. Nhiều Tổng thống Hoa Kỳ đã có công lao trong việc mở rộng lãnh thổ Hoa Kỳ. Năm 1803, Tổng thống Jefferson đã có công lao trong việc thúc đẩy việc thương thuyết với Hoàng đế Napoleon để mua vùng đất Louisiana rộng lớn với giá rẻ 15 triệu USD, bất chấp sự phản đối của Đảng đối lập. Thắng lợi này đã tạo tiền lệ cho các Tổng thống sau của Hoa Kỳ mua các vùng đất mới, mở rộng lãnh thổ của Hoa Kỳ như Tổng thống James Monroe thúc đẩy hiệp định Adam-onis, theo đó Hoa Kỳ được nhượng lại vùng đất Florida của Tây Ban Nha năm 1819 với giá 5 triệu USD và Tổng thống Andrew Johnson thúc đẩy mua vùng đất Alaska rộng lớn của Nga năm 1867 với giá 7,2 triệu đô la[5]. Các vùng đất này sau này đều trở thành các bang lớn của Hoa Kỳ.

  Nhiều vị Tổng thống như Bill Clinton, Barack Obama có tuổi thơ đầy gian khổ và bất hạnh, nhưng bằng ý chí, nghị lực và trí tuệ của mình đã rèn luyện, phấn đấu không ngừng trở thành tấm gương sáng trong học tập và lao động cho các thế hệ thanh, thiếu niên trên đất nước mình. Bill Clinton đã từng nói: “Hầu hết mọi đứa trẻ đều không nghĩ đến cái chết. Tôi luôn luôn nghĩ đến điều này, bởi vì cha tôi chết khi ông mới 29 tuổi, trong một tai nạn xe hơi, trước khi tôi ra đời”[6].Mồ côi cha từ khi còn trong bụng mẹ, tuổi thơ Bill Clinton phải sống với một ông bố dượng nghiện ngập, thô bạo, hay đánh đập vợ. Đến năm 14 tuổi khi đã trở nên cứng cáp, Bill Clinton đã phải dọa bố dượng rằng: “từ nay trở đi ông không được phép giơ tay đánh mẹ tôi nữa”[7]. Với một tuổi thơ không may mắn nhưng Bill Clinton đã có nghị lực và chăm chỉ học tập, là một trong các học sinh xuất sắc, khi tốt nghiệp trung học phổ thông ông được xếp thứ 4 trong 323 học sinh tốt nghiệp năm 1964. Những năm sau đó, Bill Clinton là sinh viên luật và là một trong những thủ lĩnh sinh viên đi đầu trong phong trào chống chiến tranh của Hoa Kỳ ở Việt Nam. Năm 1973, Bill Clinton tốt nghiệp trường luật và ở tuổi 32, Bill Clinton đã trở thành Thống đốc bang Arkansas, là vị Thống đốc bang trẻ nhất vào thời điểm đó. Vì những tư tưởng cải cách giáo dục mới mẻ của ông, ngày 6/8/1979 ông được tạp chí Time chọn vào danh sách “50 khuôn mặt cho tương lai của Hoa Kỳ”. Năm 1993, ở tuổi 46, Bill Clinton trở thành Tổng thống, một trong những Tổng thống trẻ nhất của Hoa Kỳ.

  Tổng thống Barack Obama cũng là một tấm gương sáng về nghị lực phi thường của một thanh niên biết vượt qua mọi khó khăn để học tập, làm việc và cống hiến cho xã hội. Bố mẹ chia tay nhau khi ông còn nhỏ, nhờ bà ngoại và mẹ vất vả nuôi nấng nên người. Ông Barack Obama đã nhớ về những năm tháng sống với mẹ và bố dượng ở Indonesia: “Gia đình tôi không được khá giả gì trong những năm đầu; quân đội Indonesia trả lương cho các sĩ quan của họ không hề cao. Chúng tôi sống trong một ngôi nhà nhỏ ở ngoại ô thành phố, không có điều hòa nhiệt độ, tủ lạnh hay nhà vệ sinh giật nước. Nhà tôi không có ô tô, bố dượng tôi đi xe máy, còn mẹ tôi đi xe buýt công cộng mỗi sáng đến đại sứ quán Hoa Kỳ để dạy tiếng Anh. Vì không có tiền để đi học ở các trường quốc tế, nơi phần lớn trẻ em người nước ngoài theo học, tôi học ở một trường địa phương và chơi đùa trên phố với con cái các nông dân, người phục vụ, thợ may và nhân viên văn thư”[8]. Sau đó, do lo lắng cho chuyện học hành của con trai, mẹ của ông đã gửi ông cho ông bà ngoại ở Hawaii chăm sóc. Trải qua một tuổi thơ thiếu vắng sự chăm sóc của người cha ruột, nhưng với nghị lực và sự thông minh của mình, ông đã học giỏi trong những năm trung học phổ thông và đại học. Barack Obama đã tốt nghiệp Trường Luật danh tiếng của Đại học Havard năm 1991. Ông là người Hoa Kỳ gốc Phi đầu tiên làm Tổng biên tập Tạp chí Havard Law Review. Trước khi làm Tổng thống, ông là một Thượng nghị sĩ tài năng, đã có hai dự luật mang tên ông trở thành luật. Khi làm Tổng thống, ông đã được Ủy ban Nobel Na Uy trao giải Nobel Hòa bình ngày 9/10/2009 “do những nỗ lực xuất sắc nhằm củng cố ngoại giao quốc tế và hợp tác giữa các dân tộc”[9].  

 Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 quy định: “Tổng thống thông báo thường kỳ cho Quốc hội về tình hình của Liên bang và đề nghị Quốc hội xem xét những biện pháp mà Tổng thống thấy cần thiết và thích hợp”. Với quy định trên đây của Hiến pháp, hàng năm Tổng thống gửi các thông điệp của mình cho Quốc hội. Trong các thông điệp của mình, Tổng thống khuyến nghị Quốc hội về những chính sách pháp luật mà dựa vào đó Quốc hội sẽ xây dựng luật. Hơn thế nữa, nhiều dự luật được cơ quan hành pháp xây dựng và chuyển cho nghị sĩ của đảng mình để trình trước Quốc hội.

  Tổng thống với tư cách là người đứng đầu chính quyền hành pháp có trách nhiệm soạn thảo trình trước Quốc hội Dự thảo Luật Ngân sách hàng năm của Liên bang.

 Để cho Tổng thống độc lập với Quốc hội, có thể kiềm chế, đối trọng với Quốc hội thì Tổng thống phải do dân gián tiếp (như Hoa Kỳ) hoặc trực tiếp (như Pháp và Nga) bầu ra. Đây chính là điều kiện để đảm bảo sự cân bằng và đối trọng để kiểm soát, chống lại sự lạm dụng quyền lực./.