Tóm tắt: Trong quá trình triển khai thi hành, Nghị định số 34/2018/NĐ-CP ngày 08/3/2018 của Chính phủ về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động cũng như khả năng hỗ trợ tiếp cận tín dụng cho doanh nghiệp. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày các quy định chung của pháp luật về bảo lãnh và bảo lãnh ngân hàng; phân tích những bất cập của Nghị định số 34/2018/NĐ-CP và kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Quỹ bảo lãnh tín dụng, doanh nghiệp nhỏ và vừa, ngân hàng.
Abstract: After a period of enforcement, the Decree No. 34/2018/ND-CP dated March 8, 2018 of the Government on the establishment, organization and operation of the Credit Guarantee Fund for Small and Medium Enterprises has been revealed a number of shortcomings and inadequacies, which affects the operational efficiency as well as the ability to support the businesses for credit access. Within the scope of this article, the author presents the general provisions of the law on guarantee and bank guarantee; provides an analysis of the inadequacies of the Decree No. 34/2018/ND-CP and a number of recommendations for further improvements.
Key words: Credit guarantee fund; Small and Medium-sized Enterprises; banks.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Quy định của pháp luật về bảo lãnh và bảo lãnh ngân hàng
Theo quy định tại Điều 292 Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS), có 9 biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, bao gồm: Cầm cố tài sản, thế chấp tài sản, đặt cọc, ký cược, ký quỹ, bảo lưu quyền sở hữu, bảo lãnh, tín chấp, cầm giữ tài sản. Trong đó, biện pháp bảo lãnh được quy định cụ thể từ Điều 335 đến Điều 343 BLDS. Khoản 1 Điều 335 BLDS quy định: “Bảo lãnh là việc người thứ ba (sau đây gọi là bên bảo lãnh) cam kết với bên có quyền (sau đây gọi là bên nhận bảo lãnh) sẽ thực hiện nghĩa vụ thay cho bên có nghĩa vụ (sau đây gọi là bên được bảo lãnh), nếu khi đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ”.
Khoản 18, Điều 4 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 quy định: “bảo lãnh ngân hàng là hình thức cấp tín dụng, theo đó tổ chức tín dụng cam kết với bên nhận bảo lãnh về việc tổ chức tín dụng sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho khách hàng khi khách hàng không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết; khách hàng phải nhận nợ và hoàn trả cho tổ chức tín dụng theo thỏa thuận”. Khoản 1 Điều 3 Thông tư số 07/2015/TT-NHNN giải thích cụ thể: “Bảo lãnh ngân hàng là hình thức cấp tín dụng, theo đó bên bảo lãnh cam kết với bên nhận bảo lãnh về việc sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh; bên được bảo lãnh phải nhận nợ và hoàn trả cho bên bảo lãnh”.
Như vậy, bảo lãnh là một thỏa thuận giữa người thứ ba (bên bảo lãnh) với người có quyền trong quan hệ nghĩa vụ chính (bên nhận bảo lãnh) và người có nghĩa vụ (bên được bảo lãnh) mà bên bảo lãnh cam kết sẽ thực hiện nghĩa vụ thay cho bên được bảo lãnh, nếu đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ. Nghĩa vụ ở đây có thể là việc phải chuyển giao vật, chuyển giao quyền, trả tiền hoặc giấy tờ có giá, thực hiện công việc hoặc không thực hiện công việc
[1]. Khi xác lập quan hệ bảo lãnh thì bên bảo lãnh thay bên nhận bảo lãnh gánh chịu rủi ro bên được bảo lãnh không có khả năng thực hiện, hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ. Điều đó có nghĩa là bên nhận bảo lãnh chỉ cần quan tâm là khả năng thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh của bên bảo lãnh, còn việc xác định khả năng thực hiện nghĩa vụ của bên được bảo lãnh là trách nhiệm của bên bảo lãnh
[2]. Đồng thời, vì bảo lãnh là một trong chín biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ nên biện pháp này thường được thực hiện khi bên được bảo lãnh không có tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ.
2. Một số bất cập trong quy định về hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa
Thứ nhất, sự không thống nhất trong quy định về vi phạm nghĩa vụ của bên được bảo lãnh.
Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định: “bảo lãnh tín dụng là cam kết của Quỹ bảo lãnh tín dụng với tổ chức cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh nếu đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh được quy định tại hợp đồng bảo lãnh tín dụng và quy định của pháp luật. Bên được bảo lãnh phải nhận nợ và hoàn trả cho Quỹ bảo lãnh tín dụng số tiền đã được Quỹ bảo lãnh tín dụng trả nợ thay”.
