Các bản Hiến pháp Việt Nam đã gắn liền với từng giai đoạn lịch sử dân tộc, lịch sử hình thành và phát triển của cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài cũng như điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của đất nước trong từng thời kỳ, gắn liền với đường lối đối ngoại, tình hình chính trị của đất nước và địa vị pháp lý của người Việt Nam ở nước ngoài. Hiến pháp năm 1946 ra đời và tồn tại trong hoàn cảnh đặc biệt của đất nước, Hiến pháp năm 1959 ban hành khi đất nước đang trong tình trạng chia cắt và cuộc chiến đấu thống nhất đất nước chưa kết thúc, Hiến pháp năm 1980 ra đời trong hoàn cảnh chính trị đặc biệt của đất nước... nên địa vị pháp lý của người Việt Nam ở nước ngoài chưa được ghi nhận trong các bản Hiến pháp này. Sau khi tiến hành công cuộc đổi mới, sự thay đổi của tình hình chính trị đất nước cũng như tình hình thế giới đã đặt ra yêu cầu phải tập hợp mọi nguồn lực phục vụ cho công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Đây chính là nguyên nhân cơ bản dẫn đến việc cần thiết phải khẳng định vị trí, vai trò của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài trong đường lối, chính sách đối ngoại cũng như trong pháp luật. Hiến pháp năm 1992 đã chính thức ghi nhận địa vị pháp lý của người Việt Nam ở nước ngoài tại Điều 75: “Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Nhà nước tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước”. Quy định này đã tạo lập nền tảng pháp lý cơ bản để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hàng loạt văn bản tạo hành lang pháp lý cho cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài đóng góp công sức và trí tuệ của mình cho đất nước. Chúng ta thấy, việc quy định vấn đề người Việt Nam ở nước ngoài trong Hiến pháp là sự phát triển tư duy quan trọng của Nhà nước ta. Sự thay đổi này không chỉ có ý nghĩa về mặt pháp lý mà còn có ý nghĩa chính trị sâu sắc, khẳng định quan điểm chính thức của Nhà nước đối với cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Tuy nhiên, quy định này chỉ mới thể hiện thái độ chính thức của Nhà nước Việt Nam mà chưa đề cập đến địa vị pháp lý cũng như xác định vị trí của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài đối với cộng đồng người Việt Nam trong nước. Bên cạnh đó, quy định này cũng mới dừng lại ở quy định mang tính định hướng mà chưa phải là quy định có ý nghĩa pháp lý để có thể chi tiết hóa trong các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Thực tế, sau khi Hiến pháp năm 1992 được ban hành, không có nhiều quy định xác định địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được cụ thể hoá trong các văn bản pháp luật. Điều này đã gây ra rất nhiều khó khăn, trở ngại cho việc hoạt động của cộng đồng này tại Việt Nam.

Sự phát triển nhanh chóng của kinh tế đất nước và sự thay đổi của xu thế phát triển toàn cầu đã làm thay đổi nhiều mối quan hệ trên bình diện quốc tế của Việt Nam. Sự đóng góp ngày càng to lớn của cộng đồng người Việt Nam vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước đã một lần nữa đặt ra vấn đề xác định địa vị pháp lý của người Việt Nam ở nước ngoài trong Hiến pháp nói riêng và hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung. Nghị quyết số 51/2001/QH10 năm 2001 của Quốc hội khóa X đã sửa đổi một số điều khoản của Hiến pháp năm 1992 trong đó có Điều 75 về địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Điều 75 quy định: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận của cộng đồng dân tộc Việt Nam.Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Nhà nước khuyến khíchvàtạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ gìn bản sắc văn hoá dân tộc Việt Nam,giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước". Như vậy, với sửa đổi này, lần đầu tiên Hiến pháp Việt Nam đã xác định người Việt Nam định cư ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời của dân tộc Việt Nam. Có thể hiểu một cách gián tiếp rằng, về mặt pháp lý, người Việt Nam định cư ở nước ngoài có địa vị pháp lý ngang bằng với người Việt Nam ở trong nước vì đều là những bộ phận cấu thành dân tộc Việt Nam. Điều này có nghĩa là mọi người Việt Nam đều có năng lực chủ thể ngang nhau, không phụ thuộc vào nơi cư trú. Có thể khẳng định, với việc lần đầu tiên xác định một cách rõ ràng trong Hiến pháp, Nhà nước Việt Nam đã có sự phát triển quan trọng trong việc ban hành và thực thi các chính sách đối với cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài. Sự thay đổi này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của tình hình thực tiễn trong nước cũng như quốc tế, phù hợp với xu hướng phát triển của quá trình hội nhập cũng như đáp ứng được nguyện vọng của người Việt Nam ở nước ngoài là có một hành lang pháp lý ổn định, bình đẳng để có thể đóng góp công sức của mình cho đất nước.

