Thành phố trong thành phố: đôi điều suy nghĩ

26/01/2021

PGS.TS. NGUYỄN CẢNH HỢP

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Tóm tắt: Nếu cần có một thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (nếu đủ điều kiện hoặc quy hoạch mới) thì đó chính là các đô thị vệ tinh được phát triển từng bước từ thị xã lên thành phố. Những đô thị đó phải được quy hoạch từ các vùng nông thôn và có một khoảng cách nhất định với khu vực nội đô, hoàn toàn có cơ sở hạ tầng đô thị riêng. Những đô thị mới đó sẽ phát triển với một chiến lược riêng, trở thành đầu tàu cho một khu vực mới.
Từ khóa: Thành phố trong thành phố; chính quyền đô thị; chính quyền địa phương.
Abstract: If it is needed a city within a central city (where conditions secured or new master plan approved), it should be the satellite town, known as new urban area, developed step by step from a town to a city. This urban area must be planned from a rural area with a certain distance to the inner city and with its owned urban infrastructure. This new urban area will be developed with a unique strategy, becoming the focal point of development for the whole area.
Keywords: City within city; urban administration; local administration.
thanh-pho-thu-duc-tp-ho-chi-minh-41120.jpg 
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Thành phố trực thuộc trung ương một số nước trên thế giới
Trong lịch sử thế giới, phần lớn các đô thị được hình thành một cách tự phát, trải qua quá trình phát triển của thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ, sự tích tụ dân cư thành thị và từ đó trở thành các trung tâm kinh tế, thương mại, chính trị, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ của một địa phương, một vùng hay của một nước. Bên cạnh đó, cũng có nhiều đô thị hình thành bằng một quyết định thành lập của chính quyền theo một quy hoạch chủ động với vai trò, vị thế khác nhau. Có nước xây dựng cả một thủ đô mới.
Sự khác biệt lớn giữa các nước trong quan niệm về vị trí pháp lý của các đô thị phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước, truyền thống lịch sử, mức độ phân quyền, tự trị của chính quyền địa phương nói chung và các thành phố nói riêng.
Qua tìm hiểu khái quát thông tin của một số đô thị lớn trên thế giới, có thể nói, hầu hết các nước xác định thành phố theo đúng phạm vi của khu vực đô thị, nghĩa là chỉ gồm cư dân phi nông nghiệp, thành phố là một khối kết cấu hạ tầng thống nhất, không chia cắt, không có khu vực nông thôn nằm trong thành phố, có rất ít thành phố có vùng ngoại ô chưa đô thị hóa. Những thành phố như vậy dù cực lớn cũng chỉ thuộc một đơn vị hành chính cấp tỉnh hay tiểu bang, ít thành phố có tư cách độc lập, trừ một số đặc khu thủ đô ở một số nước. Ví dụ, nước Mỹ là một nhà nước liên bang, ngoại trừ đặc khu Washington D.C., còn thì các thành phố dù rất lớn như New York hay Los Angeles cũng chỉ là thành phố thuộc tiểu bang: New York là thành phố thuộc tiểu bang New York trong khi thủ phủ của tiểu bang này lại là thành phố Albany.
   Ở Indonesia cũng không có thành phố trực thuộc trung ương mà chỉ có các tỉnh, riêng Jakarta có quy chế là Tỉnh Đặc khu Thủ đô Jakarta.
Về mặt hành chính, Đặc khu Jakarta là một đơn vị cấp tỉnh được phân thành 5 thành phố hay 5 khu đô thị, gồm Trung Jakarta (Jakarta Pusat), Đông Jakarta (Jakarta Timur), Bắc Jakarta (Jakarta Utara), Nam Jakarta (Jakarta Selatan), Tây Jakarta (Jakarta Barat) mà thực chất là 5 khu đô thị tự quản (Administrative cities/municipalities), như các quận của các thành phố khác trên thế giới chứ không phải là thành phố thuộc thành phố. Ngoài ra, Đặc khu Jakarta còn có huyện Ngàn đảo. Đứng đầu bộ máy hành pháp của Đặc khu thủ đô Jakarta là Tỉnh trưởng, mỗi thành phố tự quản thuộc Jakarta được điều hành bởi một Thị trưởng và huyện đảo được điều hành bởi Huyện trưởng.
