Muốn kiểm soát các hoạt động vận chuyển CTNH qua biên giới và việc tiêu hủy chúng theo Công ước BASEL 1989 (Công ước về kiểm soát chất thải xuyên biên giới và việc tiêu huỷ chúng) ở Việt Nam đòi hỏi phải có sự tham gia của các ngành, địa phương như: Môi trường, Công an, Ngoại giao, Giao thông vận tải, các tỉnh có cửa khẩu, các tỉnh có biển… Tuy nhiên, sự phối hợp giữa các ngành, địa phương này còn chưa chặt chẽ; việc quan tâm thực hiện Công ước cũng chưa thật thích đáng. Đây cũng là thực tế chung trong việc thực hiện các công ước khác.

Điểm yếu nhất hiện nay là chúng ta chưa xây dựng được một cơ chế hoàn chỉnh cũng như có đội ngũ cán bộ, công chức đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ kiểm soát các hoạt động quản lý CTNH, vận chuyển qua biên giới và tiêu hủy chúng theo quy định của Công ước BASEL mà Việt Nam là thành viên. Điển hình là trường hợp 14 doanh nghiệp ở Quảng Ninh và Hải Phòng đã nhập khẩu trái phép hàng trăm nghìn tấn ắc-quy chì rồi xuất đi nước thứ ba trong thời gian từ đầu năm 2004 đến tháng 9/2005 mà không xin phép các cơ quan chức năng. Trong quá trình tạm nhập, các doanh nghiệp nhập khẩu đã tháo rời ắc-quy nên a-xít bị rò rỉ ra môi trường, gây ô nhiễm, rất nguy hiểm đối với sức khỏe con người. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, các cơ quan chức năng đã không có phản ứng gì thể hiện quyền năng và trách nhiệm của mình. Chỉ đến khi Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận được công văn từ nước ngoài thông báo về việc đó và Bộ đã gửi công văn đến các cơ quan chức năng thì các cơ quan đó mới vào cuộc. Hậu quả là một số lượng lớn (khoảng 500 container) ắc-quy chì a-xit đã qua sử dụng đã lọt vào lãnh thổ Việt Nam bị giữ lại ở cảng Móng Cái[1].

Trước khi nhận được công văn của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các cơ quan Hải quan ở Quảng Ninh và Hải Phòng chỉ căn cứ Nghị định 38/2004/NĐ-CP của Chính phủ để xử phạt hành chính đối với các doanh nghiệp vi phạm với mức phạt từ 10 đến 20 triệu đồng và từ 40 đến 70 triệu đồng, buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam trong vòng 30 ngày. Chỉ khi nhận được Công văn ngày 5/8/2005 của Bộ Tài nguyên và Môi trường gửi Tổng cục Hải quan thì ngành Hải quan mới chỉ đạo Cục Hải quan các tỉnh tạm dừng việc nhập khẩu, xuất khẩu chất thải này. Tuy nhiên vào thời điểm đó có một số chính quyền địa phương vì nhiều lý do khác nhau còn làm công văn đề nghị Hải quan cho xuất khẩu số ắc-quy chì đã qua sử dụng đó. Cho đến ngày 25/10/2005, Ban chỉ đạo chống buôn lậu, hàng giả và gian lận thương mại (gọi tắt là Ban 127/TW) mới tổ chức cuộc họp với đại diện các bên liên quan và thống nhất quan điểm khẳng định: việc kinh doanh ngoại quan mặt hàng ắc-quy chì cũ là vi phạm pháp luật (VPPL) Việt Nam và Công ước BASEL; đề nghị điều tra làm rõ trách nhiệm để xử lý nghiêm khắc. Đồng thời Ban 127/TW cũng đưa ra một số phương án giải quyết số ắc-quy tồn đọng đó, trong đó có phương án phạt tiền và buộc doanh nghiệp phải tiêu hủy.

Như vậy, việc nhập khẩu trái phép hàng trăm nghìn tấn ắc-quy chì rồi xuất đi nước thứ ba đã vi phạm Điều 14 Quy chế quản lý CTNH (ban hành kèm theo Quyết định 115/1999/QĐ-TTg) và các quy định của Công ước BASEL. Các doanh nghiệp và cả các cơ quan Hải quan đều VPPL bảo vệ môi trường (BVMT) của Việt Nam và các quy định của Công ước BASEL.