Tiếp tục kế thừa sự hợp lý của quy định trong Hiến pháp năm 1992, Điều 18 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “1. Người Việt Namđịnh cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam. 2. Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khuyến khích và tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc Việt Nam, giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước”.So với Điều 75 Hiến pháp năm 1992, Điều 18 Hiến pháp năm 2013 không có sự điều chỉnh lớn mà chỉ có một vài thay đổi nhỏ trong thuật ngữ nhằm khẳng định mạnh mẽ hơn chủ trương, chính sách của Nhà nước Việt Nam đối với cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Thông điệp quan trọng nhất mà Hiến pháp năm 2013 đưa ra vẫn là đảm bảo địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài không tách rời cộng đồng dân tộc Việt Nam.

Tuy nhiên, với tư cách là đạo luật gốc, Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa thể xây dựng được một cơ chế pháp lý cụ thể cho cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài, dù sau năm 2001 đã có nhiều văn bản pháp luật quy định cụ thể về vấn đề này. Quy định của Điều 75 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) mang tính chủ trương hơn là một nguyên tắc hiến định. Thực tiễn hoạt động của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài trong những năm gần đây đã khẳng định vai trò ngày càng quan trọng của bộ phận này trên mọi lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đã đến lúc chúng ta cần có một hành lang pháp lý thật cụ thể và rõ ràng cho cộng đồng này để có thể phát huy tất cả thế mạnh, góp phần vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước cũng như tăng cường sức mạnh của dân tộc, khẳng định vị thế của dân tộc Việt Nam trên trường quốc tế.

Sau khi Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi năm 2001, nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành để quy định cụ thể các vấn đề về người Việt Nam định cư ở nước ngoài, trong đó có vấn đề địa vị pháp lý. Đặc biệt là những văn bản pháp luật trực tiếp quy định về địa vị pháp lý của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ dân sự tại Việt Nam như Bộ luật Tố tụng dân sự (TTDS) năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005, Luật Quốc tịch năm 2008… đều đề cập đến địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài với tư cách là một bộ phận chủ thể tham gia vào các quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài. Sở dĩ các văn bản pháp luật đều tập trung giải quyết vấn đề địa vị pháp lý vì đây là vấn đề cơ bản quyết định người Việt Nam định cư ở nước ngoài được làm gì và không được làm gì ở Việt Nam. Nói cụ thể, nó chính là giấy phép của Nhà nước Việt Nam cấp cho những người Việt Nam nhưng không còn cư trú trên lãnh thổ Việt Nam.

Theo các văn bản pháp luật hiện hành, người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Những người này có thể còn hay không còn quốc tịch Việt Nam. Công dân Việt Nam là những người Việt Nam dù định cư lâu dài ở ngoài lãnh thổ Việt Nam nhưng vẫn còn giữ quốc tịch Việt Nam (có thể họ đã có thêm một hoặc nhiều quốc tịch khác), người gốc Việt Nam là người từng có quốc tịch Việt Nam theo nguyên tắc huyết thống nhưng không còn giữ quốc tịch Việt Nam và con cháu của họ, tất cả các chủ thể này đều được gọi chung là người Việt Nam định cư ở nước ngoài (thuật ngữ thông dụng thường sử dụng là cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài). Khoản 3 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”. Khoản 4 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: “Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài là người Việt Nam đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”. Tương tự, khoản 3 Điều 3 Nghị định số 138/2006/NĐ-CP ngày 15/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành các quy định của BLDS về quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài quy định: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là người có quốc tịch Việt Nam và người gốc Việt Nam đang cư trú, làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”.

