Kể từ khi mô hình Nghị viện đầu tiên ra đời ở Vương quốc Anh vào năm 1265 cho đến nay, lịch sử Nghị viện thế giới đã trải qua gần 750 năm tồn tại và phát triển. Cùng với quá trình đó, vị thế của của Nghị viện ngày càng được coi trọng; cơ cấu tổ chức ngày càng kiện toàn, ổn định; hoạt động ngày càng thường xuyên, chuyên nghiệp và hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, cũng phải sau gần 300 năm thì mô hình “ủy ban” đầu tiên của Nghị viện mới ra đời.

Vào tháng 10 năm 1553, khi Nữ hoàng Mary I lên ngôi và Hạ viện Anh bắt đầu nhiệm kỳ mới thì nảy sinh một vấn đề cần giải quyết đó là có ý kiến cho rằng, Alexander Newell, một đại biểu dân cử của Tây Loo ở Cornwall không đủ tư cách để trở thành Hạ Nghị sĩ, vì có liên quan tới một Hội nghị tôn giáo (một bộ phận thuộc Giáo hội Anh). Trước tình hình đó, ngày 12 tháng 10, Hạ viện Anh đã nhóm họp bàn và đưa ra cách thức giải quyết theo hướng cử ra một nhóm Nghị sỹ gồm sáu thành viên của Hạ viện để tiến hành điều tra, xác minh về vấn đề trên, trước khi Nữ hoàng, Hạ viện đưa ra quyết định cuối cùng. Nhóm đại biểu này làm việc độc lập và vài ngày sau đã trình trước Hạ viện bản báo cáo kết quả làm việc với nội dung“Alexander Newell hiện đang là giáo sỹ của Westminster và có liên quan tới Hội nghị tôn giáo nên không thể trở thành thành viên của Hạ viện”[1]. Sau đó, Hạ viện đã ra quyết định theo kết quả báo cáo của nhóm nghị sĩ này và Nữ hoàng đã cử một đại diện khác thay thế.

Với sự ảnh hưởng lớn của nước Anh lúc đó cộng thêm các tiền đề lý luận, chính trị, lịch sử về sau thì “mô hình” này đã trở thành một tiền lệ và có sức lan tỏa lớn tới các quốc gia khác trên thế giới. Từ thế kỷ 17, Ủy ban lâm thời (UBLT) đã lần lượt hiện diện ở Nghị viện các nước như Nghị viện Bang Maryland của Mỹ thành lập Ủy ban vào năm 1692[2], Nghị viện Anh vào năm 1786[3], Nghị viện Mỹ vào năm 1789[4]... và đến cuối thế kỷ 19, UBLT đã phát triển nở rộ, trở thành cơ cấu chính thức và phổ biến trong cơ cấu Nghị viện nhiều nước trên thế giới. Mô hình tiêu biểu của Ủy ban trong giai đoạn này là Ủy ban chung (Committee of the whole), có thành viên là tất cả các đại biểu muốn tham gia và hoạt động không thường xuyên. Có thể nói, đây là giai đoạn phát triển cực thịnh của UBLT, bởi khi Nghị viện chưa hoạt động thường xuyên, liên tục và chưa có cơ quan trực thuộc nào khác thì UBLT chính là loại hình cơ quan duy nhất giúp Nghị viện giải quyết toàn bộ các công việc, từ chuyên môn đến hành chính, quản trị.

Giai đoạn này được đánh dấu vào năm 1911, khi Hạ viện Mỹ xảy ra cuộc tranh luận gay gắt về chương trình nghị sự của Hạ viện và theo đó, Ủy ban thường trực đầu tiên của Nghị viện ra đời. Đến cuối thế kỷ này, cùng với xu thế chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa hoạt động Nghị viện, các Ủy ban thường trực đã thật sự lớn mạnh và trở thành hệ thống ổn định ở nhiều Nghị viện trên thế giới[5]. Do đó, nhu cầu thành lập và phạm vi công việc của UBLT đã ngày càng thu hẹp; vị thế của UBLT đã dần giảm sút so với giai đoạn trước đây. Tuy nhiên, trong những thập kỷ gần đây, khi nhiệm vụ giám sát của Nghị viện ngày càng được đề cao thì UBLT đã dần lấy lại và khẳng định vị thế riêng của mình trong hoạt động của Nghị viện - một phương thức, một công cụ, một cơ chế được cho là mang lại hiệu quả cao trong hoạt động giám sát của Nghị viện.

