Hoàn thiện mô hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính được xem là một vấn đề bức thiết và còn gây nhiều tranh cãi trong quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp ở Việt Nam. Để đáp ứng yêu cầu hoàn thiện này, việc học tập kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết. Tuy nhiên, Việt Nam nên học tập kinh nghiệm của nước nào, làm sao phù hợp với bối cảnh và đặc điểm văn hóa pháp lý truyền thống là điều không chỉ Việt Nam, mà bản thân các đối tác nước ngoài mong muốn thúc đẩy các hoạt động hợp tác hay trợ giúp pháp lý đối với Việt Nam cũng rất chú trọng.
Từ quan điểm “trợ giúp cái người ta cần, không phải cái mà mình có”, đồng thời cũng tránh tình trạng lúng túng từ những kinh nghiệm hỗn độn từ nước ngoài, tác giả bài viết tập trung trao đổi kinh nghiệm của một số nước mà chúng ta có thể tham khảo.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Kinh nghiệm từ hệ thống luật châu Âu lục địa: Pháp và Đức
Việc học tập kinh nghiệm từ hai quốc gia Pháp và Đứcxuất phát từ những lý do sau:
Một là, Pháp là một trong những quốc gia ảnh hưởng mạnh mẽ nhất đối với Việt Nam trong lịch sử hiện đại bởi chế độ thuộc địa kéo dài gần một thế kỷ. Sau sự kiện chính trị năm 1954 (Việt Nam đánh bại thực dân Pháp), các luật xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam về bản chất vẫn thuộc hệ thống luật dân sự[1]. Luật pháp Liên Xô hay các nước XHCN Đông Âu đều có nguồn gốc từ hệ thống luật châu Âu lục địa, nên trước và sau khi tan rã, các nước này đều quay trở về gia đìnhluật truyền thống của mình với việc công nhận sự tồn tại của hai hệ thống tài phán hành chính và tài phán tư pháp và tái lập mô hình tòa án hành chính trước đây.
Hai là, trong hệ thống luật châu Âu lục địa, Pháp và Đức là hai quốc gia có nền tài phán hành chính phát triển mạnh mẽ, cùng thừa nhận hình thức lưỡng hệ tài phán; tuy nhiên, đây là hai đại diện tiêu biểu cho việc xây dựng, tổ chức mô hình xét xử hành chính có sự khác biệt nhất định. Chẳng hạn, trong khi Đức thành lập cơ quan tài phán hành chính hoàn chỉnh (tòa án hành chính) chuyên thực hiện chức năng xét xử hành chính, thì ở Pháp, xuất phát từ quan điểm tài phán hành chính gắn liền với hoạt động quản lý hành chính, mà ở cấp trung ương thành lập Hội đồng Nhà nước có thêm chức năng tư vấn pháp lý cho Chính phủ.
Ba là, xét dưới góc độ trợ giúp pháp lý nước ngoài diễn ra mạnh mẽ tại Việt Nam từ những năm đầu 1990, Pháp là một trong những quốc gia trợ giúp sớm nhất thông qua con đường Chính phủ, đã thực hiện nhiều dự án liên quan đến việc giới thiệu mô hình tòa án hành chính của Pháp, giúp đỡ việc soạn thảo các văn bản quy phạm liên quan đến việc giải quyết các vụ án hành chính. Đức (thông qua tổ chức FES), cũng là nước có mối quan hệ hợp tác sớm nhất với Chính phủ Việt Nam từ năm 1989 qua việc xây dựng các dự án luật liên quan đến an ninh xã hội, lao động, bảo hiểm, tố tụng hành chính. Nhiều cuộc hội thảo về đề tài tố tụng hành chính đã được tổ chức, một vài chuyên gia Việt Nam được cử đi học về lý luận và mô hình xét xử của Tòa án hành chính Đức. Tuy nhiên, dự án này đã kết thúc vào đầu những năm 1990.
1.1. Kinh nghiệm về mô hình tòa án
James Garner trong cuốn sách nổi tiếng “Luật hành chính của Pháp” (1924) đã khẳng định sự tồn tại của luật hành chính với tư cách là một ngành luật công, phân biệt rạch ròi với các ngành luật tư, khẳng định sự tách biệt giữa tòa án hành chính với các tòa án tư pháp. Lý luận về sự tách biệt giữa tòa án hành chính với các tòa án tư pháp được tìm thấy xuất phát điểm từ học thuyết về phân chia quyền lực của Montesquieu, và được ghi nhận tại Điều 13 Luật 16-24 (tháng 8/1790); theo đó, “quyền xét xử tư pháp là quyền xét xử đặc biệt và luôn luôn tách biệt với các quyền hành chính”. Điều này tiếp tục được khẳng định trong Nghị định 1795, đó là việc cấm các tòa án tư pháp được quyền phán xét các văn bản luật hành chính cho dù nó thuộc loại nào. Tài phán hành chính sẽ do một cơ quan nằm trong hệ thống hành chính, nhưng độc lập với cơ quan quản lý hành chính, ở cấp trung ương có thêm chức năng tư vấn cho Chính phủ - đó chính là mô hình của Hội đồng Nhà nước và các tòa án hành chính của Pháp. Mô hình tòa án hành chính của Pháp có thể được giới thiệu ngắn gọn như sau:
Hội đồng Nhà nước là đỉnh chóp của hệ thống tòa án hành chính, được coi là Tòa án hành chính tối cao tồn tại song song với Tòa án tư pháp tối cao - đỉnh chóp của hệ thống tòa án thường. Với tư cách là cơ quan tư vấn, Hội đồng Nhà nước tư vấn cho Chính phủ trong việc ban hành các dự án luật liên quan đến lĩnh vực hành pháp, đưa ra những lời khuyên cho Chính phủ về những vấn đề xung đột với các nguyên tắc của Hiến pháp, cũng như các đạo luật trong nước và điều ước quốc tế. Với tư cách là tòa án hành chính tối cao, hàng năm Hội đồng Nhà nước xét xử khoảng 10.000 đến 11.000 vụ án, với số lượng khoảng 300 thẩm phán được chia làm ba cấp với cấp cao nhất là Hội đồng viên.