Hiện tại, để tăng cường khả năng xử lý các vấn đề môi trường nói chung và kiểm soát việc vận chuyển CTNH qua biên giới theo Công ước BASEL nói riêng, từ năm 2007, Nhà nước ta đã bổ sung thêm lực lượng cảnh sát môi trường (thuộc Bộ Công an) có thẩm quyền kiểm tra xử lý những vi phạm về môi trường nói chung. Do đặc thù là lực lượng vũ trang nhân dân nên chủ thể này có những ưu thế như: có khả năng dùng quyền lực cưỡng chế hành chính, có trang bị vũ khí, công cụ hỗ trợ, có nghiệp vụ nghiên cứu, đấu tranh phát hiện những hiện tượng, thủ đoạn nhập khẩu, quá cảnh, tạm nhập tái xuất CTNH trái phép… Tuy nhiên, khi xử lý những trường hợp vi phạm mà phải áp dụng các biện pháp hành chính như buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam thì đòi hỏi nhiều thủ tục pháp lý quốc tế như: phải tìm ra thể nhân, pháp nhân ở nước đã xuất khẩu phế thải đó, sau khi đã tìm thấy người xuất khẩu thì cùng với các cơ quan chức năng của nước xuất khẩu, quá cảnh xác minh sự việc để thu thập chứng cứ… Trrong rất nhiều trường hợp không tìm được người xuất khẩu thì cũng không thể tái xuất hay thực thi và áp dụng pháp luật được. Cũng có những trường hợp việc xử lý VPPL về quản lý CTNH bị vướng mắc bởi các quy định về thẩm quyền xử lý. Ví dụ, vụ nhập khẩu 1000 tấn chất thải (phế liệu) của Công ty Thành Lợi (Đà Nẵng) năm 2008 được xác định là VPPL về quản lý CTNH. Đề nghị của đại diện Bộ Tài nguyên và Môi trường là áp dụng hình thức buộc tái xuất ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, không thể tổ chức tiêu hủy ở Việt Nam vì không có công nghệ phù hợp. Tuy nhiên do thẩm quyền xử lý cuối cùng lại thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng, có thể là vì lợi ích của địa phương mà chính quyền thành phố đã cho xử lý tại Việt Nam, bất chấp những đề nghị và cảnh báo của ngành BVMT. Hoặc vụ nhập khẩu thiết bị biến thế điện tử đã qua sử dụng của công ty Vinashim về cửa khẩu Cái Lân cũng vướng mắc, không có cơ chế giải quyết dứt điểm mặc dù đã bị các cơ quan chức năng xử phạt và buộc tái xuất ra khỏi lãnh thổ Việt Nam.

Một vấn đề trong cơ chế tổ chức thực hiện cũng làm ảnh hưởng tới việc thực thi Công ước BASEL là thiếu vắng những hoạt động tổng kết quá trình thực thi. Trong khi thực hiện các văn bản pháp luật quốc gia thì thường có những hoạt động tổng kết, đánh giá sau 5 năm hoặc 10 năm thực hiện. Còn đối với những điều ước quốc tế (ĐƯQT) mà Việt Nam là thành viên nói chung thì chưa có thấy những hoạt động tổng kết, mặc dù theo quy định pháp luật, cơ quan Ngoại giao có nghĩa vụ rà soát, báo cáo Chính phủ, Quốc hội về việc thực hiện ĐƯQT.

Măc dù đã có hàng loạt văn bản pháp luật về BVMT nói chung và trong lĩnh vực kiểm soát, quản lý CTNH nói riêng, nhưng đối chiếu với các cơ chế chính sách quốc tế cũng như quy định của Công ước BASEL thì cơ sở pháp lý cho việc quản lý, kiểm soát việc vận chuyển CTNH qua biên giới và tiêu hủy chúng, còn những tồn tại sau đây:

Một là, pháp luật còn thiếu những văn bản khẳng định các ĐƯQT là bộ phận của luật pháp quốc gia khi đã là thành viên.