Khoản 6 Điều 3 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP lại quy định: “Hợp đồng bảo lãnh tín dụng là thỏa thuận bằng văn bản giữa 02 bên gồm: Bên bảo lãnh và bên được bảo lãnh hoặc 03 bên gồm: Bên bảo lãnh, bên nhận bảo lãnh và bên được bảo lãnh về việc bên bảo lãnh sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh”. Khoản 7 Điều 3 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP giải thích: “Chứng thư bảo lãnh tín dụng là cam kết bằng văn bản của bên bảo lãnh với bên nhận bảo lãnh về việc sẽ thực hiện nghĩa vụ trả nợ thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không trả hoặc trả không đầy đủ, đúng hạn nợ vay đã cam kết với bên nhận bảo lãnh theo quy định tại hợp đồng bảo lãnh”.
Về vấn đề này, tác giả cho rằng, trong cùng một điều luật lại quy định không thống nhất về vi phạm nghĩa vụ của bên được bảo lãnh. Điều này gây ra sự rắc rối, thiếu tính khoa học, không chặt chẽ của văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, quy định thiếu nhất quán trong thẩm quyền phê duyệt điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng.
Khoản 3 Điều 6 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định: “Căn cứ Đề án thành lập Quỹ bảo lãnh tín dụng quy định tại khoản 1 Điều này đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành Quyết định thành lập, phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng”. Tuy nhiên, Điều 7 của Nghị định này lại quy định “Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định, phê duyệt”. Có thể thấy, những quy định này khiến chủ thể áp dụng pháp luật gặp khó trong việc xác định thẩm quyền phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng.
Thứ ba, thiếu đồng bộ và thiếu quy định về việc bổ nhiệm một số chức danh quản lý của Quỹ bảo lãnh tín dụng.
Theo quy định của Nghị định số 34/2018/NĐ-CP, Chủ tịch Quỹ bảo lãnh tín dụng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm (Điều 10). Trong khi đó, Kiểm soát viên của Quỹ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm (Điều 11). Việc quy định thẩm quyền khác nhau bổ nhiệm 02 chức danh này là thực sự cần thiết, hay cũng chỉ là do sự thiếu nhất quán trong quá trình xây dựng Nghị định, như quy định về thẩm quyền phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ?
Bên cạnh đó, một vấn đề khác trong việc bổ nhiệm các chức danh quản lý của Quỹ bảo lãnh tín dụng là Nghị định số 34/2018/NĐ-CP không quy định thẩm quyền bổ nhiệm Giám đốc Quỹ.
Thứ tư, sự bất hợp lý trong quy định về đối tượng được cấp bảo lãnh tín dụng.
Khoản 1 Điều 15 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định: “Đối tượng được Quỹ bảo lãnh tín dụng cấp bảo lãnh tín dụng là các doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa và các văn bản hướng dẫn, có tiềm năng phát triển nhưng chưa đủ điều kiện tiếp cận tín dụng ngân hàng ở các lĩnh vực được ưu tiên cấp tín dụng theo quy định tại Nghị định này”. Tuy nhiên, Nghị định lại không có điều khoản giải thích nội hàm thế nào là “chưa đủ điều kiện tiếp cận tín dụng ngân hàng”. Thêm vào đó, theo Nghị định này, trong các trường hợp bên bảo lãnh được quyền không thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh (Điều 32) có trường hợp “bên nhận bảo lãnh vi phạm quy định của pháp luật về quy chế cho vay của tổ chức cho vay đối với khách hàng trong quá trình cấp tín dụng cho bên được bảo lãnh”.
Như vậy, việc bên nhận bảo lãnh (ngân hàng) cho bên được bảo lãnh (doanh nghiệp) vay vốn chính là đã vi phạm quy định của pháp luật về quy chế cho vay (vì doanh nghiệp được cấp bảo lãnh tín dụng chưa đủ điều kiện tiếp cận tín dụng ngân hàng)
[3]. Do đó, khi doanh nghiệp vi phạm nghĩa vụ, Quỹ bảo lãnh có thể viện dẫn điều khoản này để từ chối thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh đối với ngân hàng.
Thứ năm, thời gian phê duyệt cấp bảo lãnh tín dụng khá dài, gây ảnh hưởng đến khả năng hỗ trợ tiếp cận tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa.
Khoản 3, Điều 22 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định: “Chậm nhất sau 30 ngày kể từ khi nhận đầy đủ hồ sơ xin bảo lãnh tín dụng hợp lệ, bên bảo lãnh phải hoàn thành xem xét việc bảo lãnh tín dụng cho bên được bảo lãnh”. Trong bối cảnh tình hình kinh tế - tài chính diễn ra nhanh chóng, việc phải chờ đợi một tháng để có được bảo lãnh tín dụng đi vay vốn ngân hàng là quá dài đối với doanh nghiệp, có thể khiến doanh nghiệp bỏ lỡ cơ hội đầu tư kinh doanh. Tham khảo thông tin từ các ngân hàng thương mại cho thấy, thông thường thời gian phê duyệt vay vốn là trong khoảng 7 đến 10 ngày.