Dưới Hội đồng Nhà nước là các Tòa án hành chính Phúc thẩm, bao gồm 8 tòa án, trong đó tòa án hành chính phúc thẩm Versailles mới được thành lập năm 2004. Tòa án hành chính vùng là tòa án cấp thấp nhất, với 41 đơn vị trên toàn nước Pháp, trong đó có 30 tòa nằm trong lãnh thổ chính của Pháp và 11 nằm ở các khu vực khác nhau trên thế giới thuộc lãnh thổ Pháp.
Theo lý luận của Otto Mayer[2], khái niệm cơ bản và quan trọng nhất đó là Nhà nước làm theo luật, hoàn toàn khác biệt với Nhà nước cảnh sát. Nhà nước làm theo luật là Nhà nước có một nền hành chính tốt và hệ thống luật hành chính vững chắc để bảo đảm cho mối quan hệ tốt đẹp giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với các đối tượng tham gia, hay đối tượng được phục vụ của hành chính. Nhà nước làm theo luật không chỉ đòi hỏi việc ban hành luật một cách chặt chẽ và thống nhất, mà còn đòi hỏi một cơ chế bảo đảm cho Nhà nước cũng phải tuân thủ theo pháp luật, thông qua việc cho phép các đối tượng quản lý được quyền kiện Nhà nước ra tòa án hành chính độc lập.
Đức đã xây dựng mô hình tòa án hành chính độc lập tồn tại song song với hệ thống tòa án thường. Tòa án hành chính tối cao chỉ có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính mà không có chức năng tư vấn cho Chính phủ như mô hình của Pháp. Bên cạnh đó, khác với tòa án hành chính Pháp có thể xem xét các vụ việc bồi thường thiệt hại, tòa án Đức chỉ xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi, còn việc yêu cầu bồi thường sẽ do tòa án dân sự giải quyết.
Trước khi mô hình Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân được thành lập ở Việt Nam năm 1996, nhiều học giả Việt Nam ủng hộ mô hình của Pháp, mong muốn giới thiệu mô hình cơ quan tài phán hành chính nằm trong nhánh hành pháp nhưng độc lập với cơ quan hành chính, có thêm chức năng tư vấn cho cơ quan này. Hiện nay, nhiều học giả vẫn đang tiếp tục nghiên cứu theo hướng nâng cấp hệ thống cơ quan thanh tra trở thành hệ thống cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ, với lý luận ảnh hưởng từ Pháp, hành chính bao gồm hai mặt cùng tồn tại song song, không thể tách rời đó là quản lý và tài phán. Bên cạnh đó, nhiều tác giả ủng hộ mô hình độc lập của Tòa án hành chính Đức, mặc dù mô hình này từng bị phê bình vì cho rằng không phù hợp với Hiến pháp Việt Nam, chỉ công nhận một cơ quan có thẩm quyền xét xử duy nhất đó là Tòa án nhân dân. Trên thực tế, dù mô hình của Pháp và Đức đều bị từ chối bởi các nhà lập pháp, nó vẫn đang được tiếp tục nghiên cứu, và một điều không thể phủ nhận, mô hình xét xử hành chính của các quốc gia này đã tồn tại lâu đời, nhiều ưu điểm có thể chia sẻ với Việt Nam trong bối cảnh mô hình hiện tại bộc lộ nhiều khiếm khuyết.
1.2. Kinh nghiệm về xác định thẩm quyền của tòa án
Về thẩm quyền tòa án hành chính, một số kinh nghiệm có thể tham khảo, như:
Một là, tòa án có thể xem xét tính hợp pháp của các quy phạm pháp luật hành chính, như trường hợp ở Pháp, các tòa án có thể phán quyết từ những quyết định nhỏ nhất của chính quyền địa phương đến các Nghị định được ban hành bởi Tổng thống, ngoại trừ những văn bản đặc biệt của Chính phủ. Ngoại lệ này xuất phát từ lý luận về đạo luật của Chính phủ và sự phân biệt rõ ràng giữa chức năng quản lý và chức năng điều hành[3]. Theo các học giả Pháp, một số đạo luật bảo vệ lợi ích công như chống khủng bố, bạo loạn, thiên tai, dịch bệnh..., mặc dù có thể xâm hại đến quyền riêng tư của cá nhân nhưng nhằm bảo vệ các lợi ích của quốc gia, cộng đồng, Chính phủ vẫn có thể ban hành. Việc xem xét lại các đạo luật này chỉ có thể là Nghị viện mà không thể là Hội đồng Nhà nước.
