Những rào cản của phân cấp quản lý làm giảm mức độ tham gia của nhân dân trong quản trị địa phương ở Việt Nam hiện nay

29/11/2021

THS. NGUYỄN NGỌC TOÁN

GVC.Phân viện Học viện Hành chính quốc gia tại Tp. Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: Phân cấp quản lý (phi tập trung hóa quản lý nhà nước) từ lâu được xem là chiến lược cho các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Trong quá trình đó, quốc gia nào cũng gặp phải những rào cản nhất định và mỗi quốc gia đều nỗ lực vượt qua ở những mức độ khác nhau. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày, phân tích những rào cản về sự lãnh đạo chính trị, về lý luận khoa học, về pháp luật và nhân lực tham gia công cuộc phân cấp quản lý làm chậm quá trình phân cấp quản lý ở nước ta và gợi mở cách thức vượt qua các rào cản nhằm thúc đẩy việc phân cấp quản lý hiệu quả hơn.
Từ khóa: Rào cản, phân cấp quản lý/phi tập trung hóa quản lý nhà nước.
Abstract: Decentralization of management has long been considered a strategy for developing countries, including Vietnam. In that process, every country encounters certain barriers and each country tries to overcome the barriers in diffent manners. Within the scope of this article, the author provides discussions and analysis of the barriers to political leadership, scientific theory, law and human resources involved in the decentralization of management, which slows down the process of decentralization. management in our country and suggest ways to overcome barriers in order to promote the decentralization of management more effectively.
Keywods: Barriers;  management hierarchy/decentralization
 