Thành phố Paris là thủ đô nước Pháp với diện tích chỉ 105 km², dân số 2.142.800, cũng là đơn vị hành chính cấp tỉnh, kể từ năm 1860 đến nay cũng chỉ có 20 quận, không mở rộng thêm, đó là đô thị thuần nhất, không có các huyện ngoại thành, trong khi ngày càng có nhiều thành phố vệ tinh hình thành tại các tỉnh xung quang Paris, nhưng không phải là các thành phố trực thuộc thành phố Paris, không sáp nhập vào Paris. Nói cách khác, Paris cũng là “đô thị nén”.
Tokyo thực chất không phải là một thành phố mà là một prefecture, chính xác hơn là đặc khu thủ đô hay tỉnh thủ đô, thành phố Tokyo nằm trong đặc khu này. Do vậy, về lý thuyết, Tokyo không phải là thành phố như Hà Nội Việt Nam, Bắc Kinh Trung Quốc hay Seoul Hàn Quốc, mà là một "quần thể đô thị" gồm 23 khu đặc biệt, đây là những khu tự trị, mỗi khu có một thị trưởng và một hội đồng riêng và có cấu trúc của một thành phố. Ngoài 23 khu đặc biệt này, Tokyo còn có 26 tiểu thành phố, 5 thị trấn và 8 làng, mỗi phân khu hành chính đều có chính quyền địa phương riêng. Tokyo được gọi đầy đủ là "Tokyo Metropolis".
Tuy nhiên, cũng có một số nước có thành phố trực thuộc trung ương, tương đương tỉnh hay tiểu bang như thủ đô Matxcova (thành phố lớn nhất và đông dân nhất của châu Âu) và thành phố St. Peterburg của Liên bang Nga. Hai thành phố trực thuộc trung ương này của Liên bang Nga đều là đô thị nén, chỉ gồm các quận nội thành, không có các huyện nông thôn ngoại thành. Chính vì vậy, nếu hai thành phố trực thuộc trung ương này của Nga muốn thành lập thêm các quận mới thì phải được chính phủ trung ương quyết định bằng việc cắt một phần diện tích của các tỉnh bao quanh. Chẳng hạn năm 2012, thành phố Matxcova lập thêm hai quận mới nhằm xây dựng khu độ thị với các chung cư cao tầng để giãn dân cũng như di dời cơ quan chính phủ ra khỏi trung tâm thành phố và hình thành khu đô thị công nghệ cao (tương tự như phố Đông của Thượng Hải) thì phải cắt một phần diện tích của tỉnh Matxcova (là tỉnh bao quanh thành phố Matxcova, tỉnh này cũng đã có đến 64 thành phố các loại). Hai quận mới của Matxcova có diện tích bằng toàn bộ diện tích của thành phố Maxcova trước khi mở rộng.
Trong khi đó, Trung Quốc và Việt Nam (và một số ít nước khác) lại xác lập các thành phố trực thuộc trung ương (và cả các thị xã, thị trấn) với phần lõi là phần đô thị với diện tích rất nhỏ, còn phần lớn diện tích còn lại của thành phố lại là các huyện hay khu vực nông thôn. Chẳng hạn, Thủ đô Bắc Kinh có vùng ngoại ô và nông thôn rộng lớn.
Thành phố Thượng Hải và Phố Đông: Thượng Hải là thành phố trực thuộc trung ương của Trung Quốc, là thành phố lớn nhất Trung Quốc về dân số và là thành phố không bao gồm vùng ngoại ô lớn nhất thế giới. So với các thành phố khác, phần nông thôn ngoại thành của Thượng Hải chỉ có một huyện là huyện đảo Sùng Minh nằm ở cửa sông Trường Giang. Đối với Thượng Hải điểm đặc biệt là có một khu đô thị mới được thành lập từ 1993, tuy vẫn chỉ là một quận nhưng lại có vai trò rất lớn đối với sự phát triển của Thành phố đó là Phố Đông.Trước đó, khu vực này chỉ là một vùng nông thôn với những ruộng lúa. Kể từ khi bắt đầu được phát triển đầu những năm 1990 - thời điểm công bố quy hoạch lần đầu tiên, đến nay Phố Đông đã nổi lên như là trung tâm tài chính và thương mại của Trung Quốc. Tuy là một quận nhưng Phố Đông có diện tích: 1.210,4 km² với dân số 5.599.600 người, tức 1/5 diện tích và 1/5 dân số Thượng Hải. Phố Đông là nơi đặt trụ sở của các tập đoàn công nghệ cao, là đầu tàu kinh tế của Thượng Hải và của Trung Quốc.