Hai là, tòa án không giới hạn xem xét các vấn đề hành chính được liệt kê cũng như không công nhận điều khoản dự phòng (trong trường hợp pháp luật có quy định khác) như Điều 11 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính của Việt Nam. Luật hành chính Pháp chỉ đưa ra một nguyên tắc ngoại lệ là tòa án sẽ không xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến quá trình lập pháp của cơ quan Nghị viện, các mối quan hệ luật pháp quốc tế, các hoạt động hành chính nhưng mang bản chất dân sự như hợp đồng hành chính... Về nguyên tắc, người dân có thể kiện bất kỳ một quyết định hay hành vi công quyền nào ra tòa án có thẩm quyền nếu không thuộc những trường hợp ngoại lệ. Chính phủ không thể tự ý trao cho tòa án quyền xét xử một vụ việc nào đấy thông qua điều khoản dự phòng như Việt Nam đã từng có.
Ba là, trong khi Tòa án hành chính Pháp có thể giải quyết các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại do hành chính gây ra, Đức lại giao vụ việc này cho tòa án thường giải quyết. Các học giả Đức tranh cãi rằng, việc một chiếc xe ô tô chở cán bộ công chức khi đi thực hiện nhiệm vụ gây ra một tai nạn, có khác gì so với một chiếc xe ô tô thường chở khách gây tai nạn hay không. Do vậy, đây hoàn toàn là vụ kiện dân sự và do tòa án thường giải quyết, mặc dù đối tượng bị kiện có thể là cán bộ công chức khi đang đi thực thi công vụ.
Bốn là, về căn cứ để phán quyết, luật của các nước này đều cho phép tòa án phán quyết tính hợp pháp của các quyết định và hành vi bị kiện. Tuy nhiên, họ quy định rõ việc xem xét tính hợp pháp về hình thức và nội dung của đối tượng khởi kiện, chẳng hạn: luật của Pháp quy định rõ hai căn cứ để xem xét về hình thức là: 1) không đúng thẩm quyền; 2) vi phạm các quy định về thủ tục; và hai căn cứ để xem xét về nội dung là: 1) vi phạm nội dung luật; 2) sự lạm dụng quyền lực. Bên cạnh đó, xuất phát từ học thuyết về giới hạn quyền tự định đoạt, hành chính có những quyền tự quyết định trong phạm vi của mình. Như vậy, trong một số trường hợp, tòa án có thể xem xét các quyết định hay hành vi này có vượt ngưỡng của quyền tự định đoạt hay không.
Năm là, tòa án có thể xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi công quyền bất kể khi nào khi có yêu cầu khởi kiện mà không cần trải qua giai đoạn tiền tố tụng bắt buộc như ở Việt Nam. Điều này lý giải cho số lượng vụ kiện hành chính ở các nước này tăng cao đáng kể, đặc biệt là tâm lý không quá nặng nề của cơ quan hay người đứng đầu khi bị kiện ra tòa án.
Sáu là, liên quan đến nội dung bản án hành chính, luật các nước này quy định rõ thẩm quyền tòa án trong việc giải quyết từng vụ án cụ thể, không chỉ tuyên bố tính trái pháp luật của các quyết định, hành vi bị kiện. Chẳng hạn, Tòa án Pháp có thẩm quyền: hủy, giữ nguyên hay sửa những sai phạm trong các quyết định bị kiện; xác định các quyền được làm và không được làm của các đương sự; quyết định việc bồi thường thiệt hại; giải thích việc áp dụng quyết định phù hợp với thực tiễn pháp lý mặc dù quyết định quy phạm có thể bị tuyên là trái luật; áp đặt mức phạt hoặc bổ sung khoản tiền yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với tài sản công; áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc đối với đối tượng bị kiện.
Cuối cùng, về việc thi hành án hành chính, Luật của Pháp năm 1995 đã trao cho thẩm phán hành chính nhiều quyền hơn, cụ thể là cho phép thẩm phán đặt ra các biện pháp nghiêm ngặt để bắt buộc cơ quan hành chính bị kiện phải có nghĩa vụ chấp hành các phán quyết của tòa, chẳng hạn như có thể phạt tiền hoặc yêu cầu xử lý hình sự đối với các cán bộ có thẩm quyền cố tình vi phạm công tác thi hành án, áp dụng các biện pháp phòng ngừa thông qua phương tiện thông tin đại chúng...
