Quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam

17/05/2021

TS. TRẦN THỊ QUANG HỒNG

Trưởng ban NCPL Dân sự Kinh tế,

Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp.

Tóm tắt: Tài sản thuộc sở hữu toàn dân chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng tài sản quốc gia ở Việt Nam. Vì vậy, thực thi hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam là yêu cầu cốt lõi để bảo vệ và phát huy giá trị của các nguồn lực của quốc gia, đảm bảo phúc lợi xã hội cơ bản cho người dân, đảm bảo hạ tầng cho hoạt động kinh tế và từ đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung trình bày, phân tích vấn đề pháp lý về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương nhằm góp phần hoàn thiện chế độ pháp lý về sở hữu toàn dân nói chung ở Việt Nam.
Từ khoá: Tài sản công, chính quyền địa phương, sở hữu toàn dân, trách nhiệm chính trị.
Abstract: In Vietnam, the assets under the entire people’s ownership account for the most part of the country’s assets. Exercising the entire people’s ownership effectively, therefore, is an essential requirement to preserve and promote the value of the national resources, ensure basic social welfare, provide the infrastructure for economic activities and accelerate the socio-economic development. This paper focuses on the legal issues of public asset management at the local authorities with the aim of providing certain suggestions to improve the legal regime for the entire people’s ownership in Vietnam.
Keywords: Public asset, local authority, entire people’s ownership, accountability
TÀI-SẢN-CÔNG.jpg
 Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Tài sản công ở cấp chính quyền địa phương và ý nghĩa của việc quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam
1.1. Tài sản công ở cấp chính quyền địa phương
Tài sản công được giao cho các cấp chính quyền địa phương trực tiếp quản lý, sử dụng bao gồm tài sản được sử dụng với tư cách là nguồn lực phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao và các tài sản công khác mà chính quyền địa phương có trách nhiệm quản lý để bảo vệ và đưa vào khai thác nhằm phát huy giá trị, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Điều này cũng có nghĩa là, việc thực hiện quyền quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương chính là một phần quan trọng của việc thực thi chế độ sở hữu toàn dân.
Chính quyền địa phương được giao thực thi những nhiệm vụ quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng tại địa phương và đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển chung của quốc gia. Nguồn lực cần thiết phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ này là rất lớn. Bên cạnh đó, các tài sản công khác như tài nguyên tự nhiên, di sản văn hoá, các cơ sở hạ tầng về cơ bản đều toạ lạc ở một địa phương cụ thể. Do vậy, tài sản công do chính quyền địa phương quản lý chiếm tỷ trọng lớn trong tài sản của quốc gia.
1.2. Ý nghĩa của việc phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
Việc phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công thuộc sở hữu toàn dân có ý nghĩa quan trọng trong việc làm rõ hơn tính thực chất của chế độ sở hữu toàn dân, thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công giúp làm rõ hơn tính pháp lý của chế độ sở hữu toàn dân.
Cho đến nay, có thể nói rằng một số khía cạnh pháp lý của sở hữu toàn dân, chẳng hạn như quyền năng của chủ sở hữu toàn dân, hay cách thức thực thi quyền của chủ sở hữu, đặc biệt đối với các đối tượng sở hữu như đất đai, tài nguyên thiên nhiên... chưa được làm rõ.
Thực tế, đã có khá nhiều tranh luận về khái niệm“sở hữu toàn dân”. Đáng chú ý là ý kiến cho rằng sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị[1]. Ý kiến này lập luận rằng, với sở hữu toàn dân thì không xác định được người chủ sở hữu cụ thể; trong khi đó, cách tiếp cận pháp lý đòi hỏi phải xác định rõ chủ thể sở hữu để có thể minh định các quyền và nghĩa vụ của các chủ sở hữu cũng như các đối tượng liên quan trong các giao dịch liên quan đến sở hữu. Yếu tố chính gây ra những băn khoăn cho việc thực thi quyền sở hữu toàn dân chính là sự bao trùm của khái niệm toàn dân. Sự bao trùm này khiến người ta khó có thể xác định cho chủ thể này những quyền năng cụ thể để tác động vào một hoặc một nhóm tài sản cụ thể. Khả năng đó chỉ có thể được thực hiện bởi chí ít là một nhóm người trong phạm trù “toàn dân” đối với một, một phần tài sản trong phạm trù “tài sản công”.