Seoul và khu đô thị Gangnam: Quận Gangnam có diện tích chỉ 39,5 km2, dân số 527.641 người, nằm phía nam thành phố Seoul Hàn Quốc, và cùng với Seocho-gu và Songpa-gu thường được gọi chung là khu "Gangnam". Đây là khu đô thị hiện đại, giàu có, trung tâm tài chính, thương mại của Seoul. Tuy phát triển sau nhưng Gangnam trở thành khu đô thị sầm uất nhất Hàn Quốc. Tuy nhiên, Gangnam không phải là một thành phố nằm riêng biệt mà chỉ là một quận của Seoul.
Như vậy, từ việc tìm hiểu khái quát một số thành phố nêu trên, kể cả thành phố có các huyện ngoại thành, chúng ta thấy không có thành phố trực thuộc thành phố nào được thành lập từ các quận đã đô thị hóa. Hiện nay, xu hướng chung ở các nước là thành lập các quận mới từ khu vực chưa có mức độ đô thị hóa cao hay vùng nông thôn của các tỉnh tiếp giáp thành phố (như Matxcova, Thượng Hải, Seoul) hoặc khu vực ngoại thành của thành phố như huyện Vinh Xương chuyển thành quận cùng tên trực thuộc thành phố Trùng Khánh (Trung Quốc). Có thể nói rằng, Trung Quốc là nước duy nhất có hai thành phố lớn trực thuộc trung ương nhưng lại liền kề nhau là Bắc Kinh và Thiên Tân. Bắc kinh là thủ đô còn Thiên Tân là một đầu tàu kinh tế, thành phố cảng cửa ngõ phía Đông Bắc Trung Quốc.
2. Vấn đề thành phố thuộc thành phố ở Việt Nam và thành phố mới Thủ Đức
 Theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn. Cách hiểu này phù hợp với quan niệm đô thị nói chung trên thế giới. Trong số các đô thị loại I được phân loại có 5 thành phố trực thuộc trung ương là Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ. Các thành phố nêu trên (và cả thị xã, thị trấn)  đều có vùng nông thôn ngoại thành rộng lớn, nhất là thành phố Hà Nội sau khi mở rộng năm 2008. Tại các thành phố này, trung tâm các huyện ngoại thành là đô thị cấp thị trấn, Hà Nội còn có thị xã Sơn Tây vốn là thành phố thuộc tỉnh Hà Tây, nhưng sau khi sáp nhập vào Hà Nội thì Sơn Tây bị chuyển lại thành thị xã trực thuộc thành phố Hà Nội. Như vậy, tại các thành phố trực thuộc trung ương của Việt Nam cũng có đô thị nhưng chưa phải là thành phố. Hiến pháp năm 2013 không quy định thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, nhưng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định loại thành phố này. 
Thành phố Hồ Chí Minh có diện tích 2.095,239 km² , dân số 8.993.082 người, khu vực thành thị là 7.127.364 người (chiếm 79,25%)
Tuy nhiên, khu vực đô thị của Thành phố Hồ Chí Minh cũng có diện tích nhỏ hơn so với 5 huyện ngoại thành.
Đặc điểm lớn nhất của các thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam là diện tích khu vực nông thôn rất lớn, lớn hơn khu vực đô thị nội thành. Nếu quan niệm đô thị đúng như các nước thì các khu vực nông thôn ngoại thành ở Trung Quốc và Việt Nam (và có thể có một số nước khác) không thể gọi là đô thị. Thực chất đó cũng chỉ là các tỉnh, các prefectures. Nếu là thành phố trực thuộc trung ương đúng nghĩa thì phải là Paris, Berlin, Matxcova, St. Peterburg, Seoul, ...nghĩa là một đô thị trọn vẹn không có khu vực nông thôn. Chính vì thế, việc đô thị hóa các khu vực ngoại thành để trở thành các quận nội thành mới như quận 12, quận Bình Tân, quận Thủ Đức, quận 2, quận 9 hoặc Phố Đông ở Thượng Hải, Gang Nam ở Seoul, Newmoscow ở Matxcova.... là cách làm truyền thống của tất cả các nước. Nhưng nếu chuyển một trong các quận nội đô trở thành thành phố thì có lẽ chưa nơi nào trên thế giới từng làm.