2. Kinh nghiệm của Nhật Bản
2.1. Sự thay đổi từ mô hình tòa hành chính độc lập sang tòa án thường
Trước Đại chiến Thế giới II, lý luận về tố tụng hành chính cũng như mô hình cơ quan tài phán của Nhật Bản, như giáo sư Sugai và thẩm phán tối cao Sonobe bình luận trong cuốn “Luật hành chính Nhật Bản”, hoàn toàn chịu ảnh hưởng trực tiếp từ Đức và ảnh hưởng gián tiếp từ Pháp. Điều 61 Hiến pháp Minh Trị năm 1889 quy định: “Không một vụ kiện nào liên quan đến việc xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trước cơ quan công quyền được giải quyết ở tòa án thường, nó phải được giải quyết ở tòa án hành chính độc lập”. Theo đó, Tòa án hành chính đã được thành lập ở Tokyo năm 1890, hàng năm giải quyết hơn 1.000 các vụ kiện hành chính. Tuy nhiên, tòa án này chỉ giải quyết sơ thẩm mà không có thẩm quyền phúc thẩm. Thẩm phán được gọi là những Hội đồng viên có thể cùng đồng thời đảm đương những vị trí khác trong quản lý hành chính. Thẩm quyền của tòa án này chỉ xem xét những đối tượng kiện tụng được liệt kê, như trong lĩnh vực thuế, cấp giấy phép kinh doanh, phúc lợi xã hội... Các vụ kiện này cũng chỉ được giải quyết tại tòa án sau khi người khởi kiện đã thực hiện hành vi khiếu nại tới cơ quan hành chính đã ban hành ra quyết định bị kiện.
Sau Đại chiến Thế giới II, Hiến pháp Nhật Bản năm 1947 đã hủy bỏ mô hình tòa án hành chính độc lập như các nước châu Âu lục địa và xây dựng mô hình tòa án giống như của Mỹ, theo đó tất cả các tranh chấp, bao gồm cả trong lĩnh vực hành chính đều được giải quyết bởi hệ thống tòa án thường. Điều 76 Hiến pháp mới quy định: “toàn bộ quyền lực tư pháp đều thuộc về tòa án tư pháp” và “cấm không được thành lập bất kể các tòa án đặc biệt nào hay một cơ quan nào khác ngoài tòa án tư pháp được quyền xét xử hành chính”. Tuy nhiên, một điểm cần nhấn mạnh, trong lĩnh vực giải quyết vụ án hành chính, Nhật Bản không hoàn toàn đi theo lý luận và mô hình của Mỹ và đánh mất đi đặc trưng của hệ thống tố tụng hành chính được ảnh hưởng mạnh mẽ từ Đức, cũng như những nét riêng của lý luận hành chính Nhật Bản trước chiến tranh. Bên cạnh ba cải cách lớn liên quan đến luật hành chính giai đoạn này là: 1) mở rộng yêu cầu đòi bồi thường nhà nước; 2) lý luận về quyết định hành chính và hành vi vượt quyền; 3) lý luận về hướng dẫn hành chính, việc ban hành Những quy định đặc biệt liên quan đến việc giải quyết vụ kiện hành chính năm 1948, việc pháp điển hóa Luật Kiện tụng hành chính năm 1962 cùng với việc duy trì những lý luận về tố tụng hành chính ở Đức trước đây, cho thấy, xét về bề ngoài, tòa án tư pháp giải quyết vụ án hành chính như quy định của Hiến pháp, nhưng thủ tục giải quyết lại giống như tòa án hành chính ảnh hưởng mô hình từ Đức. Bình luận về điều này, các học giả Nhật Bản thời kỳ hậu chiến như Sugai và Sonobe cho rằng, họ vẫn dũng cảm để phục hồi và phát triển lý luận tố tụng hành chính của châu Âu lục địa và coi đây là sự thất bại của quá trình Mỹ hóa luật hành chính Nhật Bản xét ở lĩnh vực tố tụng.
Hệ thống tòa án của Nhật Bản hiện nay bao gồm bốn cấp: 450 tòa án rút gọn, 50 tòa án quận được đặt ở 47 đơn vị hành chính trong cả nước trong đó vùng Hokkaido có 4 tòa án, 8 tòa án phúc thẩm đặt tại Tokyo, Osaka, Nagoya, Hiroshima, Fukuoka, Sendai, Sapporo, Takematsu, và tòa án tối cao đặt tại Tokyo. Về nguyên tắc, tòa án tư pháp có nhiệm vụ giải quyết vụ án hành chính; tuy nhiên, trong xu hướng cải cách hiện nay, một số tòa quận như Tokyo, Osaka, Nagoya, Yokohama, Saitama, Chiba, Kyoto và Kobe có thêm phân tòa đặc biệt chuyên xét xử hành chính[4]. Như vậy, có vẻ như Nhật Bản chia sẻ với Việt Nam và Trung Quốc trong việc thành lập mô hình Tòa hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, điểm khác biệt lớn là các tòa của Nhật Bản không phân chia theo địa giới hành chính, và Điều 12 Luật Kiện tụng hành chính của Nhật Bản quy định, tòa án có thẩm quyền giải quyết thường là tòa án nơi có bất động sản hay trụ sở của chủ thể bị kiện, nhưng ở vị trí cao hơn, không phụ thuộc vào quyền quản lý địa phương của cơ quan hành chính.