Vấn đề đặt ra khi xác định các quyền năng cụ thể của một nhóm người đối với tài sản công là cần đảm bảo với việc thực thi các quyền năng đó phù hợp với lợi ích chung của chủ sở hữu là toàn dân. Điều này đòi hỏi một sự quản lý, sử dụng có tổ chức. Tính tổ chức đó có thể khả thi thông qua vai trò của chính quyền địa phương. Có hai yếu tố chính đảm bảo sự khả thi này: thứ nhất, chính quyền địa phương ở vị trí tốt hơn chính quyền trung ương trong việc trực tiếp tác động đến tài sản công, do các tài sản công luôn ở trên một địa bàn cụ thể; thứ hai, chính quyền địa phương làm việc trực tiếp với một bộ phận dân cư (là những người dân địa phương) và điều này cũng giúp cho sự tương tác giữa họ với người dân gần gũi và thực tế hơn. Chính những yếu tố này cho phép cụ thể hoá rõ hơn quyền và trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản công, thông qua việc trao cho chính quyền địa phương những thẩm quyền cụ thể trong quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương, gắn với thẩm quyền đó là trách nhiệm sử dụng tài sản hợp lý, hiệu quả, đảm bảo lợi ích của người dân, phúc lợi của người dân địa phương. Cùng với sự cụ thể hoá về thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương là khả năng cụ thể hoá vai trò của người dân địa phương trong việc tham gia quản lý, bảo vệ tài sản công và giám sát quá trình sử dụng tài sản công ở địa phương một cách có tổ chức và trách nhiệm.
Việc quản lý sử dụng này, khi được thực hiện dựa trên các quy tắc pháp luật chung của quốc gia, sẽ đảm bảo tuân thủ lợi ích quốc gia, lợi ích của toàn dân là người chủ sở hữu chính thức về mặt pháp lý. Chế độ trách nhiệm của chính quyền địa phương cũng rõ ràng hơn do họ không chỉ chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên (là chủ thể phân cấp) mà còn chịu trách nhiệm trước người dân địa phương, là đại diện của chủ sở hữu toàn dân ở địa phương.
Việc làm rõ vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công cũng góp phần làm cho chế độ sở hữu toàn dân trở nên thực chất hơn. Thông qua vai trò của chính quyền địa phương, người dân địa phương thấy được lợi ích trực tiếp của họ từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản công (như quản lý hệ thống hạ tầng đô thị, cây xanh, chiếu sáng, công viên và các tiện ích công cộng khác, các tài nguyên tại địa phương như đất đai, rừng, khoáng sản, di tích lịch sử, di sản văn hoá). Lợi ích trực tiếp này thúc đẩy sự tích cực trong việc bảo vệ tài sản công cũng như giám sát quá trình quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương.
Thứ hai, việc quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa phương giúp khắc phục sự tách rời chủ sở hữu với người thực thi quyền năng của chủ sở hữu trong chế độ sở hữu toàn dân.
Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người thực thi các quyền năng của chủ sở hữu là tất yếu trong chế độ sở hữu toàn dân. Toàn dân là một tập hợp nhiều người, cũng có nghĩa là bất kỳ công dân Việt Nam nào. Tuy nhiên, như đã phân tích, một cá nhân đơn lẻ không thể tự mình yêu cầu thực thi quyền sở hữu này với tư cách chủ sở hữu thành phần của sở hữu toàn dân, bởi việc thực thi đó có thể sẽ không đúng với ý chí của các thành viên còn lại. Chính vì vậy, tài sản thuộc sở hữu toàn dân phải do “Nhà nước đại diện và thống nhất quản lý” (Điều 53 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, ngay cả khi đã chuyển từ chủ sở hữu toàn dân mang tính trừu tượng, chung chung sang một người đại diện ít trừu tượng hơn là Nhà nước, tính trừu tượng này vẫn chưa thể được khắc phục. Nhà nước là một bộ máy và hệ thống tổ chức bao gồm nhiều thiết chế và cơ quan khác nhau, được phân thành nhiều cấp hành chính với số lượng lớn đội ngũ cán bộ, công chức… Điều này đòi hỏi người đại diện cao nhất (Nhà nước) phải tiếp tục uỷ nhiệm qua nhiều cấp để thực hiện quản lý, sử dụng tài sản công.
Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người thực thi quyền năng của chủ sở hữu như trên là phù hợp với nguyên lý chung của pháp luật dân sự. Theo chế định vật quyền trong luật dân sự, quyền đối với vật không chỉ là những quyền dành cho chủ sở hữu mà còn bao gồm những quyền năng pháp luật công nhận cho chủ thể không phải là chủ sở hữu[2]. Nguyên lý này được vận dụng vào việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Khi chủ sở hữu toàn dân không thể tự mình thực thi một cách hữu hiệu các quyền của chủ sở hữu, các quyền phát sinh từ quyền sở hữu phải được phân tách và do các chủ thể khác nhau thực hiện. Người sở hữu không thực thi được quyền năng và người thực thi quyền năng không phải chủ sở hữu.
Sự tách rời chủ thể sở hữu với chủ thể thực thi quyền năng của chủ sở hữu làm phát sinh hai nguy cơ: thứ nhất, chủ thể thực thi quyền năng có thể không được trao đủ quyền để thực thi có hiệu quả quyền quản lý, sử dụng nhằm phát huy giá trị cũng như bảo vệ tài sản khỏi các hành vi xâm phạm; thứ hai, người thực thi quyền năng có thể hành động ngược với lợi ích của chủ sở hữu hoặc không làm hết sức mình trong khi thực thi việc quản lý, sử dụng tài sản. Một khi tài sản không được xác lập quyền sở hữu rõ ràng cùng với đó là sự tách rời giữa chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý, sử dụng thì những người có quyền sử dụng một phần tài sản đó thường không tìm cách tối ưu hóa giá trị việc sử dụng, dẫn đến tài sản bị lãng phí, thất thoát hoặc sử dụng tài sản kém hiệu quả. Những nhà kinh tế gọi đây là bi kịch của chung (tragedy of the commons)[3]. Trong nhiều trường hợp, việc không đồng nhất về lợi ích của người quản lý và chủ sở hữu đối với cùng một đối tượng tài sản cũng tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng.