Trước đây, Thông tư liên tịch số 02/2005/TTLT-BKH-BTP-BNG-BCA ngày 25/5/2005 Về hướng dẫn việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người nước ngoài thường trú tại Việt Nam đầu tư theo Nghị định số 51/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi) số 03/1998/QH10 (đã hết hiệu lực thi hành) quy định cụ thể tại Phần I, khoản 1 điểm 1, về người Việt Nam định cư ở nước ngoài bao gồm:

“a) Người có quốc tịch Việt Nam cư trú, làm ăn sinh sống lâu dài ở nước ngoài;

b) Người có gốc Việt Nam cư trú, làm ăn sinh sống lâu dài ở nước ngoài;

c) Người có cha đẻ, mẹ đẻ, hoặc ông nội, bà nội, ông ngoại, bà ngoại hiện nay có hoặc đã từng có quốc tịch Việt Nam”.

Như vậy, về cơ bản các văn bản pháp luật hiện hành đều đã xác định tương đối cụ thể thế nào là “người Việt Nam định cư ở nước ngoài”. Điều này góp phần rất quan trọng trong việc giúp cho một người Việt Nam không cư trú trên lãnh thổ Việt Nam có thể tự xác định mình có phải là người Việt Nam định cư ở nước ngoài hay không để từ đó trả lời được mình chịu sự điều chỉnh của cơ chế pháp lý nào. Điều này còn tạo điều kiện thuận lợi để các cơ quan có thẩm quyền thực thi các chính sách của Nhà nước khi người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia vào các quan hệ pháp luật tại Việt Nam.

Bên cạnh việc xác định thành phần, nguồn gốc, các văn bản pháp luật hiện hành cũng xác định tương đối cụ thể năng lực chủ thể của người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi họ tham gia vào các quan hệ dân sự tại Việt Nam. Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, một quan hệ dân sự có sự tham gia của “người Việt Nam định cư ở nước ngoài” được xem là quan hệ có yếu tố nước ngoài do có chủ thể “nước ngoài” tham gia[1]. Nói cách khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi tham gia vào quan hệ dân sự tại Việt Nam có địa vị pháp lý của người nước ngoài chứ không phải chủ thể Việt Nam. Những quy định này được ghi nhận trong những đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật Việt Nam là Bộ luật TTDS năm 2004, BLDS năm 2005. Điều 758 BLDS năm 2005 ghi: “Quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài là quan hệ dân sự có ít nhất một trong các bên tham gia là cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc là các quan hệ dân sự giữa các bên tham gia là công dân, tổ chức Việt Nam nhưng căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài”. Tương tự, khoản 2 Điều 405 Bộ luật TTDS năm 2004 quy định: “Vụ việc dân sự có yếu tố nước ngoài là vụ việc dân sự có ít nhất một trong các đương sự là người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc các quan hệ dân sự giữa các đương sự là công dân, cơ quan, tổ chức Việt Nam nhưng căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài”.

Những quy định này chính thức xác lập địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài là chủ thể “nước ngoài” khi tham gia vào các quan hệ dân sự tại Việt Nam, trở thành cơ sở để các văn bản pháp luật chuyên ngành xác định địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong các lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, việc xác định người Việt Nam định cư ở nước ngoài là chủ thể “nước ngoài” trong các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao đã kéo theo toàn bộ các quy định của các văn bản pháp luật có liên quan. Ví dụ: khoản 3 Điều 33 Bộ luật TTDS năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) quy định: “Những tranh chấp, yêu cầu quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này mà có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan Lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài, cho Toà án nước ngoài không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp huyện”. Như vậy, trong quá trình tham gia tố tụng tại Tòa án Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài không ở vào địa vị pháp lý ngang bằng với người Việt Nam ở trong nước. Xét ở góc độ lý luận về chủ thể của tư pháp quốc tế thì các quy định nêu trên hơi khác biệt so với thông lệ chung. Bởi lẽ, trong tư pháp quốc tế, người ta thường xem người nước ngoài là người không có quốc tịch nơi họ đang có mặt và tiến hành các hoạt động cụ thể. Trong khi đó, có những người còn quốc tịch Việt Nam, đang tiến hành một hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam vẫn bị xem là chủ thể “nước ngoài”. Điều này đã đặt ra vấn đề phải giải quyết là những người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn còn quốc tịch Việt Nam thì việc xác định họ là chủ thể “nước ngoài” đã hợp lý và khoa học hay chưa? Vấn đề này hiện gây nhiều tranh cãi, đặc biệt là trong việc xác định địa vị pháp lý của chủ thể “nước ngoài” trong tư pháp quốc tế.