2.2. Một vài kinh nghiệm về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính
Nhật Bản có Luật Kiện tụng hành chính ban hành ngày 16/5/1962, được sửa đổi gần đây nhất ngày 19/6/2004. Các quy định liên quan đến thẩm quyền và thủ tục giải quyết được sửa đổi với nhiều điểm tiến bộ, góp phần bảo vệ triệt để các quyền tự do cá nhân, có giá trị tham khảo đối với Việt Nam trong việc pháp điển hóa luật tố tụng hành chính. Một vài kinh nghiệm có thể tham khảo như:
Một là, Tòa án Nhật Bản không bị giới hạn bởi các vụ việc hành chính mang tính liệt kê. Tuy nhiên, các quyết định hành chính có thể được kiện ra tòa phải thỏa mãn các đặc trưng của một quyết định hành chính như: tính quyền lực công; hiệu lực pháp lý, có sự tác động trực tiếp và chính xác với người khởi kiện, mối quan hệ không phụ thuộc giữa chủ thể và đối tượng quản lý[5]. Tên gọi của các quyết định này rất đa dạng trong các văn bản pháp luật khác nhau, như giấy phép, giấy đăng ký, chấp thuận, cấm đoán hoặc xử phạt... Hiện nay, vấn đề còn gây nhiều tranh cãi là các hướng dẫn hành chính của Nhật Bản có thể bị xem xét tính hợp pháp bởi tòa án hay không. Điểu 2 Luật Thủ tục hành chính năm 1994 (sửa đổi 2005) đã định nghĩa rõ hướng dẫn hành chính không phải là một quyết định hành chính vì nó không trực tiếp đặt ra các quyền và nghĩa vụ pháp lý cho đối tượng quản lý, cũng không mang tính bắt buộc phải thực hiện mà trên cơ sở tự nguyện của đương sự. Tuy nhiên, trong thực tế, xuất phát từ tâm lý e ngại cũng như thói quen phục tùng đối với cơ quan công quyền, các hướng dẫn hành chính đôi khi gián tiếp bắt buộc đối tượng quản lý phải thực hiện và trong nhiều trường hợp, tòa án cũng thụ lý giải quyết. Để giải quyết sự tranh cãi một hướng dẫn hành chính có thể bị kiện hay không, gần đây, Luật Thủ tục hành chính đã bổ sung trong Điều 2 như sau: các hướng dẫn hành chính như gợi ý việc thực hiện các chính sách, các bước tiến hành trong việc xây dựng, kinh doanh phải bảo đảm được tính tính tự nguyện của đối tượng khi thực hiện. Một hướng dẫn sẽ không còn là hướng dẫn khi nó mang tính bắt buộc phải thực hiện. Như vậy, các tòa án địa phương trong từng trường hợp cụ thể có thể xem xét một hướng dẫn hành chính dưới dạng thông báo, cảnh báo hoặc chỉ dẫn có thỏa mãn điều kiện của một quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện hay không.
Hai là, về việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật hành chính,mặc dù trong luật không quy định rõ tòa án có thẩm quyền hay không, nhưng Điều 81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: Tòa án tối cao là tòa án có thẩm quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy định nào có hợp hiến hay không. Như vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp, Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp được trao cho tòa án tối cao. Về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện một quy phạm ra tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện được ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao.
Ba là, Luật Kiện tụng hành chính năm 1962 đã hủy bỏ yêu cầu tiền tố tụng, tức là phải khiếu nại lên cơ quan hành chính đã ban hành quyết định trước khi khởi kiện ra tòa. Về nguyên tắc, người dân có thể kiện ra tòa án bất kể lúc nào. Tuy nhiên, một số luật đặc biệt cũng quy định ngoại lệ phải qua bước khiếu nại, nhưng Luật Kiện tụng hành chính cho phép trong trường hợp quá ba tháng mà quyết định giải quyết khiếu nại không được ban hành hoặc trong trường hợp khẩn cấp nhằm ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra, người dân có thê kiện ra tòa án.
Bốn là, Luật Kiện tụng hành chính sửa đổi năm 2004 quy định rõ bốn loại kiện tụng hành chính: 1) Kiện tụng các vụ việc công; 2) Kiện tụng về thẩm quyền giữa các cơ quan; 3) Kiện tụng giữa các bên và 4) Kiện tụng yêu cầu hủy bỏ, công nhận hay gắn liền với các nghĩa vụ nhất định, trong đó hai loại kiện tụng đầu được gọi là kiện tụng mang tính khách quan, và hai loại còn lại là kiện tụng mang tính chủ quan. Kiện tụng yêu cầu hủy bỏ, công nhận hay gắn liền với các nghĩa vụ nhất định là loại kiện tụng phổ biến và quan trọng nhất, trong đó tập trung nhiều nhất là kiện tụng hủy bỏ các quyết định hoặc hành vi hành chính trái luật. Luật mới sửa đổi bổ sung hai trường hợp tại Điều 3, đó là vụ kiện yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định (Khoản 6) và vụ kiện yêu cầu cơ quan hành chính phải dừng việc thực hiện một hành vi nhất định (Khoản 7). Về điều kiện để khởi kiện yêu cầu cơ quan hành chính phải dừng thực hiện một hành vi nhất định, theo Điều 37 Khoản 4, người khởi kiện và tòa án phải chứng minh được những thiệt hại lớn có thể xảy ra nếu cơ quan hành chính không dừng thực hiện hành vi. Tuy nhiên, luật chưa quy định rõ thế nào là thiệt hại lớn và trao quyền tự quyết cho tòa án, đây cũng là điểm gây nhiều tranh cãi.