Chú trọng đến vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công sẽ góp phần khắc phục các nguy cơ nêu trên. Không chỉ là người được Nhà nước giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản công phục vụ cho hoạt động của mình và những tài sản công khác tại địa phương, chính quyền địa phương cũng là người chịu trách nhiệm trực tiếp trước người dân địa phương. Việc làm rõ thẩm quyền cũng như trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công ở địa phương không chỉ giúp phát huy vai trò của chính quyền địa phương, mà còn là cơ sở để khẳng định vai trò của một bộ phận chủ thể có thể xác định được - người dân địa phương, trong giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương. Ở đây, người dân địa phương đóng vai trò như là chủ sở hữu thành phần của sở hữu chung toàn dân. Việc khẳng định vai trò của người dân địa phương với tư cách là một bộ phận của chủ sở hữu toàn dân kéo người dân lại gần hơn với tài sản thuộc sở hữu của họ, nhất là khi họ nhận thức được rằng quá trình quản lý, sử dụng tài sản đó trực tiếp tác động đến quyền lợi của họ. Điều này cũng giúp nâng cao trách nhiệm giám sát cũng như ý thức bảo vệ tài sản công của họ. Phát huy vai trò của người dân địa phương vào quá trình này là một biện pháp quan trọng để khắc phục sự cắt khúc giữa quyền sở hữu và quản lý sử dụng cũng như khắc phục sự trừu tượng về khái niệm chủ sở hữu đối với tài sản công.
Vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công chỉ thực sự phát huy ý nghĩa khi dựa trên một hệ thống các quy tắc pháp lý phù hợp. Phần dưới đây trao đổi về một số những nội dung thiết yếu trong pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương.
2. Các nội dung chính của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương
Các phân tích về ý nghĩa của quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương cũng cho thấy, pháp luật về vấn đề này bao hàm rất nhiều nội dung; trong đó, các quy định về vai trò của chính quyền địa phương cần có ít nhất ba nhóm nội dung sau: quy định về thẩm quyền trong quản lý, sử dụng tài sản công; quy định về chế độ trách nhiệm; quy định về cơ chế giám sát.
-Về thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương: thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương được xác lập dựa trên các phương diện (i) phân cấp hành chính, (ii) tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân và (iii) quyền năng về mặt dân sự[4].
Khía cạnh phân cấp hành chính trong quản lý, sử dụng tài sản công thể hiện ở việc chính quyền địa phương được chính quyền trung ương chuyển giao các quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền trung ương tập trung vào việc hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động thực thi về cơ bản đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối với các tài sản có ý nghĩa quan trọng.
Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, việc thực hiện quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương là kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và người dân địa phương, là cơ sở để chính quyền địa phương thực hiện cam kết với người dân địa phương trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản (giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu sáng. v.v..) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều này cũng đòi hỏi bản thân chính quyền địa phương phải có một không gian nhất định để có thể chủ động ra quyết định phù hợp với những điều kiện đặc thù địa phương và với các quy tắc chung về quản lý, sử dụng tài sản công.
Ở khía cạnh dân sự, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương bao hàm việc mang lại cho chính quyền địa phương quyền chủ động tiến hành các giao dịch dân sự, ký kết hợp đồng phục vụ cho quá trình quản lý, sử dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm dân sự (trách nhiệm tài sản) khi thực hiện các hành vi này.
-Về chế độ trách nhiệm: Xuất phát từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở trên, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công bao gồm cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài sản công và yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, chính quyền địa phương cũng phải chịu trách nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp đồng đối với những thiệt hại gây ra trong quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản.
Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý hành chính và dân sự, chính quyền địa phương cũng phải chịu trách nhiệm chính trị, được hiểu là “chế độ trách nhiệm đòi hỏi các quan chức (chính trị) phải có được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của những người đại diện cho nhân dân”.[5]Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa phương là một trong những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy hơn hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương. Trách nhiệm chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương phải giải trình trước người dân địa phương trong việc đảm bảo quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương đúng mục đích, hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho người dân. Pháp luật cần có những cơ chế cần thiết để đảm bảo thực hiện chế độ trách nhiệm này.
-Cơ chế giám sát: Do thẩm quyền và trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương không chỉ được thiết lập trên phương diện hành chính mà cả phương diện chính trị và dân sự, việc giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực hiện bởi người dân đối với cơ quan quản lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra, pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các tài sản công tại địa phương thông qua việc trao quyền và tạo động lực. Quá trình quản lý, sử dụng tài sản công ở địa phương phải được minh bạch hoá, người dân địa phương phải được hưởng lợi từ quá trình này, được tham gia vào quá trình ra các quyết định quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ. Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin về tài sản công, về quá trình quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra những ý kiến của mình.
3. Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương
Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam đã trải qua một quá trình hoàn thiện cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về quản lý tài sản công nói chung.  Từ năm 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý tài sản nhà nước, sau đó là Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và gần đây là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017. Các văn bản này cho thấy, pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam chủ yếu được nhìn nhận ở góc độ pháp luật hành chính, trong đó chủ yếu là tài chính công. Theo đó, tài sản do cấp nào quản lý thì cấp đó quyết định việc đầu tư, mua sắm, sử dụng: Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nước đối với tài sản công tại khu vực hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự án sử dụng vốn nhà nước…; việc quản lý nhà nước đối với tài nguyên, đất đai, tài sản hạ tầng do các Bộ chuyên ngành thực hiện; việc định giá đất do các cơ quan chức năng của địa phương xác định và UBND cấp tỉnh quyết định…
Cách phân định thẩm quyền như trên cho thấy sự chi phối của phương diện phân cấp hành chính, trong khi yếu tố chính trị hay dân sự chưa được chú trọng một cách thích đáng. Sự chi phối của phương diện hành chính cũng thể hiện trong các quy định về chế độ trách nhiệm và cơ chế giám sát đối với quản lý, sử dụng tài sản ở cấp chính quyền địa phương. Các quy định về chế độ trách nhiệm chủ yếu mang tính hành chính, trách nhiệm về dân sự và chính trị thiếu rõ nét. Khi thực thi quyền quản lý và sử dụng tài sản, chính quyền địa phương chủ yếu chịu trách nhiệm trước cấp trên. Trách nhiệm dân sự mặc dù đã được quy định nhưng chưa rõ ràng và chưa có cơ chế đảm bảo thực hiện. Thông thường, việc thực hiện các trách nhiệm dân sự, nếu có phát sinh, cũng thuộc quyền quyết định của cơ quan cấp trên và trong trường hợp cơ quan cấp trên chấp thuận, việc thực hiện trách nhiệm sẽ được đảm bảo. Ngược lại, nếu cơ quan cấp trên không chấp nhận, trách nhiệm dân sự sẽ khó được thực hiện. Đặc biệt, việc quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa phương cũng ít được gắn với trách nhiệm chính trị. Điều này gia tăng sự lệ thuộc của chính quyền địa phương vào chính quyền trung ương ngay cả trong các quyết định cụ thể về quản lý, sử dụng tài sản, trong khi chính quyền trung ương không phải lúc nào cũng nắm bắt được thực tiễn địa phương.
Việc giám sát đối với quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương hiện nay chủ yếu được thực hiện bằng cơ chế hành chính, thông qua thanh tra và kiểm tra hành chính. Vai trò giám sát của nhân dân chủ yếu được thực hiện bởi cơ chế đại diện, thông qua Hội đồng nhân dân, chưa hình thành cơ chế giám sát cộng đồng. Hơn nữa, do thiếu cơ sở là trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước người dân nên việc giám sát khó có thể đạt hiệu quả.
Như vậy, ở Việt Nam hiện nay, pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào cơ chế hành chính. Mặc dù áp dụng cơ chế hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, việc chỉ chú trọng vào yêu cầu tuân thủ, chưa chú ý đến phát huy vai trò chủ động của chính quyền địa phương cũng như chưa chú ý phát huy vai trò của người dân địa phương với tư cách là thành phần của sở hữu toàn dân và là người trực tiếp tương tác với các tài sản công tại địa phương có thể coi là điểm thiếu sót trong cơ chế về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương hiện nay.