Việc xác định một người Việt Nam định cư ở nước ngoài là chủ thể “nước ngoài” hay chủ thể Việt Nam khi tham gia vào các quan hệ pháp luật trên lãnh thổ Việt Nam không đơn thuần chỉ là vấn đề năng lực chủ thể hay những khác biệt theo chiều hướng khó khăn, phức tạp hơn trong các quy định về thủ tục pháp lý mà còn thể hiện thái độ chính trị của Nhà nước Việt Nam với cộng đồng người này. Việc thay đổi các quy định của pháp luật, một mặt thể hiện tư duy của Nhà nước Việt Nam đã có sự thay đổi cơ bản, mặt khác cũng sẽ góp phần quan trọng trong việc giải quyết những mâu thuẫn, xung đột về dân tộc do lịch sử để lại. Chính vì vậy, việc quy định như các văn bản pháp luật hiện hành về địa vị pháp lý của người Việt Nam ở nước ngoài là vấn đề cần phải xem xét một cách nghiêm túc và phải bắt đầu từ những quy định của Hiến pháp với tư cách là đạo luật gốc của hệ thống pháp luật.

Về cơ bản, hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành vẫn xác định cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài là chủ thể “nước ngoài” khi tham gia vào các quan hệ pháp luật tại Việt Nam. Điều này xuất phát từ nhiều lý do khách quan lẫn chủ quan và chứa đựng sự hợp lý của nó. Tuy nhiên, trước một cộng đồng người Việt Nam ngày càng lớn mạnh và đóng góp ngày càng nhiều cho đất nước cũng như xu thế hội nhập toàn cầu, sự thay đổi của các xu thế chính trị quốc tế, đã đặt ra vấn đề cần phải xác định một cách thật cụ thể và hợp lý địa vị pháp lý của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài cũng như các văn bản pháp luật của Việt Nam trên cơ sở những quy định mang tính nguyên tắc đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013.

Như đã phân tích ở trên, Điều 18 Hiến pháp năm 2013 về cơ bản không có gì thay đổi lớn so với Điều 75 Hiến pháp năm 1992. Việc tiếp tục khẳng định vị trí của cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời của dân tộc Việt Nam cũng như việc tiếp tục nhất quán chính sách tạo mọi điều kiện thuận lợi để cộng đồng này đóng góp cho sự phát triển của đất nước là điều hoàn toàn cần thiết và đúng đắn. Tuy nhiên, trước yêu cầu của quá trình hội nhập cũng như xu thế phát triển của đất nước, yêu cầu tạo lập một hành lang pháp lý rõ ràng, cụ thể, đảm bảo sự bình đẳng cho mọi công dân Việt Nam tham gia các quan hệ pháp luật tại Việt Nam là điều cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Quy định của các văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành đều cho thấy cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa có được một địa vị pháp lý ngang bằng với người Việt Nam ở trong nước, đặc biệt, đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhưng còn quốc tịch Việt Nam thì điều này càng trở nên không hợp lý với chính các quy định của văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành. Vì vậy, việc điều chỉnh và quy định chi tiết địa vị pháp lý của cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài là điều hoàn toàn cần thiết trong quá trình sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật nhằm thi hành Hiến pháp năm 2013.

Với những cơ sở đã phân tích như trên, trong bối cảnh Việt Nam cần tạo điều kiện tối đa để cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài đóng góp vào quá trình phát triển đất nước, để cụ thể hóa quy định của Điều 18 Hiến pháp năm 2013, các văn bản pháp luật hiện hành cần phải được điều chỉnh theo hướng: Đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhưng vẫn còn quốc tịch Việt Nam theo Luật Quốc tịch của Việt Nam thì có địa vị pháp lý bình đẳng với người Việt Nam ở trong nước. Điều này sẽ tạo điều kiện cho việc điều chỉnh quy định của các văn bản pháp luật có liên quan theo hướng công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia vào quan hệ dân sự tại Việt Nam thì đó là quan hệ không có yếu tố nước ngoài.

Để tiến hành sự điều chỉnh này cần phải điều chỉnh từ các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao là Bộ luật TTDS, BLDS nhằm đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, cơ chế thực thi pháp luật cũng cần có sự thay đổi để đảm bảo sự tương thích với các thay đổi này. Sự thay đổi này sẽ kéo theo những xáo trộn lớn trong hệ thống các văn bản hiện hành bởi hiện tại có rất nhiều văn bản pháp luật có quy định liên quan đến địa vị pháp lý của người Việt Nam định cư ở nước ngoài và đây cũng là một trong những nhiệm vụ cơ bản để góp phần đưa Hiến pháp năm 2013 đi vào cuộc sống./.

---