Tóm tắt: Trong các nhà nước dân chủ, pháp quyền trên thế giới thì quyền thỉnh nguyện là một trong những quyền con người thường được ghi nhận trong Hiến pháp. Bài viết trình bày, phân tích quyền thỉnh nguyện trong Hiến pháp liên bang Đức và Hiến pháp Việt Nam; đưa ra một số nhận xét và kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về quyền thỉnh nguyện ở Việt Nam.
Từ khóa: thỉnh nguyện, kiến nghị, khiếu nại
Abstract: In the state based on the principles of the rule of law and democracy around the world, the right to petition is one of the human rights generally recognized in the Constitution. The article analyzes the right to petition of the German Federal Constitution and the Constitution of Vietnam; makes recommendations for improving the law on the right to petition in Vietnam.
Keywords: petition, complaint, claim.
Ảnh minh họa
1. Quyền thỉnh nguyện trong Hiến pháp liên bang Đức
Quyền thỉnh nguyện (Petitionsrecht) có vị trí đặc biệt trong số các quyền cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp liên bang. Quyền này có sự thay đổi rất lớn trong lịch sử pháp luật Đức. Ngay trong chế độ quân chủ tuyệt đối (Absolute Monarchie), người dân cũng có quyền thỉnh nguyện lên vua chúa[1]. Từ thế kỷ thứ 19, ngoài thủ tục tố tụng bình thường, quyền thỉnh nguyện mang lại cho công dân khả năng đệ trình khiếu nại cũng như kiến nghị lên các cơ quan hành chính nhà nước hoặc các tổ chức được Nhà nước ủy quyền thực hiện nhiệm vụ hành chính cũng như các cơ quan đại diện của nhân dân (cơ quan dân cử). Về bản chất, quyền thỉnh nguyện trước hết là quyền tự do, tự vệ; theo đó, Nhà nước không được phép ngăn chặn thỉnh nguyện và cũng không được phép “trả thù” người đưa ra thỉnh nguyện[2].
Theo quy định tại Điều 17 Hiến pháp liên bang (ban hành năm 1949 với 57 lần sửa đổi, bổ sung) thì “Mọi người có quyền làm đơn nhân danh cá nhân mình hoặc cùng với người khác làm đơn tập thể để kiến nghị hoặc khiếu nại lên cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan đại biểu của nhân dân”. Đây là một quyền cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp liên bang và thường được gọi là quyền thỉnh nguyện[3]. Phạm vi bảo vệ của quyền thỉnh nguyện
Điều 17 Hiến pháp liên bang quy định về quyền thỉnh nguyện với sự phân biệt giữa kiến nghị và khiếu nại. Kiến nghị thường được đưa ra nhằm làm thay đổi đường hướng chính trị, chính sách cụ thể, như việc kiến nghị yêu cầu có sự thay đổi pháp luật hoặc các quyết định chính trị. Khiếu nại đề cập đến những vi phạm pháp luật đã xảy ra trong quá khứ, suy cho cùng là hướng đến việc bảo vệ pháp luật và bổ sung cho hệ thống các công cụ bảo vệ pháp luật. Quan điểm đối lập hoặc khiếu nại chủ thể giám sát/khiếu nại cấp trên được bảo vệ bởi Điều 17 Hiến pháp liên bang.
Quyền thỉnh nguyện theo Hiến pháp liên bang là quyền của mọi người. Đơn thỉnh nguyện của tập thể các cá nhân cũng được bảo vệ bởi Điều 17 Hiến pháp liên bang. Việc thỉnh nguyện không đòi hỏi điều kiện rằng cá nhân người thỉnh nguyện bị kiện. Công dân cũng có thể sử dụng thỉnh nguyện để thực hiện sáng quyền của công dân. Đối với các thỉnh nguyện liên quan đến hoạt động công vụ của công chức nhà nước thì công chức phải tuân thủ thủ tục công vụ, nếu điều đó được quy định bởi các Luật Công chức[4]. Ở nhiều Bang của CHLB Đức (như Niedersachsen, Freistaat Sachsen…), quyền thỉnh nguyện bị hạn chế đối với pháp nhân theo pháp luật công, theo đó, nội dung yêu cầu của thỉnh nguyện nhìn chung không phải là đối tượng thuộc phạm vi thẩm quyền chuyên môn của pháp nhân này[5].