Cho đến nay, thuật ngữ UBLT của Nghị viện “Temporary Committee”[6] được hiểu là một loại hình Ủy ban của Nghị viện, được thành lập cho những mục đích đặc biệt và hoạt động trong một khoảng thời gian giới hạn. Khái niệm này được sử dụng để phân biệt với một loại hình ủy ban khác của Nghị viện, đó là Ủy ban thường trực (Standing Committee).

Vai trò của UBLT được thể hiện qua những khía cạnh như: (i) duy trì sự ổn định cần thiết về cơ cấu tổ chức của Nghị viện mà vẫn đáp ứng được nhu cầu công việc; từ đó, hạn chế được sự “phình to” về bộ máy, tiết kiệm được nguồn lực; (ii) tạo cơ chế linh động, hiệu quả để giải quyết kịp thời những công việc phát sinh bất thường mà vẫn bảo đảm nguyên tắc làm việc của Nghị viện, đặc biệt đối với những công việc phức tạp hoặc nhạy cảm; (iii) hạn chế được xung đột, chồng chéo về thẩm quyền hoặc “bỏ trống” công việc của Nghị viện; (iv) tận dụng, huy động và phát huy được tối đa năng lực trình độ chuyên môn và kinh nghiệm công tác của các nghị sỹ; đồng thời, tạo cơ chế mở để thu hút sự tham gia của đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học không phải là nghị sỹ; (v) phát huy tính thực quyền của Nghị viện trong hoạt động giám sát.

Từ kết quả lựa chọn, nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của UBLT ở một số Nghị viện tiêu biểu như Anh, Mỹ, Đức, Ba Lan, Úc, Canada, Kenya, Hàn Quốc, Zambia, Zimbabwe..., có thể rút ra một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, về sự tồn tại, phát triển của UBLT: UBLT luôn tồn tại tất yếu, khách quan trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của Nghị viện; cùng với sự phát triển của Nghị viện, UBLT đã thay đổi theo để trở thành một phương thức, công cụ hữu hiệu giúp Nghị viện giải quyết những công việc đột xuất, đặc thù.

Thứ hai, về cơ sở pháp lý quy định về UBLT: Những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của UBLT luôn được quy định trong những văn bản pháp luật quan trọng như Hiến pháp, Luật và Quy chế hoạt động của Nghị viện. Còn nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của UBLT được quy định trong văn bản thành lập hoặc Quy chế hoạt động do chính Ủy ban ban hành.

Thứ ba, về đặc điểm của UBLT: UBLT luôn chứa đựng 4 đặc điểm cơ bản, đó là tính đột xuất của việc thành lập, tính giới hạn về thời gian hoạt động, tính đặc biệt của nội dung công việc và tính độc lập, khách quan trong tổ chức, hoạt động.

Thứ tư, về xu hướng phát triển của UBLT: UBLT giúp Nghị viện giải quyết những công việc liên quan đến cả ba chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia, nhưng được sử dụng nhiều và phát huy hiệu quả trong hoạt động giám sát. Đặc biệt, ở một số nước như Ba Lan, Đức... UBLT còn được thiết lập như là một cơ chế đặc thù để bảo đảm việc giám sát, kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.

Thứ năm, về cơ cấu tổ chức của UBLT: UBLT có cấu trúc đơn giản, số lượng thành viên ít, nhưng quy trình thành lập được quy định chặt chẽ, cơ cấu thành viên bảo đảm tính độc lập, khách quan và chuyên môn.

Thứ sáu, về phạm vi, tính chất công việc của UBTL: UBLT có phạm vi công việc hẹp, thường chỉ giải quyết một hoặc một số vấn đề nhưng là những vấn đề đột xuất, phức tạp hoặc nhạy cảm.

Thứ bảy, về phương thức, nguyên tắc hoạt động của UBLT: UBLT có phương thức, hình thức hoạt động đa dạng, linh hoạt, nhưng phiên họp và điều trần là phổ biến nhất. Bên cạnh nguyên tắc hoạt động điển hình của các cơ quan đại diện là thảo luận tập thể, quyết định theo đa số thì UBLT đặc biệt coi trọng nguyên tắc độc lập, khách quan, trung thực và tôn trọng ý kiến thiểu số.

Thứ tám, về điều kiện bảo đảm hoạt động của UBLT: Nghị viện các nước, nhất là lãnh đạo Nghị viện các nước đặc biệt coi trọng và trao nhiều thẩm quyền, cơ chế đặc thù để bảo đảm hoạt động của UBLT được thuận tiện, chất lượng, hiệu quả, trong đó, cơ chế khai thác và cung cấp thông tin cũng như áp dụng thủ tục tố tụng mang tính điển hình.