Thứ sáu, quy định về chuyển giao tài sản bảo đảm không phù hợp với pháp luật hiện hành.
Điểm d khoản 2 Điều 26 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định: “trường hợp bên bảo lãnh nắm giữ tài sản bảo đảm thì bên bảo lãnh phải chuyển giao toàn bộ quyền nắm giữ tài sản thế chấp cho tổ chức cho vay ngay sau khi bên bảo lãnh không đồng ý trả nợ thay cho bên được bảo lãnh”. Điểm b khoản 1 Điều 27 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định bên nhận bảo lãnh có quyền “yêu cầu bên được bảo lãnh chuyển giao quyền tiếp nhận và xử lý tài sản bảo đảm cho khoản vay; xử lý tài sản bảo đảm trong trường hợp bên được bảo lãnh không trả được nợ cho bên bảo lãnh và bên nhận bảo lãnh”. Các quy định này có thể được hiểu là khi Quỹ bảo lãnh tín dụng từ chối thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh thì phải chuyển giao tài sản thế chấp cho ngân hàng để ngân hàng xử lý. Tuy nhiên, việc đưa ra khái niệm mới “quyền nắm giữ tài sản thế chấp” và “quyền tiếp nhận và xử lý tài sản bảo đảm” là không phù hợp với quy định hiện hành của pháp luật. Hơn nữa, các quy định này còn bất hợp lý ở chỗ không có quy định của pháp luật hiện hành về việc chuyển giao tài sản thế chấp trong trường hợp này, vì hợp đồng thế chấp ở đây được ký giữa Quỹ bảo lãnh tín dụng và doanh nghiệp; do đó, không có cơ chế để Quỹ chuyển giao tài sản hay quyền xử lý tài sản bảo đảm cho ngân hàng.
Cuối cùng, một số quy định trong Nghị định số 34/2018/NĐ-CP chưa phù hợp với quy định về bảo lãnh, khiến các ngân hàng không muốn cho doanh nghiệp vay ngay cả khi doanh nghiệp có chứng thư bảo lãnh.
Một số quy định trong Nghị định số 34/2018/NĐ-CP cho thấy, bên cho vay (ngân hàng) gánh chịu gần như toàn bộ rủi ro bất chấp việc bên vay (doanh nghiệp) có chứng thư bảo lãnh của Quỹ bảo lãnh tín dụng, và điều này chưa phù hợp với quy định của pháp luật về bảo lãnh như đã phân tích ở trên. Cụ thể, Chương 4 của Nghị định này quy định nhiều công việc và thủ tục mà bên nhận bảo lãnh (ngân hàng) phải thực hiện để được bên bảo lãnh (Quỹ bảo lãnh tín dụng) thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh khi bên được bảo lãnh (doanh nghiệp) vi phạm nghĩa vụ. Đơn cử, khoản 1 Điều 30 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định khi đến hạn, bên được bảo lãnh không trả được nợ hoặc trả nợ không đầy đủ cho bên nhận bảo lãnh theo hợp đồng tín dụng đã ký, bên nhận bảo lãnh phải xác định rõ nguyên nhân không trả được nợ, và có trách nhiệm áp dụng các biện pháp để thu hồi nợ theo thỏa thuận tại hợp đồng bảo lãnh tín dụng, chứng thư bảo lãnh. Đây là quy định định tính và Quỹ bảo lãnh hoàn toàn có thể viện dẫn lý do ngân hàng chưa xác định được nguyên nhân khách hàng không trả được nợ và chưa áp dụng đầy đủ các biện pháp thu hồi nợ để từ chối thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh.
Thêm vào đó, theo quy định tại Điều 31 và Điều 32 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP, khi nhận đủ hồ sơ đề nghị trả nợ thay, Quỹ bảo lãnh tín dụng có 15 ngày để thẩm định hồ sơ cộng thêm 10 ngày sau khi thẩm định xong để ra văn bản thông báo chấp thuận trả nợ thay và sẽ thực hiện chuyển tiền cho bên nhận bảo lãnh
theo thời gian tại văn bản chấp thuận này. Việc không giới hạn thời gian thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh là rất rủi ro cho ngân hàng
[4].
3. Kiến nghị hoàn thiện
Một là, cần sửa đổi Nghị định số 34/2018/NĐ-CP theo hướng quy định thống nhất về vi phạm nghĩa vụ của bên được bảo lãnh. Cụ thể, sửa đổi khoản 1, khoản 6 và khoản 7 Điều 3 lần lượt thành:
“1. “Bảo lãnh tín dụng” là cam kết của bên bảo lãnh với bên nhận bảo lãnh về việc thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh.