Những bất cập nêu trên phần nào lý giải cho những vấn đề nổi cộm phát sinh trong thực tiễn quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương, được phản ánh khá nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng, bao gồm tình trạng tham nhũng, đặc biệt là việc tham nhũng liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; tình trạng khai thác tài nguyên tràn lan, trong đó có nạn phá rừng; tình trạng lãng phí trong quản lý tài sản công… Đáng chú ý, những vụ việc được phát hiện chủ yếu thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan cấp trên, ít có trường hợp là kết quả của việc người dân lên tiếng. Do vậy, thời điểm phát hiện thường khá muộn và hậu quả khó khắc phục[6]. Những vấn đề này có thể được giảm thiểu nếu những bất cập về mặt pháp lý như trên được khắc phục, bởi khi đó trách nhiệm của chính quyền trước người dân địa phương rõ ràng hơn và người dân có cơ chế đầy đủ hơn để hưởng lợi cũng như tham gia một cách hữu hiệu vào quá trình quản lý và sử dụng tài sản công tại địa phương.
4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam
Những phân tích ở trên chỉ ra rằng, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam cần đi từ cách tiếp cận. Theo đó, pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công cần mở rộng cách tiếp cận ở cả góc độ dân sự (chú ý đến các cơ chế đảm bảo thực thi quyền dân sự của chủ sở hữu và các cơ chế về trách nhiệm dân sự) và chính trị (chú ý đến mối quan hệ giữa người dân địa phương và chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công) bên cạnh các quy tắc mang tính hành chính. Trên cơ sở cách tiếp cận đa diện này, các quy định về thẩm quyền, chế độ trách nhiệm và cơ chế giám sát có thể được hoàn thiện theo hướng sau:
- Về mặt thẩm quyền
Việc hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương phải được thực hiện trên cơ sở phân định quyền và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương, bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương các cấp, toàn dân với tư cách chủ sở hữu và cộng đồng dân cư địa phương với tư cách là thành viên sở hữu. Trong đó, chính quyền trung ương tập trung vào vai trò hoạch định chính sách, nguyên tắc quản lý, sử dụng tài sản và thiết lập các định mức quản lý, sử dụng tài sản. Chính quyền địa phương cấp trung gian đảm bảo sự thống nhất về quản lý tài sản trong phạm vi địa phương và đảm bảo phù hợp với chính sách tài sản chung của quốc gia và ra quyết định về quản lý, sử dụng đối với các tài sản công có giá trị ở cấp mình quản lý. Chính quyền cấp cơ sở có vai trò quản lý, bảo vệ, theo dõi tình trạng tài sản và những biến động của tài sản, đồng thời ra quyết định về việc quản lý, sử dụng các tài sản thuộc thẩm quyền ở cấp cơ sở theo hướng phát huy giá trị, phù hợp với chính sách và lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của người dân địa phương.
Nhân dân với tư cách là người chủ sở hữu thực sự về mặt pháp lý được thụ hưởng các lợi ích do việc quản lý, sử dụng tài sản công mang lại trong điều kiện cho phép, được giám sát, phản biện và nêu ý kiến về quản lý, sử dụng các tài sản công nói chung và được tham gia vào quá trình ra quyết định đối với việc quản lý, sử dụng các tài sản có ý nghĩa quốc gia.
Người dân địa phương với tư cách là thành viên của chủ sở hữu và là những người trực tiếp tương tác với các tài sản công tại địa phương không chỉ được tạo điều kiện tối đa để thụ hưởng các tài sản này và gắn các lợi ích này với việc được trao quyền trong việc giám sát, phản biện, bày tỏ ý kiến cũng như tham gia vào quá trình ra quyết định đối với việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc địa phương quản lý.
Để đảm bảo các quy định về thẩm quyền được xây dựng một cách phù hợp, cần phân định rõ các loại hình tài sản, bao gồm tài sản được giao cho chính quyền địa phương với tư cách là điều kiện đảm bảo để thực thi nhiệm vụ (trụ sở, phương tiện làm việc, ngân sách hành chính) và tài sản với tư cách là nguồn lực để đầu tư cho các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội tại địa phương (xây dựng các công trình hạ tầng đô thị, nông thôn, nguồn lực thực hiện chính sách xã hội) và các tài sản là tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa phương (bao gồm cả các tài sản chưa được giao quản lý, tài sản mới được phát hiện, tìm thấy).
- Về chế độ trách nhiệm
Các quy định về chế độ trách nhiệm cần bao hàm cả các trách nhiệm về mặt dân sự và chính trị bên cạnh trách nhiệm hành chính. Do sự đa diện của vấn đề quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương, việc kết hợp các chế độ trách nhiệm là cần thiết để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả đối với hoạt động này.
- Về cơ chế giám sát
Đồng bộ với các quy định về thẩm quyền và chế độ trách nhiệm, các quy định về cơ chế giám sát trong quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương cần đảm bảo phát huy được vai trò của giám sát của người dân thông qua cơ chế giám sát của cộng đồng. Cần có cơ chế phù hợp để đảm bảo người dân có thể thực thi hiệu quả quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương./.