Lấy trường hợp thành phố Thủ Đức: Nếu xác định Thủ Đức là một khu đô thị có mục tiêu phát triển riêng trở thành trung tâm tài chính, ngân hàng, xuất nhập khẩu, thương mại, giải trí, văn hóa, công nghệ thì cần có cơ chế đặc thù để thu hút đầu tư riêng, có chính sách ưu đãi về thuế cũng như chính sách ưu đãi về đất đai, v.v..., được chính quyền trung ương quy định vị trí pháp lý riêng như Phố Đông của Thượng Hải, Gang Nam của Seoul... thi việc nhập quận 2, quận 9, quận Thủ Đức thành quận Thủ Đức sẽ hợp lý hơn là thành lập thành phố Thủ Đức. Bởi lẽ, đây là 3 quận nội đô, có cơ sở hạ tầng thống nhất với toàn bộ khu nội đô thành phố. Chúng tôi cho rằng, vấn đề đặt ra ở đây là khu đô thị này sẽ có mục tiêu, chiến lược phát triển như thế nào? chính quyền trung ương và thành phố Hồ Chí Minh đóng vai trò gì trong việc thúc đẩy khu đô thị này phát triển chứ không quan trọng là thành phố Thủ Đức hay quận Thủ Đức. Nếu là thành phố Thủ Đức với vị trí của một đơn vị cấp huyện, thẩm quyền giới hạn theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, không có cơ chế đặc thù thì cũng không có khả năng phát triển.
Hiện nay, nếu cho rằng, Thủ Đức có nhiều thế mạnh riêng nổi bật thì không hẳn đã đúng, hơn nữa sự phát triển hiện nay của Thủ Đức có được tiếp nối hay không thì không những phụ thuộc vào nỗ lực của Thành phố Thủ Đức mà còn là sự góp sức của Thành phố Hồ Chí Minh, chính quyền trung ương và của các doanh nghiệp. Thành phố Thủ Đức hiện nay có một số điểm nổi bật sau đây:
1) Khu công nghệ cao quận 9: Đây được coi là điểm nhấn quan trọng nhất của Thành phố Thủ Đức tương lai. Trước đây việc phê duyệt khu công nghệ cao này đã là thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, khu công nghệ cao là một dự án mang tầm quốc gia. Nay để khu công nghệ cao phát triển hơn thì cần các quyết sách của trung ương và Thành phố Hồ Chí Minh nhiều hơn là Thành phố Thủ Đức.
2) Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh: Đây không phải là vấn đề của Thành phố Hồ Chí Minh, vì Đại học Quốc gia trực thuộc Chính phủ, một số trường đại học khác cũng trực thuộc bộ, ngành trung ương. Sự phát triển của Đại học Quốc gia không phụ thuộc nhiều vào Thành phố Hồ Chí Minh, càng không phụ thuộc vào Thành phố Thủ Đức.
3) Tuyến Metro Bến Thành- Suối Tiên: Metro là hệ thống giao thông công cộng của Thành phố Hồ Chí Minh, chủ yếu do trung ương đầu tư từ nguồn vốn ODA và một phần từ Thành phố Hồ Chí Minh, do Thành phố Hồ Chí Minh thống nhất quản lý, chạy qua nhiều quận, tương lai còn có các tuyến khác và tạo nên một hệ thống Metro thống nhất. Như vậy, có thể nói, Thành phố Thủ Đức hay các quận khác không có vai trò gì đối với việc phát triển hệ thống Metro.
4) Các khu dân cư mới, hiện đại: Quận 9 và quận 2 là nơi đang phát triển các dự án bất động sản lớn, hiện đại, tạo nên những khu đô thị văn minh, thu hút số lượng lớn dân cư, bộ mặt của quận 9 và quận 2, nhất là quận 9 thay đổi nhanh chóng, giá đất tăng chóng mặt. Việc xây dựng các khu đô thị này là theo quy hoạch của Thành phố Hồ Chí Minh được Chính phủ phê duyệt. Các quận Thủ Đức, quận 9, quận 2 chủ yếu là quản lý, theo dõi việc bảo đảm quy hoạch, các quy định trong việc giao đất, đền bù, giải phóng mặt bằng, v.v... Sự hấp dẫn trong thu hút  đầu tư để xây dựng các khu đô thị này đối với các doanh nghiệp bắt nguồn từ chính sách của Thành phố và trong quy hoạch tổng thế phát triển Thành phố được Chính phủ phê duyệt. 