Điều 17 Hiến pháp liên bang trước hết là bảo đảm quyền tự vệ của cá nhân. Không ai được phép ngăn cản người dân trình khiếu nại, kiến nghị bằng văn bản tới các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền (ở trung ương và địa phương), cũng như tới các cơ quan dân cử. Hơn nữa, Điều 17 Hiến pháp liên bang còn bảo đảm cho người thỉnh nguyện quyền thông tin về những vấn đề chính trị và pháp lý. Các cơ quan hành chính nhà nước và Quốc hội có nghĩa vụ tiếp nhận, nghiên cứu để biết và xử lý các thỉnh nguyện. Điều đó bảo đảm rằng, thỉnh nguyện không kết thúc là một “khiếu nại sọt rác” mà được kiểm tra và được giải quyết. Quyết định xử lý cũng phải chứa thông tin cho biết cách thức xử lý. Các thỉnh nguyện có thể là tài liệu phải được xử lý, được chuyển tiếp cho Chính phủ liên bang để lưu ý, để cân nhắc. Nghĩa vụ giải trình về quyết định xử lý thỉnh nguyện tuy không được pháp luật hiến pháp quy định bắt buộc nhưng thường được rút ra từ các văn bản pháp luật đặc biệt[6].
Phạm vi bảo vệ của quyền thỉnh nguyện được xác định dựa trên các điều kiện hợp pháp về mặt nội dung: Thỉnh nguyện là không hợp pháp và không được xử lý, nếu thỉnh nguyện đưa ra yêu cầu trái với các ràng buộc của Nhà nước pháp quyền, như yêu cầu trái với các quy định cấm của pháp luật. Tuy nhiên, điều đó không loại bỏ việc thỉnh nguyện nhằm xóa bỏ các quy định cấm của pháp luật hoặc xóa bỏ quy phạm của pháp luật hình sự. Các giới hạn của quyền thỉnh nguyện sẽ bị vượt qua, nếu thỉnh nguyện có nội dung xúc phạm hoặc đe dọa[7]. Ngoài ra, quyền thỉnh nguyện không phải là “quyền than vãn”. Về nguyên tắc, thỉnh nguyện về cùng một vụ việc không được trình lên một cơ quan nhiều lần[8].
Giới hạn quyền thỉnh nguyện
Điều 17 Hiến pháp liên bang không yêu cầu phải ban hành đạo luật để hạn chế quyền thỉnh nguyện. Chỉ đối với các thỉnh nguyện chung được hình thành trên cơ sở thu thập chữ ký của nhiều người[9] đang thuộc lực lượng quốc phòng hoặc đang lao động thay thế việc thực hiện nghĩa vụ quân sự, thì khoản 1 Điều 17a Hiến pháp liên bang quy định việc hạn chế quyền thỉnh nguyện (quyền đưa ra kiến nghị hoặc khiếu nại tập thể) của họ phải được điều chỉnh bởi luật[10]. Ngoại trừ điều này, quyền thỉnh nguyện còn có các giới hạn nội tại trong Hiến pháp liên bang nhằm bảo vệ quyền cơ bản của người thứ ba cũng như các quy phạm xung đột của pháp luật hiến pháp[11]. Thẩm quyền giải quyết
Cơ quan hành chính nhà nước cũng như cơ quan dân cử có thể đưa ra quyết định xử lý thỉnh nguyện chỉ trong phạm vi thẩm quyền của mình. Nếu thỉnh nguyện được gửi đến Quốc hội liên bang mà việc giải quyết thỉnh nguyện này thuộc thẩm quyền của Chính phủ liên bang thì Quốc hội liên bang phải có trách nhiệm chuyển thỉnh nguyện đến Chính phủ liên bang và chỉ có thể tác động đến việc giải quyết thỉnh nguyện thông qua hình thức giám sát chung của Quốc hội[12].