1. Đặt vấn đề
Sự tham gia của Nhân dân vào công việc quản lý nhà nước được xem là thước đo của xã hội dân chủ và văn minh. Việt Nam đang tăng cường thực hiện cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng hướng đến huy động sự tham gia của Nhân dân vào công việc quản lý nhà nước, đặc biệt là công việc quản trị ở địa phương. Tuy vậy, cho đến nay, mức độ tham gia của người dân vào quản trị địa phương chưa thật sự đạt kết quả như kỳ vọng của Nhân dân. Thực tiễn quản lý nhà nước trên thế giới chỉ ra rằng, bằng việc đẩy mạnh phân cấp quản lý từ trung ương xuống địa phương, từ chính quyền cấp trên xuống cấp dưới thì sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước càng gia tăng, quản trị địa phương càng hiệu quả và đất nước càng thịnh vượng[1]. Do đó, phân cấp quản lý[2] (phi tập trung hóa quản lý[3]) được xem là chiến lược[4] cho các quốc gia đang phát triển và Việt Nam được coi là quốc gia nằm trong xu thế không thể đảo ngược này. Mỗi quốc gia có các mức độ và cách thức khác nhau để tiến hành công việc phân cấp quản lý nhưng đều theo xu hướng chung là ngày càng đẩy mạnh cả về lượng và chất cho công cuộc phân cấp quản lý, chuyển giao công việc xuống các tầng nấc chính quyền cơ sở các cấp để quản lý nhà nước nói chung và tại địa phương hiệu quả hơn. Trong quá trình đó, quốc gia nào cũng gặp phải những rào cản nhất định và mỗi quốc gia đều nỗ lực vượt qua ở những mức độ khác nhau.PHÂN-CẤP-QUẢN-LÝ1.jpg
Trong những năm gần đây, Việt Nam nỗ lực đẩy mạnh phân cấp quản lý. Tuy nhiên, cho đến nay, quá trình này vẫn được đánh giá là chưa đạt được kết quả như mong đợi và tinh thần chung là vẫn tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý. Nhiều nhà nghiên cứu[5], nhiều tài liệu[6] có giá trị đã chỉ ra những điểm hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp quản lý ở các cấp độ khác nhau trong nhiều lĩnh vực khác nhau ở nước ta và cũng đã có những kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện quá trình phân cấp quản lý ở nước ta. Qua nghiên cứu và kế thừa những thành quả nghiên cứu đó, tác giả nhận thấy quá trình phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, còn gặp phải những rào cản nhất định, và vì thế, những rào cản đó cũng làm suy giảm mức độ tham gia của người dân vào công việc quản trị địa phương.
2. Những rào cản cơ bản của phân cấp quản lý hiện nay
2.1. “Rào cản về mức độ quan tâm lãnh đạo của Đảng đối với vấn đề phân cấp quản lý
Phân cấp quản lý là công việc của Nhà nước, do Nhà nước tổ chức và chỉ huy. Tuy nhiên, so với nhiều lĩnh vực khác trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước như cải cách hành chính, phòng, chống tham nhũng, bảo vệ môi trường, cải cách tư pháp, cải cách pháp luật... hầu như Đảng Cộng sản Việt Nam đều thể hiện ý chí lãnh đạo sâu sắc thể hiện trong nội dung các văn kiện[7] Đại hội đại biểu toàn quốc, trong các Nghị quyết Hội nghị trung ương giữa nhiệm kỳ các khóa hoặc các Nghị quyết chuyên đề của Bộ Chính trị, Ban chấp hành trung ương... Nhưng về phân cấp quản lý thì chưa được thể hiện đủ mức độ sâu sắc trong nội dung các Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc hoặc chưa một lần có nghị quyết chuyên đề về vấn đề này mặc dù nó cũng được đề cập dàn trải trong các văn bản nêu trên.
Chính điều này là “rào cản” lớn nhất làm nảy sinh các rào cản khác trong phân cấp quản lý ở Việt Nam. Truyền thống của nước ta hiện nay là mọi ứng xử quan trọng của Nhà nước ta trước đó phải được dự định bằng “những ý tứ” của Đảng ta. Sự tập trung chưa cao độ và tính hệ thống chưa “tương xứng” trong lãnh đạo của Đảng ta về phân cấp quản lý đã chưa huy động được một cách tốt nhất nỗ lực của cả hệ thống chính trị để tìm kiếm, thống nhất hệ thống các phương hướng và giải pháp có tính ứng dụng mang lại hiệu quả cao nhất có thể trong phân cấp quản lý ở nước ta thời gian qua.
Nguyên nhân cốt lõi làm nảy sinh “rào cản” này theo tác giả là do Đảng ta chưa đưa nội dung phân cấp quản lý với tính cách là một nội dung độc lập vào chương trình nghị sự[8] của mình là vấn đề riêng để bàn luận, dù rằng rất nhiều chuyên gia của Đảng ta biết được tầm quan trọng của vấn đề này.
Vậy nên chăng Đảng ta đưa vấn đề phân cấp quản lý ra để bàn một cách riêng biệt và chính thức trong Chương trình nghị sự của Đại hội đại biểu toàn quốc trong những lần tới. Sự vượt qua “rào cản” về sự lãnh đạo của Đảng ta trong phân cấp quản lý sẽ là tiền đề tiên quyết giúp chúng ta vượt qua mọi rào cản kế tiếp.
2.2. Rào cản về lý luận khoa học phân cấp quản lý
Phân cấp quản lý tại mỗi quốc gia được xem như chiến lược, muốn thành công, tất yếu phải có hệ thống lý luận khoa học chủ đạo, trong đó các nội dung lý luận tổng thể[9] về phân cấp quản lý và đặc thù của quốc gia như mục tiêu, quan điểm, phương pháp, nguyên tắc, mức độ, lộ trình thực hiện... phân cấp quản lý cần được nghiên cứu, đúc kết và nhất quán ứng dụng vào thực tiễn phân cấp quản lý.
Chúng ta đã bàn rất nhiều (thậm chí có nhiều quan điểm trái ngược nhau trong nghiên cứu, trong hành chính, trong pháp lý... ), nhưng dường như thành quả lý luận khoa học về phân cấp quản lý chưa được tập hợp, kết nối và sắp xếp, sàng lọc... để có được những luận cứ khoa học về lý thuyết phân cấp quản lý một cách vững chắc và phù hợp ở Việt Nam, để có thể thuyết phục các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống chính trị quyết định ứng dụng các lý thuyết trong thực tiễn phân cấp quản lý của Nhà nước ta.