5) Cảng Cát Lái: Đây là cảng container  thuộc quản lý của Tổng công ty Tân Cảng Sài Gòn, Bộ Quốc phòng. Vậy cảng Cát Lái không phải là “con riêng” của Thành phố Thủ Đức.
6) Cuối cùng là các khu chế xuất, các khu công nghiệp: Vào những năm 1990 do nguồn lực phát triển cơ sở hạ tầng rất hạn chế nên Thành phố Hồ Chí Minh đã buộc phải xây dựng các khu chế xuất, khu công nghiệp sát thành phố, mặc dù những năm đó các khu vực này đều là vùng ngoại thành (huyện Thủ Đức, Nhà Bè, Bình Chánh) nhưng đến nay chúng đã nằm trọn trong nội đô, trong đó có các khu công nghiệp ở quận Thủ Đức và quận 9, nhất là ở quận Thủ Đức với hàng trăm nghìn công nhân. Vậy vấn đề xây dựng nhà ở, trường học, nơi khám chữa bệnh cho hàng trăm nghìn công nhân này đang là nhiệm vụ nặng nề của Thành phố Hồ Chí Minh. Thành phố Thủ Đức chỉ là đơn vị cấp huyện thì rõ ràng không thể có đủ năng lực để giải quyết những vấn đề này. Nếu Thủ Đức phát triển theo hướng công nghệ cao, kinh tế tri thức, các sản phẩm giá trị gia tăng cao thì Thành phố Hồ Chí Minh phải có cả một chiến lược phát triển cho khu vực thành phố mới Thủ Đức, chứ không thể là việc riêng của một thành phố cấp huyện như thành phố Thủ Đức.
Thay cho lời kết,chúng tôi cho rằng, sẽ hợp lý hơn nếu quận Thủ Đức, quận 2 và quận 9 sáp nhập lại thành quận Thủ Đức (mới) chứ không phải là tạo ra một thành phố Thủ Đức với vị trí của một đơn vị hành chính cấp huyện từ ba quận nội đô. Tất cả các khu vực nông thôn ngoại thành liền kề với khu nội đô của các thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam nếu kết nối trực tiếp với khu vực nội đô bằng cơ sở hạ tầng thống nhất thì chỉ có thể là gọi là quận mới hay một khu đô thị mới với nhiều quận chứ không thể gọi là thành phố trực thuộc thành phố được. Còn để khu đô thị mới đó phát triển mạnh mẽ thì cần có cơ chế chính sách đặc thù của Chính phủ trung ương để thu hút đầu tư và phát triển nguồn lực từ mọi phương diện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, còn  thành phố trực thuộc trung ương cũng như khu đô thị mới cần có mức độ tự chủ cao.
Nói tóm lại, vấn đề là mục tiêu và chiến lược phát triển, cơ chế tạo nguồn lực cho khu đô thị mới phát triển chứ không phải là khu đô thị này có tên gọi là thành phố hay là quận.
Nếu cần có một thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (nếu đủ điều kiện hoặc quy hoạch mới) thì đó chính là các đô thị vệ tinh được phát triển từng bước từ thị xã lên thành phố. Những đô thị đó phải được quy hoạch từ các vùng nông thôn và có một khoảng cách nhất định với khu vực nội đô, hoàn toàn có có cơ sở hạ tầng đô thị riêng. Những đô thị mới đó sẽ phát triển với một chiến lược riêng, trở thành đầu tàu cho một khu vực mới. Chẳng hạn, có thể là thành phố Cần Giờ hay thành phố Củ Chi thuộc Thành phố Hồ Chí Minh, cách xa nội đô khoảng 40 km, chúng có đặc thù phát triển khác với các quận nội đô. Đó mới là thành phố trực thuộc thành phố - một đô thị mới đúng nghĩa./.
 

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 24(424), tháng 12/2020)


Thống kê truy cập

34087865

Tổng truy cập