2. Quyền thỉnh nguyện trong Hiến pháp Việt Nam
Từ Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến nay, Nhà nước ta đã lần lượt ban hành 5 bản Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp năm 2013). Các bản Hiến pháp này tuy không nhắc đến quyền thỉnh nguyện, nhưng nội hàm của quyền này phần nào cũng đã được ghi nhận bởi các quy phạm hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo và quyền kiến nghị.
Hiến pháp năm 1946
Quyền thỉnh nguyện cũng như quyền khiếu nại, tố cáo không được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1946.
Về quyền kiến nghị, Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định trường hợp: “Nghị viện phải xét vấn đề bãi miễn một nghị viên khi nhận được đề nghị của một phần tư tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó”[13]. Điều đó có nghĩa là Hiến pháp năm 1946 gián tiếp quy định quyền kiến nghị (đề nghị) của cử tri về bãi miễn đại biểu Quốc hội.
Hiến pháp năm 1959
Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta, quyền khiếu nại, tố cáo được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1959. Theo quy định tại Điều 29 Hiến pháp năm 1959 thì chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo là “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”; chủ thể có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo là “bất cứ cơ quan nhà nước nào”; chủ thể bị khiếu nại, tố cáo về “những hành vi phạm pháp” là “nhân viên cơ quan nhà nước”; “Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng”; “Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”. Vấn đề đáng lưu ý là quyền khiếu nại, tố cáo ở đây chỉ dành riêng cho công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (không phải là quyền của mọi người) và công dân khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước chỉ về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước.
Về quyền kiến nghị, Hiến pháp năm 1959 không nhắc đến quyền này mà chỉ quy định: “Tất cả các cơ quan nhà nước đều phải… lắng nghe ý kiến… của nhân dân”[14].
Hiến pháp năm 1980
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được quy định trong Hiến pháp năm 1959 tiếp tục được kế thừa và phát triển trong Hiến pháp năm 1980. Theo quy định tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980, chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo là “Công dân” Việt Nam; chủ thể có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo là “bất cứ cơ quan nào của Nhà nước”; chủ thể bị khiếu nại, tố cáo về những việc làm trái pháp luật là “cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”; “Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng”; “Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh”; “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường”; “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”. Điểm mới đáng lưu ý so với quy định của Hiến pháp năm 1959 về quyền khiếu nại, tố cáo là Hiến pháp năm 1980 đã mở rộng cho phép khiếu nại, tố cáo không chỉ hành vi phạm pháp của nhân viên nhà nước mà còn cả những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân cũng như nhân viên của tổ chức xã hội; đồng thời cũng đã quy định “Nghiêm cấm việc trả thù người khiến nại, tố cáo” nhằm bảo vệ người khiếu nại, tố cáo.
Về quyền kiến nghị, khác với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 không chỉ quy định “tất cả cơ quan nhà nước”, mà còn cả “nhân viên nhà nước” phải “lắng nghe ý kiến… của nhân dân”[15]; đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân phải “trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri”[16].
Hiến pháp năm 1992
Quyền khiếu nại, tố cáo trong Hiến pháp năm 1980 tiếp tục được kế thừa và phát triển trong Hiến pháp năm 1992. Theo quy định tại Điều 74 Hiến pháp năm 1992 thì chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo vẫn là “Công dân” Việt Nam; chủ thể có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo là “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”; chủ thể bị khiếu nại, tố cáo về những việc làm trái pháp luật là “cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”; “Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”; “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh; “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự”; “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Điểm mới đáng lưu ý so với quy định của Hiến pháp năm 1980 về quyền khiếu nại, tố cáo là Hiến pháp năm 1992 cho phép khiếu nại, tố cáo không chỉ về “những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”, mà còn về cả “những việc làm trái pháp luật của tổ chức kinh tế hoặc bất cứ cá nhân nào”; quy định rõ “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” và quy định không chỉ “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” để bảo vệ người tố cáo mà còn quy định nghiêm cấm việc “lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại, tố cáo.
Về quyền kiến nghị, Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của Hiến pháp năm 1980 về vấn đề này đã quy định “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải… lắng nghe ý kiến… của nhân dân”[17], và đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân trả lời yêu cầu, kiến nghị của cử tri[18].
Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa và phát triển các quy định về quyền khiếu nại, tố cáo trong các bản Hiến pháp trước đây. Theo quy định tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 thì chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo là “mọi người”; chủ thể có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo là “cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền”; chủ thể bị khiếu nại, tố cáo về những việc làm trái pháp luật là “cơ quan, tổ chức, cá nhân”; “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật”; “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Quy định này cho thấy, điểm khác nhau cơ bản so với các bản Hiến pháp trước đây của Nhà nước ta là Hiến pháp năm 2013 đã quy định quyền khiếu nại, tố cáo không còn chỉ là “quyền của công dân” mà là “quyền của mọi người” nhằm góp phần đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta.
Về quyền kiến nghị, Hiến pháp năm 2013 trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của Hiến pháp năm 1992 về vấn đề này, đã quy định “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải… lắng nghe ý kiến… của Nhân dân”[19] và đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân trả lời yêu cầu, kiến nghị của cử tri[20]. Tuy nhiên, giống như các bản Hiến pháp trước đây của nước ta, Hiến pháp năm 2013 chưa quy định đây là quyền con người, quyền công dân[21].
Để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo, Nhà nước ta đã lần lượt ban hành nhiều văn bản pháp luật như Pháp lệnh Quy định việc xét và giải quyết các khiếu tố, tố cáo của công dân năm 1981; Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2004, 2005); Luật Khiếu nại năm 2011[22], Luật Tố cáo năm 2011[23], và các văn bản hướng dẫn thi hành. Sự ra đời của các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, phát huy dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành hai văn bản này đã được ban hành trước khi Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 2013 và do đó đã trở nên lạc hậu do không phù hợp với những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 trong lĩnh vực này.
Ngoài ra, như đã trình bày ở trên, Hiến pháp Việt Nam chưa quy định “quyền kiến nghị” là quyền con người, quyền công dân mà chỉ gián tiếp thừa nhận nhân dân “có quyền” đưa ra ý kiến, kiến nghị với cơ quan nhà nước, và cử tri “có quyền” đưa ra yêu cầu, kiến nghị với đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân. Cho đến nay, Nhà nước ta không có đạo luật riêng quy định cụ thể về quyền kiến nghị của nhân dân. Các quy định về việc nhân dân đưa ra ý kiến, kiến nghị với cơ quan nhà nước và cử tri đưa ra yêu cầu, kiến nghị với đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị quyết số 1156/UBTVQH13 ngày 17/3/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Dân nguyện, v.v..
3. Một số nhận xét và kiến nghị
Qua trình bày, phân tích ở trên, chúng tôi có một số nhận xét và kiến nghị sau đây nhằm hoàn thiện pháp luật về quyền thỉnh nguyện ở Việt Nam như sau:
1) Về các chức năng của quyền trình thỉnh nguyện đến Quốc hội trong Nhà nước dân chủ
Trong trường hợp thỉnh nguyện được đưa ra nhằm theo đuổi mục tiêu chính trị chung như yêu cầu sửa đổi các đạo luật đã được ban hành hoặc ban hành các đạo luật mới, thì quyền thỉnh nguyện phục vụ việc tham gia hình thành ý chí chính trị (quyền thỉnh nguyện được xem là quyền tham gia dân chủ của người dân)[24].
Các thỉnh nguyện là nguồn thông tin phục vụ Quốc hội để hoạt động của Quốc hội có thể phản ánh được nguyện vọng và đòi hỏi của nhân dân. Việc phản ánh này là yếu tố của Nhà nước dân chủ và của Học thuyết dân chủ. Việc tiếp nhận trịnh trọng và xử lý phản ánh của người dân được chứa đựng trong các thỉnh nguyện theo quy trình đã được pháp luật quy định, làm cho người dân gắn kết với Nhà nước và qua đó bảo đảm tính chính danh của Nhà nước (Chức năng gắn kết và chức năng hợp thức hóa dân chủ của quyền thỉnh nguyện)[25].