Năm là, liên quan đến thẩm quyền ra phán quyết của tòa án trong từng giai đoạn, Luật Kiện tụng hành chính Nhật Bản xác định rõ tòa án có quyền: bác bỏ đơn khởi kiện (khi tiếp nhận đơn); bác bỏ yêu cầu (khi đã thụ lý giải quyết và nghị án); chấp nhận yêu cầu (hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật). Về nguyên tắc, một quyết định trái pháp luật sẽ bị tòa án tuyên hủy và không còn hiệu lực pháp lý. Tuy nhiên, Điều 31 của luật có tên gọi “phán quyết hoàn cảnh” được coi như ngoại lệ. Theo đó, trong trường hợp quyết định hành chính rõ ràng là trái pháp luật nhưng nếu sự hủy bỏ có thể làm ảnh hưởng đến lợi ích công, tòa án có quyền bác bỏ việc khởi kiện mặc dầu phải tuyên bố tính bất hợp pháp của quyết định bị kiện trong nội dung của bản án.
Sáu là, về thẩm quyền yêu cầu thi hành bản án, Khoản 1 Điều 33 của Luật quy định rõ: một quyết định hành chính bị tòa án tuyên hủy sẽ không còn giá trị pháp lý và buộc cơ quan hành chính cũng như các bên có liên quan phải tuyệt đối tuân theo. Khoản 2 điều này cũng yêu cầu cơ quan hay cá nhân ban hành văn bản sai thẩm quyền phải sửa chữa lại như nội dung bản án đã tuyên trong một thời hạn nhất định. Tuy nhiên, điểm cần lưu ý là luật Nhật Bản không cho phép tòa án can thiệp quá sâu vào hoạt động quản lý hành chính, chẳng hạn như đối với vụ kiện liên quan đến việc chi trả tiền phúc lợi xã hội, tòa án có thể buộc cơ quan hành chính phải thanh toán theo hạn định thời gian, nhưng cho phép cơ quan hành chính tự tính toán khoản tiền phải chi trả theo đúng quy định của pháp luật.
Cuối cùng, Điều 21 của Luật cho phép tòa án đang thụ lý, theo đơn kiện của người khởi kiện có quyền cho phép họ thay đổi yêu cầu sang kiện Nhà nước hay cơ quan công quyền có liên quan đến vụ việc đang giải quyết mà không cần thiết phải mở vụ án mới. Ở Nhật Bản, các vụ kiện mà trong đó một bên đương sự yêu cầu Nhà nước hoặc chính quyền địa phương bồi thường nếu gây ra những thiệt hại nhất định dựa theo quy định của Luật Bồi thường nhà nước, Luật Kiện tụng hành chính, Luật Tố tụng dân sự và nó cũng được xem như là một vụ kiện dân sự. Đây có thể nói cũng là điểm chia sẻ kinh nghiệm với Việt Nam trong việc xác định kiện bồi thường nhà nước nên được giao cho tòa hành chính hay tòa dân sự giải quyết, và chế định này thuộc chuyên ngành nghiên cứu của ngành luật nào, dân sự hay hành chính.
3. Kinh nghiệm của Trung Quốc
3.1. Sự ra đời của mô hình tòa hành chính nằm trong hệ thống tòa án nhân dân
Không giống như bối cảnh Việt Nam dưới chế độ thuộc Pháp từng có sự xuất hiện của tòa án hành chính Đông Dương gắn với mô hình của Pháp, mô hình tòa án hành chính độc lập của châu Âu lục địa, cũng như lý luận luật hành chính là một ngành luật công nằm trong sáu bộ luật từng xuất hiện ở Trung Quốc trước Cách mạng năm 1949, và hiện nay đang tồn tại ở Đài Loan, Trung Quốc đại lục sau năm 1949 phát triển theo hệ thống pháp luật XHCN, theo như học giả Yong Zhang bình luận, gần 30 năm Trung Quốc không có luật hành chính dưới góc độ bảo vệ các quyền cá nhân thông qua con đường tòa án[6].