Lịch sử Quốc hội Việt Nam kể từ khi thành lập cho đến nay gắn với 4 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980 và 1992) và các văn bản pháp luật có liên quan về tổ chức và hoạt động của Quốc hội cho thấy, chúng ta đã sớm nhận thức được vị trí, vai trò của UBLT và ghi nhận vào Hiến pháp (Điều 58 Hiến pháp 1959) cũng như các văn bản pháp luật có liên quan; trên thực tế cũng đã thành lập một số UBLT để giúp Quốc hội thực hiện những công việc nhất định. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng, số lượng UBLT được thành lập ở nước ta còn rất ít chưa tương xứng với nhu cầu công việc; quá trình thành lập cũng như tổ chức bộ máy và hoạt động còn thiếu thống nhất; hiệu quả hoạt động còn chưa cao v.v.. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế, bất cập trên là: (i) những nghiên cứu khoa học về UBLT còn rất ít, nội dung và mức độ nghiên cứu còn hạn chế nên chưa cung cấp được những thông tin cần thiết về khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của loại hình ủy ban này cho xã hội, cho đại biểu Quốc hội cũng như cho các nhà lập pháp; (ii) quy định của Hiến pháp và pháp luật của Việt Nam về tổ chức, hoạt động của UBLT còn thiếu, yếu. Về cơ bản, những quy định hiện nay còn quá đơn giản, sơ sài, chưa tập trung ở những văn bản có giá trị pháp lý cao; (iii) hiểu biết và tinh thần chủ động, tích cực trong việc thành lập UBLT ở Quốc hội nước ta còn hạn chế.

Thứ nhất,đối với Hiến pháp, cần hiến định một số vấn đề cốt lõi về UBLT của Quốc hội. Kinh nghiệm một số nước hiến định vấn đề này như Đức, Ba Lan cho thấy, nếu coi Ủy ban điều tra là một cơ chế đặc biệt để bảo đảm quyền lực của Nghị viện, một phương thức đặc biệt để bảo đảm tính độc lập của Nghị viện với hành pháp và bảo vệ quyền lợi của nhóm đại biểu thiểu số; đồng thời, thiết lập những cơ chế hậu điều tra mạnh (như gắn với xem xét trách nhiệm cá nhân) thì Hiến pháp cần phải quy định cụ thể hơn đối với loại hình UBLT này. Theo đó, Hiến pháp sẽ quy định về điều kiện thành lập (giới hạn về chủ thể đề xuất thành lập, quy trình thành lập), về một số cơ chế đặc thù để bảo đảm hoạt động (như quyền triệu tập nhân chứng, truy cập thông tin điều tra; quyền được bảo vệ đối với nhân chứng, người cung cấp thông tin v.v..). Còn nếu chỉ coi Ủy ban điều tra chỉ là một loại hình UBLT - một phương thức hoạt động đặc thù của Quốc hội thì Hiến pháp chỉ cần quy định một số nguyên tắc sau đây: (1) trường hợp thành lập và thẩm quyền thành lập (Quốc hội thành lập khi thấy cần thiết), (2) loại hình ủy ban theo tính chất nhiệm vụ (UBLT để nghiên cứu, để thẩm tra và để điều tra); (3) kết quả hoạt động và thời gian hoạt động (kết quả là báo cáo trình Quốc hội, thời hoạt động theo văn bản thành lập hoặc khi trình báo cáo); (4) giao một văn bản luật quy định cụ thể chi tiết.

Thứ hai, đối với văn bản cấp luật, cần quy định tập trung, cụ thể về tổ chức, hoạt động của UBLT. Về mặt hình thức, có thể ban hành một đạo luật hoặc một Nghị quyết của Quốc hội để quy định tập trung về tổ chức, hoạt động của UBLT; hoặc thể hiện trong những đạo luật có liên quan như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Về mặt nội dung, các luật này phải thiết lập được hành lang pháp lý tương đối đầy đủ để một UBLT có thể được thành lập và hoạt động như về về chủ thể đề xuất thành lập; thẩm quyền, quy trình thành lập; cơ cấu bộ máy, cơ cấu thành viên, việc lựa chọn lãnh đạo và thành viên UBLT; nguyên tắc, hình thức hoạt động; quy trình, thủ tục hoạt động; giá trị pháp lý và các điều kiện bảo đảm v.v..