2) Về các nội dung của quyền thỉnh nguyện
Ở CHLB Đức, như đã trình bày ở trên, Điều 17 Hiến pháp liên bang Đức quy định về quyền thỉnh nguyện với sự phân biệt giữa kiến nghị và khiếu nại; quyền thỉnh nguyện được ghi nhận là quyền cơ bản của mọi người; đơn thỉnh nguyện của mỗi cá nhân hoặc đơn thỉnh nguyện tập thể của các cá nhân phải được thể hiện dưới hình thức văn bản. Chủ thể có thẩm quyền tiếp nhận, xử lý thỉnh nguyện là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và các cơ quan đại diện của nhân dân; trường hợp đơn thỉnh nguyện được gửi đến chủ thể không có thẩm quyền thì chủ thể này phải có nghĩa vụ chuyển đơn thỉnh nguyện này đến chủ thể có thẩm quyền. Ngoài ra, Hiến pháp liên bang có các quy định nhằm bảo đảm cho mọi người thực hiện quyền kiến nghị và khiếu nại của mình và đồng thời cũng bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại.
Ở Việt Nam, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định quyền khiếu nại, tố cáo của mọi người trong Chương II quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; chủ thể có quyền tiếp nhận, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; chủ thể bị khiếu nại, tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có những việc làm trái pháp luật. Hiến pháp có các quy định nhằm bảo đảm cho mọi người thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và đồng thời cũng bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại, tố cáo.
Tuy nhiên, Hiến pháp Việt Nam không ghi nhận cụ thể quyền làm đơn thỉnh nguyện tập thể (đơn khiếu nại, tố cáo tập thể, kiến nghị tập thể) của các cá nhân. Điều này chưa tạo thuận lợi cho các cá nhân (người dân) phát huy vai trò, yếu tố “tập thể” trong việc thực hiện quyền thỉnh nguyện của mình mà vai trò, yếu tố “tập thể” này rất cần thiết trong việc hiện thực hóa mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân đã được ghi nhận tại khoản 1 Điều 2 Hiến pháp năm 2013.
Về quyền kiến nghị như đã trình bày ở trên, Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải… lắng nghe ý kiến… của Nhân dân”[26] và đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân có trách nhiệm trả lời “yêu cầu, kiến nghị” của cử tri[27]. Từ quy định này có thể nhận thấy, để “Cáccơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức” có thể lắng nghe được ý kiến, kiến nghị của nhân dân thì nhân dân phải có quyền đưa ra ý kiến, kiến nghị của mình với cơ quan nhà nước, và như vậy thì Hiến pháp năm 2013 đã gián tiếp thừa nhận quyền đưa ra ý kiến, kiến nghị của nhân dân. Tương tự, việc Hiến pháp năm 2013 quy định đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân trả lời yêu cầu, kiến nghị của cử tri[28] là gián tiếp thừa nhận cử tri có quyền đề đạt “yêu cầu, kiến nghị” với đại biểu Quốc hội/đại biểu Hội đồng nhân dân. Đây là một trong những nội dung không thể thiếu trong Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân (Nhà nước dân chủ). Tuy nhiên, giống như các bản Hiến pháp trước đây của nước ta, Hiến pháp năm 2013 chưa quy định đây là quyền con người, quyền công dân[29]. Vì vậy, về phía các cơ quan nhà nước, nó chưa được tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm và đối xử giống như các quyền con người, quyền công dân; và về phía người dân thì nhìn chung chưa nhận thức đúng, hoặc chưa “mặn mà” trong việc chủ động đề đạt “ý kiến”, “yêu cầu”, “kiến nghị” của mình với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhằm góp phần xây dựng Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Để khắc phục hạn chế này, chúng tôi kiến nghị: Trong khuôn khổ Hiến pháp năm 2013, cần phát huy hơn nữa vai trò của nhân dân trong việc đề đạt ý kiến, kiến nghị với “các cơ quan nhà nước,cán bộ, công chức, viên chức” nói chung, cũng như với đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân nói riêng. Về lâu dài khi có điều kiện sửa đổi Hiến pháp năm 2013, cần xem xét bổ sung “quyền kiến nghị của mọi người” vào Chương II của Hiến pháp (Chương II quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân) nhằm góp phần bảo đảm để nhân dân thực sự là chủ thể của quyền lực nhà nước trong việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Ngoài ra, như đã trình bày ở trên, Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như Luật Tố cáo năm 2011 đã được ban hành trước khi Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 2013, và do đó đã trở nên lạc hậu do không phù hợp với những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 trong lĩnh vực này. Cụ thể là, Hiến pháp năm 2013 quy định quyền khiếu nại, tố cáo là quyền của mọi người, không còn là quyền của công dân như đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992. Hơn nữa, theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 thì: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Vì vậy, cần phải sớm sửa đổi Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 nhằm cụ thể hóa quyền khiếu nại, tố cáo của mọi người theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