Hoạt động quan trọng như phân cấp quản lý cần có lý luận khoa học xác đáng, sự chưa hoàn thiện lý luận này dẫn đến những hoạt động phân cấp quản lý thực tiễn trở nên có tính “ngại ngùng”, “e dè”, “mò mẫm”, “thử nghiệm”, “chắp vá”, “dẫm đạp” lên nhau... thậm chí “liều lĩnh”... nên đã làm hao tốn và lãng phí quá nhiều nguồn lực và kinh phí, thời gian và niềm tin của nhân dân vào công việc quản lý quốc gia.
Để hoàn thiện lý luận khoa học về phân cấp quản lý ở Việt Nam chỉ cần các nhà khoa học của chúng ta “ngồi lại với nhau sẽ có thể giải quyết được cơ bản các khía cạnh quan trọng của khoa học phân cấp quản lý, tất nhiên sự “ngồi lại” đó trước tiên cần điều kiện quan trọng là vượt qua “rào cản” về sự lãnh đạo nêu trên.
2.3. Rào cản của pháp luật về phân cấp quản lý
Hoạt động phân cấp quản lý ở nhiều quốc gia đã chứng minh rằng cần có cơ sở pháp lý công khai, minh bạch và có chất lượng cùng sự cam kết và thực thi có chất lượng các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý, tức là thống nhất giữa nói hay, nói tốt và làm thật, làm đến nơi đến chốn. Pháp luật Việt Nam đã có những quy định về phân cấp quản lý, nhưng nhiều trong số đó vẫn là những lời nhắc đơn giản và duy nhất trong Hiến pháp[10], sự đa dạng và phức tạp trong nhiều đạo luật tùy vào ‘sự hảo tâm’ của nhà làm luật, hoặc có khi là một văn bản phân cấp cụ thể về một vài lĩnh vực nào đó của chính quyền trung ương[11] hoặc của chính quyền địa phương nào đó. Điểm sáng duy nhất của pháp luật về phân cấp quản lý ở Việt Nam cho đến nay là Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, lần sửa đổi đạo luật này cuối năm 2019 có cụ thể hơn một số nội dung. Tuy nhiên, với một vài điều luật như vậy rõ ràng chưa thể đủ sức chuyển tải hiệu quả việc phân cấp quản lý của cả nền hành chính quốc gia.
Sự chưa đảm bảo tính hệ thống, thuyết phục về lý luận khoa học và chưa đầy đủ các quy tắc pháp lý căn bản của phân cấp quản lý đã làm cho hoạt động phân cấp quản lý của Trung ương đối với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau như hiện nay… diễn ra theo kiểu ‘trăm hoa đua nở’ nhưng ‘sớm nở tối tàn’... và có khi là cơ hội cho sự nhũng nhiễu, sự lộng hành hoặc tham nhũng... trong quản lý càng có cơ hội nảy sinh.
2.4. Rào cản về nhân lực đảm đương nhiệm vụ phân cấp quản lý
Như mọi hoạt động hành chính nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện hoạt động công vụ quyết định thành bại của chính sách, pháp luật dưới bàn tay của hành chính nhà nước. Giả sử rằng chúng ta có hệ thống lý luận và pháp luật hoàn thiện về phân cấp quản lý thì với đội ngũ cán bộ, công chức[12] hành chính hiện nay cũng khó thực hiện thành công chiến lược phân cấp quản lý nếu có. Thậm chí hiện nay, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức ở vị trí nào trong hệ thống hành chính, hệ thống nhà nước và làm công việc gì với lượng hóa ra sao thì còn có nhiều chỗ chưa thống kê đầy đủ được[13].
Sự hiểu biết, kiến thức và kỹ năng cho hoạt động phân cấp quản lý đòi hỏi nhiều tiêu chí và mức độ khác nhau trong công chức hành chính ở mỗi chu trình công tác khác nhau. Trọng tâm là đội ngũ chuyên viên tham mưu các hướng dẫn cụ thể để thực hiện phân cấp, sự phê duyệt hay chuẩn y các đề xuất, dự án của cấp dưới, cấp cơ sở của người có thẩm quyền sẽ quyết định ‘dòng chảy’ phân cấp quản lý có liên tục, dồi dào và hữu ích hay không. Thực tế cho thấy, muôn vàn kiểu “trên hành dưới”, “xin mới cho”... trong quá trình thực thi công vụ của đội ngũ công chức hành chính của hệ thống hành chính các cấp vẫn còn rất nhiều dù cố tình hay vô tình.
Cần chuẩn bị huấn luyện thường xuyên về kiến thức, kỹ năng và bồi dưỡng “cái tâm thi hành công vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức khi thực hiện công vụ có liên quan đến phân cấp quản lý, đồng thời phải kiểm tra, giám sát chặt chẽ “24/24” việc thi hành công việc phân cấp quản lý của đội ngũ cán bộ, công chức có liên quan, nhất là những vấn đề quan trọng về phân cấp quản lý được thể chế hoá trong các đạo luật, văn bản pháp quy để triển khai thực hiện hoặc trong tương tác với Nhân dân để đảm bảo rằng những ý tưởng tốt đẹp trong lý luận và pháp luật về phân cấp quản lý được hiện thực hóa, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam liêm chính, kiến tạo, hành động vì sự phát triển của Nhân dân.
3. Thay lời kết
Nhìn chung, sự cộng hưởng của các rào cản trên đã tạo ra những trở lực đồ sộ cho công cuộc phân cấp quản lý hiện nay ở Việt Nam; do đó, cần từng bước và đồng loạt dỡ bỏ các rào cản trên. Biết rằng việc vượt qua những rào cản trên là không dễ dàng nhưng không có nghĩa là không làm được, điều quan trọng là chúng ta phải bắt tay vào làm, nhận diện các rào cản, đánh giá mức độ tác động, tìm ra nguyên nhân nảy sinh các rào cản đó và cùng nỗ lực vượt qua. 
Mỗi quốc gia khi thực hiện chiến lược phân cấp quản lý ít nhiều đều có những khó khăn nhất định nhưng nếu quyết tâm sẽ tìm được lối ra. Hi vọng chúng ta sẽ tìm lối ra càng sớm càng tốt, khi đó sự tham gia của Nhân dân sẽ ngày càng nhiều, càng thực chất với chất lượng cao vào công việc quản trị địa phương./.