Thứ ba, đối với văn bản dưới luật và văn bản áp dụng, cũng cần được ban hành và quy định cụ thể hơn. Văn bản áp dụng pháp luật phù hợp nhất là Nghị quyết của Quốc hội về việc thành lập UBLT (hoặc Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội - UBTVQH - nếu được trao thẩm quyền thành lập). Nghị quyết này phải quy định thật cụ thể, chi tiết về số lượng, cơ cấu, chức danh thành viên; nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban đó; thời gian hoạt động, nguồn kinh phí. Bên cạnh đó, nếu thấy cần thiết, UBLT có thể ban hành Quy chế làm việc riêng để xác định chương trình, kế hoạch công tác, trách nhiệm thành viên, cơ chế chi tiêu...

Thứ nhất, về loại hình và mục đích, nhiệm vụ cơ bản của UBLT: Do Quốc hội Việt Nam theo mô hình đơn viện nên sẽ không tồn tại loại hình UBLT là ủy ban liên tịch (hỗn hợp). Vì vậy, đề nghị pháp luật chỉ nên quy định 3 loại hình UBLT tương ứng với 3 tên gọi và gắn với 3 mảng nhiệm vụ sau đây: (i) Ủy bản lập pháp lâm thời (hoặc Ủy ban lập pháp đặc biệt); (ii) Ủy ban điều tra; (iii) Ủy ban nghiên cứu.

Thứ hai, về thẩm quyền đề nghị thành lập, quyết định thành lập và quy trình thành lập UBLT: Về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn nhiều nước trên thế giới cho thấy, Quốc hội là chủ thể duy nhất có thẩm quyền thành lập UBLT. Tuy nhiên, trong điều kiện trước mắt, khi Quốc hội nước ta hoạt động chưa thường xuyên và chưa có cơ chế cũng như cách thức để biểu quyết trực tuyến nên để tạo sự linh động, kịp thời thì ngoài Quốc hội có thể trao thẩm quyền thành lập UBLT cho UBTVQH trong thời gian Quốc hội không họp, nhưng phải báo cáo với Quốc hội tại phiên họp gần nhất. Khi Quốc hội hoạt động thường xuyên hơn hoặc có cơ chế, cách thức biểu quyết trực tuyến thì Quốc hội phải là chủ thể duy nhất có thẩm quyền thành lập UBLT.

Về chủ thể có thẩm quyền đề nghị thành lập UBLT, nên trao cho các chủ thể sau đây: (1) UBTVQH; (2) Hội đồng dân tộc, các Ủy ban thường trực của Quốc hội; (3) Đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, như đã đề cập, riêng đối với Ủy ban điều tra, nếu coi là một cơ chế đặc thù thì cần quy định có đủ tỷ lệ tối thiểu số lượng đại biểu Quốc hội yêu cầu (có thể là ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội như một số nước và giống với Nghị quyết về bỏ phiếu tín nhiệm).

Thứ ba, về cơ cấu tổ chức và lựa chọn thành viên: Về cơ cấu tổ chức của UBLT, pháp luật nên quy định theo hướng đơn giản, gọn nhẹ gồm Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm, thư ký, các thành viên và bộ phận giúp việc. Tổng số thành viên UBLT phù hợp với điều kiện Việt Nam là từ 5 đến 20 người, tùy theo tính chất, mức độ mà Ủy ban đảm nhiệm. Danh sách thành viên đề cử sẽ do chủ thể có thẩm quyền đề xuất dự kiến luôn khi trình và sau đó tại phiên họp quyết định thành lập, có thể được đề xuất bổ sung trước khi biểu quyết. Các chức danh như Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm có thể do chủ thể có thẩm quyền thành lập quyết định luôn hoặc do các thành viên tự bầu. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khách quan và độc lập thì pháp luật cũng cần quy định một số nguyên tắc về tỷ lệ thành viên tương ứng với từng loại UBLT, đặc biệt là đối với Ủy ban điều tra. Có thể, với Ủy ban thẩm tra đặc biệt và Ủy ban nghiên cứu thì chỉ cần quy định phải bảo đảm có ít nhất 1/3 thành viên là đại diện của đối tượng chịu sự tác động, 1/3 là do chủ thể có thẩm quyền đề xuất thành lập UBLT, 1/3 là đại biểu Quốc hội. Còn đối với Ủy ban điều tra thì phải có ít nhất 1/3 là do chủ thể có thẩm quyền đề xuất thành lập UBLT, 1/3 là đại biểu Quốc hội và 1/3 là đại diện hành pháp hoặc tư pháp hoặc thiết chế khác có liên quan trực tiếp tới cá nhân hoặc vụ việc cần điều tra. Bên cạnh đó, thành viên của Ủy ban điều tra còn phải đáp ứng điều kiện là không có mối quan hệ thân thích hoặc có lợi ích trực tiếp tới nhiệm vụ điều tra.