 


[1] PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa (2010), Cần thay đổi khái niệm sở hữu toàn dân, http://www.tienphong.vn/Thoi-Su/512441/Can-thay-doi-khai-niem-so-huu-toan-dan.html.
[2] Lê Thị Hoàng Thanh và nhóm nghiên cứu, Nhận diện lý thuyết vật quyền và vấn đề áp dụng tại Việt Nam, Bộ Tư pháp, Đề tài khoa học cấp Bộ (2018).
[3] Đỗ Thiên Anh Tuấn (Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright), Xây dựng thể chế kinh tế: Hãy bắt đầu từ quyền tài sản, Báo Đầu tư (điện tử), 27/10/2015, https://baodautu.vn/xay-dung-the-che-kinh-te-hay-bat-dau-tu-quyen-tai-san-d34598.html, truy cập ngày 5/01/2021.
[4] Phương diện kinh tế, tức là việc thiết lập thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công dựa trên các cân nhắc về chi phí và lợi ích cũng là một yếu tố quan trọng trong cơ chế pháp lý về quản lý, sử dụng tài sản ở cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, do khuôn khổ có hạn của bài viết, phương diện này chưa được đề cập.
[5] TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Vận hành chế độ trách nhiệm chính trị, Báo Nhân dân (26/10/2018), xem tại https://www.nhandan.com.vn/hangthang/item/38049802-van-hanh-che-do-trach-nhiem-chinh-tri.html
[6] Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo Đề tài cấp Bộ: Quản lý và sử dụng tài sản của chính quyền địa phương hiện nay ở Việt Nam: Những vấn đề pháp lý đặt ra, Bộ Tư pháp (2020).

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 03+04 (427+428), tháng 2/2021.)


Thống kê truy cập

34089272

Tổng truy cập