Hai là, các quy định pháp luật mới chỉ dừng lại với quy định chung chung về hiệu lực của ĐƯQT là: Trong trường hợp ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên có quy định khác thì áp dụng ĐƯQT đó. Chưa pháp điển hóa thành một văn bản pháp luật hay có điều luật cụ thể thống nhất về hiệu lực của các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên. Điều này dẫn đến các chủ thể - kể cả cơ quan quản lý nhà nước và cá nhân, cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp… hầu như ít quan tâm đến các quy định của ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên. Chính vì vậy, nhiều khi ngay cả các cơ quan có chức năng có thẩm quyền quản lý, xử lý chất thải, CTNH cũng vi phạm các cam kết quốc tế BASEL.

Ba là, hệ thống pháp luật còn thiếu tính thống nhất. Ví dụ, giữa pháp luật hình sự với pháp luật hành chính; giữa văn bản pháp luật thương mại với pháp luật môi trường… còn có nhiều quy định trái ngược nhau. Các quy định trong một văn bản pháp luật còn thiếu tính nhất quán, mâu thuẫn. Việc sử dụng thuật ngữ phế liệu thay cho thuật ngữ chất thải là một ví dụ.

Bốn là, hệ thống pháp luật thiếu tính đồng bộ. Việc ban hành văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ ở chỗ, khi ban hành một quy định về chức năng, nhiệm vụ cho một cơ quan quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định nhưng văn bản quy định về thẩm quyền lại chưa sửa đổi, bổ sung kịp thời. Ví dụ, Cục Cảnh sát môi trường ra đời năm 2007 nhưng mãi đến cuối năm 2008, trong Pháp lệnh Hành chính được sửa đổi mới bổ sung thẩm quyền xử phạt cho lực lượng này; hoặc các quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật Hình sự (BLHS) ban hành sau 10 năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cho dù các quy định trong Bộ luật không thể áp dụng trực tiếp; sau lần sửa đổi năm 2009 vừa qua cũng chưa thấy có dự thảo hướng dẫn nào của các bộ, ngành. Vẫn thiếu vắng những văn bản hướng dẫn cụ thể về vấn đề trách nhiệm dân sự đối với các VPPL quản lý chất thải, CTNH gây ô nhiễm môi trường để làm cơ sở pháp lý cho việc đòi bồi thường thiệt hại…

Năm là, nhiều quy định của pháp luật chưa đảm bảo nguyên tắc phòng ngừa của pháp luật môi trường.

Sáu là, những quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu còn nhiều bất cập. Nhập khẩu phế liệu trong mấy năm gần đây là một lĩnh vực rất nhạy cảm và là tâm điểm của những vi phạm trong quản lý, kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới chất thải, CTNH. Thực tế trong vài năm trở lại đây, phần lớn số vụ VPPL về quản lý chất thải theo Công ước BASEL là phát sinh trong hoạt động nhập khẩu phế liệu. Các quy định hiện hành về thủ tục khai báo với Sở Tài nguyên và Môi trường, thủ tục kiểm tra Hải quan còn nhiều khe hở để chất thải vẫn vào được lãnh thổ nước ta.

Thứ nhất, phải nghiên cứu và hoàn thiện dựa trên quan điểm BVMT của Đảng và Nhà nước. Đó là phát triển kinh tế phải gắn với quan điểm phát triển bền vững. Tiếp thu quan điểm tiến bộ trong việc giải quyết mối quan hệ giữa môi trường và phát triển của thế giới, Đảng và Nhà nước ta đã coi phát triển bền vững là một trong những quan điểm cơ bản của phát triển đất nước. Điều này được thể hiện thông qua các Văn kiện đại biểu toàn quốc các lần thứ VII, VIII, IX và X, được chi tiết hóa bằng Chỉ thị 36/CT-TW ngày 25/6/1998 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15/11/2004 về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Thứ hai, pháp luật về quản lý, kiểm soát CTNH cần được hoàn thiện trên cơ sở đặc thù của nền kinh tế Việt Nam. Căn cứ vào các đặc điểm nền kinh tế của đất nước còn nghèo nàn, lạc hậu về công nghệ, trình độ, thiếu tài nguyên, nguyên liệu sản xuất… Do đó khi hoàn thiện phải chú trọng đến việc giải quyết mâu thuẫn giữa các nền kinh tế chậm phát triển và phát triển nhanh, bền vững.