Sau giai đoạn đổi mới, Điều 41 Hiến pháp 1982 đã cho phép người dân được quyền khởi kiện ra tòa các quyết định, hành vi của tổ chức và cá nhân công quyền. Năm 1986, tòa hành chính nằm trong hệ thống tòa án nhân dân đã được thành lập ở bốn cấp, có thẩm quyền xét xử các vụ kiện hành chính. Tuy nhiên, Luật Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự ban hành năm 1982 vẫn được áp dụng để giải quyết các vụ án hành chính. Cho đến cuối năm 1989, Luật Kiện tụng hành chính mới được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/10/1990. Các học giả Trung Quốc bình luận rằng, việc ra đời của Luật Kiện tụng hành chính năm 1989, Luật Khiếu nại hành chính năm 1990, Luật Bồi thường nhà nước năm 1994 đánh dấu sự ra đời và phát triển của hệ thống tố tụng hành chính nói riêng và sự hoàn thiện ba bộ luật liên quan đến chế định khắc phục hành chính ở Trung Quốc.
3.2. Một vài kinh nghiệm về thẩm quyền của tòa hành chính
Một là, Tòa hành chính Trung Quốc chia sẻ điểm chung với Việt Nam, về nguyên tắc, tòa chỉ phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính bị kiện (Điều 54), cũng như chỉ giới hạn xem xét vụ việc trong điều khoản liệt kê cùng quy định tại Điều 11 của luật (Trung Quốc) và pháp lệnh (Việt Nam). Tuy nhiên, Khoản 4 Điều 54 của Luật Kiện tụng hành chính Trung Quốc cho phép tòa án “được sửa chữa lại các quyết định xử phạt không hợp lý, không công bằng thông qua bản án của tòa”. Như vậy, đây có thể coi là ngoại lệ trong việc tòa án có thể xem xét tính hợp lý của các quyết định xử phạt hay cưỡng chế khi bị kiện.
Hai là, về việc xác định đối tượng khởi kiện tại tòa án, luật của Trung Quốc không có điều khoản quy định rõ ràng như là hành vi hành chính, quyết định hành chính cá biệt, quyết định kỷ luật buộc thôi việc như trong pháp lệnh của Việt Nam. Khái niệm quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện tại tòa án cũng gây nhiều tranh cãi như ở Việt Nam xuất phát từ tính chất phức tạp của các quyết định không chỉ của cơ quan hành chính, mà còn của các cơ quan quyền lực địa phương, các cơ quan Đảng, các tổ chức xã hội hay các đơn vị quân đội... Khoản 3 Điều 12 cũng loại trừ những quyết định mang tính nội bộ hành chính không thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án, như quyết định khen thưởng hay kỷ luật, quyết định bổ nhiệm hay miễn nhiệm chức vụ của các cán bộ, công chức có liên quan. Luật Kiện tụng hành chính Trung Quốc không xác định một cách phức tạp thế nào là quyết định hành chính lần đầu, và chỉ quyết định này mới là đối tượng khởi kiện. Điều 25 quy định trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thông qua một quyết định, quyết định này vẫn có thể bị xem xét bởi tòa án, và cơ quan giải quyết khiếu nại này có thể là chủ thể bị kiện.
Ba là, về việc xem xét quyết định hành chính mang tính quy phạm, giống như việc xem xét bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật nào, Khoản 7 Điều 67 Hiến pháp Trung Quốc quy định trao quyền cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc chính quyền địa phương cấp cao hơn xử lý. Tuy nhiên, Điều 52 Luật Kiện tụng hành chính cho phép các tòa án, trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính cụ thể, có quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản hành chính quy phạm của các cấp vụ ở Trung ương, hay của chính quyền địa phương. Điều đó có nghĩa, về mặt nguyên tắc, không được khởi kiện quy phạm một cách độc lập, mà phải gắn liền với một quyết định cá biệt bị kiện trên cơ sở dựa vào quy phạm pháp luật bị cho là trái pháp luật đó. Khi phán quyết, tòa án cũng không có quyền tuyên bố vô hiệu hoặc hủy bỏ, mà quyền này thuộc về các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp.
Bốn là, Luật Kiện tụng hành chính Trung Quốc cho phép người dân được quyền khởi kiện ngay ra tòa án có thẩm quyền mà không cần phải trải qua bước tiền tố tụng. Một điểm lưu ý là Trung Quốc cho phép người dân quyền chọn lựa hoặc khiếu nại tới cơ quan hành chính hoặc tới tòa án. Trong thực tiễn, khoảng 90% các vụ án trước khi được đem ra tòa đều trải qua giai đoạn giải quyết khiếu nại. Điểm có thể học tập ở Trung Quốc ở khía cạnh có thể thu hút việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính, làm giảm gánh nặng cho tòa án ở chỗ, theo Luật Khiếu nại hành chính năm 1990, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thường là cơ quan có thẩm quyền cao hơn, hoặc có một bộ phận độc lập, chuyên trách giải quyết khiếu nại trong cơ quan hành chính.