6. “Hợp đồng bảo lãnh tín dụng” là thỏa thuận bằng văn bản giữa 02 bên gồm: bên bảo lãnh và bên được bảo lãnh hoặc 03 bên gồm: bên bảo lãnh, bên nhận bảo lãnh và bên được bảo lãnh về việc bên bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh.
7. “Chứng thư bảo lãnh tín dụng” là cam kết bằng văn bản của bên bảo lãnh với bên nhận bảo lãnh về việc sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh”.
Hai là, thống nhất giao thẩm quyền phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng cho Ủy ban nhân dân tỉnh vì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan xây dựng đề án thành lập Quỹ bảo lãnh tín dụng. Theo đó, bỏ cụm từ “do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định, phê duyệt và” ở câu đầu tiên Điều 7.
Ba là, về mặt lý luận, thẩm quyền bổ nhiệm một chức vụ, chức danh luôn là thẩm quyền riêng của một chủ thể
[5]. Do đó, cần thống nhất giao thẩm quyền bổ nhiệm 03 chức danh chủ chốt của Quỹ bảo lãnh tín dụng, gồm Chủ tịch, Giám đốc và Kiểm soát viên, cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Cụ thể, bổ sung cụm từ
“Chủ tịch” vào trước cụm từ
“Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” tại khoản 1 Điều 11 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP. Đồng thời, có thể bổ sung khoản 1a vào trước khoản 1 Điều 12 với nội dung
“Giám đốc Quỹ bảo lãnh tín dụng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm”.
Bốn là, làm rõ nội hàm khái niệm “chưa đủ điều kiện tiếp cận tín dụng ngân hàng” tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP. Theo quy định tại Điều 7 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN về hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng, khách hàng phải đáp ứng 05 điều kiện để được vay vốn. Ngoài ra, khoản 2 Điều 15 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN cũng gián tiếp quy định thêm điều kiện về bảo đảm tiền vay: “Tổ chức tín dụng quyết định và chịu trách nhiệm về việc cho vay không áp dụng biện pháp bảo đảm tiền vay”.
Năm là, giảm thời gian phê duyệt cấp bảo lãnh tín dụng xuống 10 ngày nhằm bảo đảm quyền lợi cho doanh nghiệp. Theo đó, thay số “30” bằng số “10” trong khoản 3 Điều 22 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP.
Sáu là, bãi bỏ điểm d khoản 2 Điều 26 và điểm b khoản 1 Điều 27 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP vì theo quy định của pháp luật hiện hành, không có cơ chế để bên bảo lãnh (ở đây là Quỹ bảo lãnh tín dụng) chuyển giao tài sản bảo đảm cho bên nhận bảo lãnh xử lý (ở đây là ngân hàng).
Bảy là,sửa đổi một số điều tại Chương IV theo hướng “thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh theo quy định của pháp luật về bảo lãnh ngân hàng”. Về bản chất, bảo lãnh tín dụng theo quy định tại Nghị định số 34/2018/NĐ-CP là một hình thức cấp tín dụng theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng và pháp luật có liên quan, nên việc sửa đổi quy định thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh trong trường hợp này giúp bảo đảm quyền lợi của ngân hàng cũng như nâng cao hiệu quả của bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp nhỏ và vừa, giúp doanh nghiệp nhỏ và vừa tiếp cận tín dụng ngân hàng theo quy định của Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa./.
[1] Tưởng Duy Lượng (2018),
Bàn về nội hàm khái niệm bảo lãnh tại khoản 1 Điều 335 Bộ luật Dân sự năm 2015, Tạp chí Kiểm sát, số 06.
[2] Bùi Đức Giang (2018),
Bảo lãnh theo Bộ luật Dân sự nhìn từ thực tiễn, Tạp chí Ngân hàng, số 4.
[3] Võ Hoàng Quân (2017),
Về bảo lãnh của ngân hàng đối với trách nhiệm của nhà thầu, Tạp chí Tài chính, số 6.
[4] Trong khi đó, theo Thông tư số 07/2015/TT-NHNN quy định về bảo lãnh ngân hàng:
“chậm nhất sau 5 ngày làm việc kể từ ngày bên bảo lãnh nhận được văn bản yêu cầu thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh hợp lệ, bên bảo lãnh có trách nhiệm thực hiện đúng, đầy đủ nghĩa vụ bảo lãnh đã cam kết đối với bên nhận bảo lãnh”.
[5] Nguyễn Cửu Việt (2005),
Cải cách hành chính: Về khái niệm thẩm quyền, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 8.