Thứ ba, phải đảm bảo các yêu cầu của các cam kết quốc tế của Việt Nam về kinh tế, môi trường. Các biện pháp cấm hay các quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát các hoạt động vận chuyển, nghĩa vụ thông báo của người xuất khẩu, nhập khẩu CTNH dưới dạng phế liệu phải được xem xét, hoàn thiện trên cơ sở các quy định của Công ước BASEL và các công ước quốc tế khác.

Thứ tư, phải căn cứ vào thực tiễn xây dựng pháp luật và áp dụng pháp luật trong thời gian qua, đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia khác. Thực tiễn xây dựng pháp luật và áp dụng pháp luật về quản lý, kiểm soát vận chuyển CTNH qua biên giới trong thời gian qua đã cho chúng ta một số kinh nghiệm quý báu trong quá trình hoàn thiện pháp luật, đó là: kiên quyết theo đuổi quan điểm phát triển bền vững; không cho nhập khẩu các loại CTNH vào lãnh thổ Việt Nam; hoàn thiện pháp luật nhập khẩu phế liệu sao cho chặt chẽ, rõ ràng, minh bạch; sửa đổi các quy định pháp luật về thẩm quyền và phối hợp giữa các cơ quan cũng như các quy định về nghĩa vụ của công chức.

Trước những hạn chế của pháp luật hiện hành về kiểm soát vận chuyển CTNH, chúng tôi kiến nghị một số sửa đổi nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này như sau:

- Cần sớm có một quy định hoặc sớm pháp điển hóa để thống nhất về hiệu lực của Công ước quốc tế BASEL nói riêng và các ĐƯQT nói chung mà Việt Nam là thành viên. Phải coi chúng là bộ phận của pháp luật quốc gia, có giá trị pháp lý như pháp luật quốc gia. Vì dù muốn hay không thì theo nguyên tắc về tự nguyện thực hiện các cam kết quốc tế (Pacta Sun Servanda) của luật quốc tế, mỗi quốc gia có nghĩa vụ tuân thủ và thực hiện các nghĩa vụ đã quy định trong ĐƯQT (Điều 27 Công ước Viên về Luật ĐƯQT). Nhất là trong thời đại toàn cầu hóa như hiện nay, chúng ta không thể không tuân theo các quy định của luật quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

- Cần xem xét và khắc phục những hiện tượng mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật của các ngành, các lĩnh vực; giữa các điều luật trong một văn bản pháp luật.

- Sớm ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về trách nhiệm dân sự: bồi thường thiệt hại do hành vi nhập khẩu, quá cảnh, quản lý chất thải mà gây ra thiệt hại; ban hành các quy định về thủ tục, căn cứ xác định thiệt hại… để các cơ quan quản lý nhà nước có cơ sở pháp lý tính toán thiệt hại và yêu cầu đòi bồi thường.

- Để khắc phục tính thiếu đồng bộ trong pháp luật về quản lý, kiểm soát vận chuyển qua biên giới CTNH và việc tiêu hủy chúng, phải sớm ban hành văn bản hướng dẫn Điều 182a và Điều 185 BLHS mới được sửa đổi năm 2009. Ngoài ra cũng cần xem xét vấn đề chủ thể trong BLHS và sửa đổi theo hướng chủ thể của tội phạm đối với một số tội trong đó có tội phạm về môi trường phải bao gồm cả pháp nhân chứ không phải chỉ là cá nhân như hiện nay. Chế tài hình sự vốn có tính nghiêm khắc nên có tác dụng răn đe cao. Vì vậy, cần sớm hoàn thiện những chế tài hình sự để khắc phục những thiếu sót trong thời gian vừa qua.