 


[1] J.M Cohen & S.B Peterson (2002), Phân cấp quản lý hành chính: chiến lược cho các nước đang phát triển, Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
[2] Tạm gọi theo cách dùng phổ biến hiện nay ở Việt nam dù biết rằng là chưa chuẩn xác (xem bình luận của Nguyễn Cửu Việt trong các bài: (i) “Quan điểm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam” tại Hội thảo khoa học ngày 29/3/2011 tại Khoa Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP. HCM; (ii) “Phân cấp quản lý giữa Trung ương và Địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” tại Hội thảo do Văn phòng Chính phủ tổ chức tại TP. HCM ngày 17-18/5/2012... để thấy được sự thiếu chuẩn xác của cách sử dụng thuật ngữ này).
[3] Cách dùng gần nhất theo tiếng nước ngoài là “decentralization”, xem thêm: J.M Cohen & S.B Peterson (2002), Phân cấp quản lý hành chính: chiến lược cho các nước đang phát triển, Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
[4] Nguyễn Cửu Việt, bài đã dẫn (2, ii) viết: “Trong giai đoạn hiện nay có đến hơn 80% các n­ước đang phát triển xác định phân cấp quản lý[4] là nội dung cơ bản của cải cách hành chính. UNDP hiện cũng đang hỗ trợ cho 90 nước đang phát triển thực hiện chính sách này”.
[5] Nguyễn Cửu Việt, Võ Kim Sơn, Bùi Đức Kháng, Đỗ Đức Minh, Vũ Thư, Nguyễn Như Phát, Bùi Xuân Đức...
[6] Nhiều bài viết trên các tạp chí khoa học pháp lý và quản lý, nhiều công trình khoa học được xuất bản ở Việt Nam của các tác giả nêu trên.
[7] Xem Tư liệu văn kiện tại Trang thông tin Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam hiện hành (dangcongsan.org.vn).
[8] Trong các Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Cộng sản Việt Nam lần IX, X, XI, XII và XIII cũng chưa thấy đưa vào để bàn với tính cách là một nội dung độc lập hoặc có Nghị quyết chuyên đề như các nội dung về: bảo vệ môi trường (Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15 tháng 11 năm 2004 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước), cải cách tư pháp (Nghị quyết số 49-NQ/TWngày 02 tháng 06 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020), hoàn thiện hệ thống pháp luật (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020)...  
[9] Như khái niệm, nguyên tắc, nội dung, hình thức, phương pháp, lĩnh vực ưu tiên...
[10] Điều 52 Hiến pháp năm 2013.
[11] Chẳng hạn như Chương trình Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 có đoạn viết: Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành (điểm b khoản 3 Điều 3 Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 ban hành Chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020).
[12] Xem Báo cáo Tổng kết thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2008 phục vụ xây dựng Luật Cán bộ, công chức cho thấy trình độ của cán bộ, công chức của chúng ta chưa qua đào tạo còn rất lớn; hiện tình trạng này không thay đổi bao nhiêu...
[13] Biểu hiện là về việc xây dựng Đề án xác định vị trí việc làm theo các quy định và hướng dẫn của Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức hiện hành, nhiều cơ quan, đơn vị ở trung ương và các địa phương đều làm chưa chuẩn xác hoặc làm chưa xong, ngay cả Bộ Nội vụ, là cơ quan tham mưu chính cho Chính phủ về chuyện này, nhiều đơn vị cũng chưa làm xong dù Luật Cán bộ, công chức có hiệu lực từ 01/01/2009, Luật Viên chức có hiệu lực từ 01/01/2012 và đến nay đã được sửa đổi, bổ sung.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (440), tháng 08/2021.)


Thống kê truy cập

33591838

Tổng truy cập