3) Về quy trình, thủ tục xử lý thỉnh nguyện tại cơ quan thỉnh nguyện ở Quốc hội
Ở CHLB Đức, theo khoản 1 Điều 45c Hiến pháp liên bang thì Quốc hội liên bang thành lập Ủy ban Thỉnh nguyện để xử lý các kiến nghị và khiếu nại được gửi đến Quốc hội liên bang theo Điều 17 Hiến pháp liên bang. Thẩm quyền của Ủy ban Thỉnh nguyện được quy định trong đạo luật được ban hành năm 1975 theo quy định tại khoản 2 Điều 45c Hiến pháp liên bang. Trong khi việc kiểm tra xử lý các kiến nghị được tiến hành phù hợp với các quyền chính trị chung của Quốc hội liên bang thì Ủy ban Thỉnh nguyện có quyền hạn rất lớn về giải thích vấn đề khi kiểm tra xử lý các khiếu nại. Ủy ban có quyền yêu cầu được xem tài liệu, cung cấp thông tin cũng như tiếp cận các cơ sở[30], có thể nghe ý kiến người thỉnh nguyện, người làm chứng và các chuyên gia[31], và có thể yêu cầu Tòa án cũng như cơ quan hành chính nhà nước hỗ trợ[32]. Hoạt động của Ủy ban Thỉnh nguyện được điều chỉnh tại các điều từ Điều 108 đến Điều 112 Nội quy Quốc hội liên bang, cũng như trong các nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Thỉnh nguyện được rút ra dựa trên Điều 110 Nội quy Quốc hội liên bang về việc xử lý các kiến nghị và khiếu nại[33]. Thông thường hàng tháng, Quốc hội liên bang xem xét, quyết định về các nghị quyết khuyến nghị của Ủy ban Thỉnh nguyện được thiết lập dưới hình thức bộ sưu tập tổng quan.
Ở Việt Nam, Quốc hội thường họp mỗi năm hai kỳ và mỗi kỳ họp thường kéo dài khoảng trên một tháng. Vì vậy, Quốc hội phải thành lập Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội. Để tham mưu, giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội về công tác dân nguyện, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thành lập Ban Dân nguyện. Điều 2 Nghị quyết số 1156/UBTVQH13 ngày 17/3/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Nghị quyết số 1156/UBTVQH13) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Dân nguyện, theo đó Ban Dân nguyện có nhiệm vụ, quyền hạn: “…Giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc tổ chức tiếp nhận đơn, thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân gửi đến Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Tổng thư ký Quốc hội, Văn phòng Quốc hội và Ban Dân nguyện để nghiên cứu; khi cần thiết, chuyển đơn, thư đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền giải quyết và theo dõi, đôn đốc việc giải quyết, trả lời công dân. Tổng hợp, phân loại, chuyển ý kiến, kiến nghị của cử tri đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết...”.
Về vấn đề này, do sự khác biệt về tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam so với Quốc hội liên bang Đức, nên cơ quan thỉnh nguyện ở Quốc hội Việt Nam hiện nay (Ban Dân nguyện) là cơ quan thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, không phải là cơ quan của Quốc hội như ở CHLB Đức (Ủy ban Thỉnh nguyện của Quốc hội liên bang), được giao nhiệm vụ tổ chức tiếp nhận đơn, thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh gửi đến Quốc hội. Vấn đề đáng lưu ý ở đây là: Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định chủ thể “có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”[34] là mọi người; “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo”[35] của mọi người; “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải… lắng nghe ý kiến… của Nhân dân”[36]. Tuy nhiên, theo Nghị quyết số 1156/UBTVQH13 thì Ban Dân nguyện có nhiệm vụ, quyền hạn giúp “Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc tổ chức tiếp nhận đơn, thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh”của công dân gửi đến Quốc hội, mà không phải là trong việc tổ chức tiếp nhận đơn, thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của mọi người gửi đến Quốc hội. Đây là vấn đề cần được xem xét, làm rõ theo hướng bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trên cơ sở bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp Việt Nam năm 2013./.