- Cần có các quy định pháp luật để đảm bảo tính phòng ngừa cao trong lĩnh vực có liên quan đến vận chuyển CTNH qua biên giới. Từ thực tiễn áp dụng pháp luật trong thời gian qua, phần lớn CTNH nhập lậu vào Việt Nam thông qua các hoạt động nhập khẩu phế liệu, phương tiện, thiết bị đã qua sử dụng. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng này, trong đó có nguyên nhân là các quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra, kiểm soát còn chưa đảm bảo yêu cầu phòng ngừa. Với quy định người nhập khẩu phế liệu có nghĩa vụ thông báo với Sở Tài nguyên và Môi trường chậm nhất là 5 ngày trước khi bốc, vận chuyển…(điểm b khoản 3 Điều 43 Luật BVMT) không đảm bảo hiệu quả cho hoạt động kiểm soát của cơ quan nhà nước. Quy định này không chỉ rõ các loại tài liệu cần cung cấp để chứng minh việc thực hiện nghĩa vụ thông báo. Đây là nguy cơ dẫn đến việc cung cấp thông tin không đầy đủ. Vì vậy, theo chúng tôi, trong điều kiện Việt Nam vẫn cần phải cho nhập khẩu chất thải (thường gọi là phế liệu) để đảm bảo phát triển kinh tế, thì cần sửa đổi quy định về thủ tục nhập khẩu phế liệu sao cho chặt chẽ hơn và phù hợp với thông lệ quốc tế hơn. Cụ thể, nên sửa theo phương án:

+ Sau khi ký hợp đồng và chậm nhất là trước khi phế liệu được vận chuyển, chủ thể nhập khẩu phế liệu phải thông báo cho cơ quan nhà nước về BVMT cấp tỉnh nơi đặt trụ sở chính về quốc gia xuất khẩu, tổ chức xuất khẩu, chủng loại, số lượng, chất lượng phế liệu nhập khẩu, cửa khẩu nhập. Ngoài ra, chủ thể nhập khẩu phế liệu phải cung cấp một số văn bản như: hợp đồng nhập khẩu, thông báo về cửa khẩu nhập khẩu… để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có đủ thời gian và các biện pháp kiểm tra, kiểm soát thích hợp.

+ Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nơi có chủ thể nhập khẩu có trụ sở chính (Sở Tài nguyên và Môi trường) có trách nhiệm tiếp nhận thông báo và có trách nhiệm trả lời về việc nhập khẩu được thông báo trong vòng 5 ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo. Khi tiếp nhận thông tin về hoạt động nhập khẩu phế liệu cơ quan quản lý nhà nước về môi trường có thẩm quyền có trách nhiệm tiếp tục thông báo với cơ quan quản lý về môi trường (Sở Tài nguyên và Môi trường) nơi có cửa khẩu nhập khẩu phế liệu để phối hợp hoạt động kiểm soát và có văn bản gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền về môi trường quốc gia xuất khẩu để xác minh tính xác thực của thông tin.

- Đẩy mạnh hơn nữa công tác tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật về môi trường nói chung, pháp luật về kiểm soát CTNH nói riêng của Việt Nam và các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Nắm vững pháp luật sẽ giúp cho các chủ thể quản lý cũng như các chủ thể bị quản lý có thể thực thi tốt các quy định của pháp luật.

- Cần triển khai tổng kết quá trình thực thi các công ước quốc tế sau các giai đoạn 5 năm hoặc 10 năm để từ đó rút ra những bài học, kinh nghiệm và sửa đổi chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tiễn.

- Cần tăng cường trang bị cơ sở vật chất chuyên ngành, nhất là các thiết bị phân tích, kiểm tra CTNH cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: Hải quan, Cảnh sát Môi trường, cơ quan tài nguyên và môi trường cấp sở và Tổng cục Môi trường… nhằm nâng cao khả năng phát hiện xử lý kịp thời của các bộ phận chuyên môn trong quá trình kiểm tra, xử lý các VPPLvề quản lý CTNH.

- Từ kinh nghiệm của một số nước phát triển và đang phát triển phù hợp với thực tiễn của Việt Nam, có thể chọn một số cửa khẩu cho phép nhập khẩu phế liệu để có thể kiểm soát tốt hơn như đã áp dụng đối với việc nhập khẩu ô tô đã qua sử dụng./.

 

 

---