Năm là, về nội dung của bản án hành chính, Luật của Trung Quốc quy định rõ bốn loại quyết định tòa án có thể tuyên: 1) giữ nguyên quyết định bị kiện; 2) hủy; 3) sửa đổi; 4) buộc phải thực hiện một hành vi nhất định[7]. Gần đây, Khoản 3, Điều 3 của Luật Bồi thường nhà nước cho phép người dân kiện cơ quan công quyền đòi bồi thường thiệt hại ra tòa hành chính, việc ban hành bản án có nội dung là xác nhận sự thiệt hại xảy ra được xem là điểm mới bổ sung cho phán quyết của tòa án.
Cuối cùng, về việc đảm bảo công tác thi hành án hành chính, Điều 65 của Luật Kiện tụng hành chính cho phép tòa án áp dụng một số biện pháp cứng rắn bắt buộc cơ quan hành chính hay cá nhân công quyền phải thực hiện nghiêm túc các nội dung của bản án. Các biện pháp này bao gồm: gửi yêu cầu tới ngân hàng đề nghị chuyển từ tài khoản của cơ quan hành chính số tiền phạt cần thu về hoặc số tiền thiệt hại phải trả; áp đặt khoản tiền phạt từ 50 - 100 nhân dân tệ mỗi ngày đối với các chủ thể liên quan cố tình không chấp hành bản án; yêu cầu cơ quan hoặc thủ trưởng cấp trên xử lý các cơ quan hoặc cá nhân vi phạm công tác thi hành án; đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người đứng đầu cơ quan hoặc cán bộ vi phạm công tác thi hành án để lại hậu quả nghiêm trọng.
So sánh với các nước có nền tài phán hành chính phát triển như Pháp, Đức hay Nhật Bản - nơi giao thoa của hai hệ thống pháp luật lớn trên thế giới nhưng lý luận về tố tụng hành chính vẫn mang đậm dấu ấn của châu Âu lục địa, cũng như so sánh với nước láng giềng Trung Quốc, Việt Nam còn thiếu cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện mô hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Đặc biệt, Luật Tố tụng hành chính, với tư cách là một đạo luật quan trọng nhằm bảo vệ triệt để các quyền tự do cá nhân chưa được ban hành và cũng có nhiều điểm chưa thống nhất. Trong tiến trình hội nhập và phát triển hiện nay, mô hình giải quyết vụ án hành chính hiện tại cũng như thẩm quyền giới hạn của tòa án được quy định trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính mặc dù đã được sửa đổi, vẫn bộc lộ nhiều hạn chế.
Những kinh nghiệm đã phân tích ở trên cho thấy sự cần thiết phải học tập kinh nghiệm nước ngoài theo hướng mô hình tòa hành chính cần tiếp tục hoàn thiện để đảm bảo tính độc lập của tòa án, chẳng hạn giải pháp thành lập mô hình tòa hành chính vùng như của Pháp, Nhật Bản là đảm bảo tính khả thi. Thẩm quyền xét xử cũng nên được mở rộng một cách tối đa, đồng thời cũng xác định rõ trách nhiệm của cơ quan hành chính trong việc thi hành án.
Bên cạnh việc củng cố và hoàn thiện hệ thống tòa hành chính, việc đề xuất thiết lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ, có nghĩa là tổ chức đồng thời hai hệ thống tài phán, một thuộc bộ máy hành chính, và một thuộc hệ thống tòa án nên được tiếp tục nghiên cứu, nhằm xây dựng một cơ chế đa kênh cho người dân có quyền tự do chọn lựa. Trên thực tế, mô hình cơ quan tài phán hành chính đã được áp dụng ở nhiều nước như Nga, các nước XHCN Đông Âu trước đây, như Balan, Rumani[8], dáng dấp mô hình này cũng xuất hiện ở Nhật Bản với sự có mặt của Hội đồng cạnh tranh.
[1] Xem David Rene & Brierley J.E.C, Major Legal System in the World Today, tr.207 (1998)
[2] Người được xem là cha đẻ của luật hành chính Đức với việc xuất bản cuốn sách nổi tiếng “German Administrative Law” năm 1895.
[3] Xem L.Neville Brown & John.S.Bell, French Administrative Law, 1998, tr.162.
[4] Xem Carl F.Goodman, Justice and Civil Procedure in Japan, 2004, tr. 460-463.
[5] Xem Ishikawa Toshiyuki, The Introductory Japanese Administrative Law, Hajimete no Gyoseihou, 2006. tr. 67-72.
[6] Xem Yong Zhang, Comparative Studies on Judicial Review System in East and SouthEast Asia, 1998, tr. 74.
[7] Xem Điều 54, Luật Kiện tụng hành chính của Trung Quốc năm1989.
[8] Ở Balan thành lập cơ quan tài phán bác sĩ đặc biệt ngày 30/08/1991; ở Rumani có cơ quan tài phán về kiểm toán thành lập theo Điều 139 của Hiến pháp 1991; ở Nga có một số cơ quan theo mô hình này như Hội đồng khoa học công nghệ về đo lường, Hội đồng chống độc quyền, Hội đồng nhà ở thành phố được thành lập bởi các Nghị định của Chính phủ năm 1997. Xem Denis J.Galligan & Daniel M.Smilov, Administrative Law in Central & Eastern Europe 1996-1998, 1999, tr. 217.