[1] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 356.
[2] Xem Zippelius/Würtenberger, Tlđd, tr. 356.
[3]Theo quy định tại Điều 227 Hiệp ước về cách thức làm việc của Liên minh châu Âu thì mỗi công dân của Liên minh châu Âu có thể thực hiện quyền thỉnh nguyện của mình, cụ thể là công dân có thể làm đơn thỉnh nguyện với tư cách cá nhân hoặc cùng với những người khác làm đơn tập thể gửi đến Nghị viện châu Âu bất cứ lúc nào. Hiệp ước cũng có quy định bảo đảm việc thực hiện quyền này cho các doanh nghiệp, tổ chức hoặc hiệp hội có trụ sở trong Liên minh châu Âu. Xem http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/de/20150201PVL00037/Petitionen.
[4] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 357.
[5] Xem https://www.openpetition.de/blog/ratgeber/petitionsrecht/petitionsrecht-bundeslaender.
[6] Xem câu 2 khoản 3 Điều 112 Nội quy Quốc hội liên bang Đức.
[7] Xem phán quyết của Tòa án hiến pháp liên bang – BVerfGE 2, 225, 229.
[8] Xem phán quyết của Tòa án hiến pháp liên bang – BVerfGE 2, 225, 231f.
[10] Xem khoản 4 Điều 1 WBO, khoản 3 Điều 41 ZDG.
[11] Xem phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang - BVerfGE 49, 24, 64f.
[12] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 358.
[13] Điều thứ 41 Hiến pháp năm 1946.
[14] Điều 6 Hiến pháp năm 1959.
[15] Điều 8 Hiến pháp năm 1980.
[16] Điều 94 và Điều 119 Hiến pháp năm 1980.
[17] Điều 8 Hiến pháp năm 1992.
[18] Điều 97 và Điều 121 Hiến pháp năm 1992.
[19] Khoản 2 Điều 8 Hiến pháp năm 2013.
[20] Khoản 2 Điều 79 và khoản 1 Điều 115 Hiến pháp năm 2013.
[21] Chương II Hiến pháp năm 2013 không ghi nhận “quyền kiến nghị” của công dân hoặc “quyền kiến nghị” của mọi người.
[22] Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu năm 2011 giải thích “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
[23] Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 giải thích “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”.
[24] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 356.
[25] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 356.
[26] Điều 8 Hiến pháp năm 1992.
[27] Khoản 2 Điều 97 và khoản 1 Điều 115 Hiến pháp năm 2013.
[28] Khoản 2 Điều 79 và khoản 1 Điều 115 Hiến pháp năm 2013.
[29] Chương II Hiến pháp năm 2013 không ghi nhận “quyền kiến nghị” của công dân hoặc “quyền kiến nghị” của mọi người.
[30] Điều 1 đạo Luật được ban hành theo Điều 45c Hiến pháp liên bang.
[31] Điều 4 đạo Luật được ban hành theo Điều 45c Hiến pháp liên bang.
[32] Điều 7 đạo Luật được ban hành theo Điều 45c Hiến pháp liên bang.
[33] Trong trường hợp đơn thỉnh nguyện tập thể với trên 50.000 chữ ký được gửi đến Ủy ban Thỉnh nguyện của Quốc hội liên bang thì Ủy ban này phải tổ chức nghe và xử lý yêu cầu thỉnh nguyện với sự tham gia ý kiến của Ủy ban chuyên môn/chuyên gia. Xem https://www.openpetition.de/blog/ratgeber/petitionsrecht/petitionsrecht-bundeslaender.
[34] Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013.
[35] Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013.
[36] Khoản 2 Điều 8 Hiến pháp năm 2013.