Thứ tư, về phương thức, hình thức, nguyên tắc và quy trình hoạt động: UBLT hoạt động độc lập và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội hoặc UBTVQH khi Quốc hội không họp. Chủ nhiệm và các thành viên chịu trách nhiệm trước toàn thể UBLT và trước Quốc hội. Nguyên tắc hoạt động của UBLT là làm việc tập thể, quyết định theo đa số và tôn trọng ý kiến thiểu số. UBLT có thể họp kín hoặc công khai tùy thuộc vào nội dung luật định hoặc tập thể thành viên UBLT biểu quyết quyết định. Hiệu quả hoạt động của UBLT được bảo đảm thông qua các phiên họp và hoạt động của từng thành viên. Các phiên họp chỉ được tiến hành khi có ít nhất 1/3 thành viên có mặt; trường hợp biểu quyết thì phải có ít nhất 50% có mặt. Tỷ lệ biểu quyết thông qua phải đạt từ 50% tổng số thành viên có mặt trở lên. Đề thực hiện nhiệm vụ, UBLT có thể tự nghiên cứu, thu thập chứng cứ, trao đổi, thảo luận nội bộ hoặc thiết lập các mối quan hệ cần thiết với các chủ thể khác. Các tổ chức, cá nhân có liên quan phải có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu của UBLT. Bên cạnh đó, cũng cần phải quy định rõ quy trình, thủ tục trong hoạt động của UBLT. Trong đó, quy định rõ đối với từng hình thức hoạt động và xác định rõ từng bước, thời gian và trách nhiệm thực hiện.

Thứ năm, về điều kiện bảo đảm hoạt động: Bên cạnh quy định nhằm bảo đảm về kinh phí, phương tiện, công cụ hoạt động thì pháp luật cần trao cho UBLT một số cơ chế đặc thù như quyền triệu tập cá nhân, tổ chức để thu thập thông tin; quyền yêu cầu cung cấp thông tin, chứng cứ; trách nhiệm của cơ quan chủ quản trong việc bố trí thời gian và bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho thành viên UBLT trong thời gian làm việc cho UBLT. Đặc biệt, nếu coi UBLT là cơ chế đặc biệt thì cũng cần nghiên cứu tiếp thu kinh nghiệm một số nước về vấn đề này như quyền truy cập, tiếp cận thông tin mà không bị giới hạn; quy định về bảo vệ nhân chứng, miễn trừ trách nhiệm của nhân chứng và người cung cấp thông tin v.v..

Thứ sáu, về báo cáo kết quả hoạt động của UBLT: Báo cáo của UBLT phải có nội dung đầy đủ về nhiệm vụ được giao. Bên cạnh việc ghi nhận ý kiến và đề xuất giải quyết của đa số thì còn phải phản ánh trung thực, đầy đủ ý kiến không tán thành. Báo cáo này phải được Chủ nhiệm UBLT ký thay mặt Ủy ban trước khi trình Quốc hội. Nó không có giá trị pháp lý bắt buộc phải thi hành mà chỉ là tài liệu tham khảo phục vụ Quốc hội trong việc xem xét đưa ra quyết định cuối cùng. Tất cả các báo cáo, biên bản và tài liệu liên quan phải được lưu trữ theo quy định của pháp luật lưu trữ.

Thứ bảy, xác định thời gian hoạt động, chất dứt của UBLT: Về nguyên tắc, thời gian hoạt động của UBLT sẽ năm trong một nhiệm kỳ của Quốc hội. Nó được xác định từ khi văn bản thành lập có hiệu lực cho đến khi UBLT hoàn thành nhiệm vụ (bản báo cáo được trình bày trước Quốc hội) hoặc thời điểm được ấn định ngay trong quyết định thành lập. Tuy nhiên, trên thực tiễn, cơ quan có thẩm quyền thành lập có quyền gia hạn thời gian hoạt động của UBLT nếu thấy cần thiết, nhưng không kéo dài sang nhiệm kỳ mới.

Cuối cùng,ngoài việc hoàn thiện cơ sở pháp lý như đã đề xuất là điều kiện tiên quyết thì để UBLT có thể được thành lập và hoạt động mang lại hiệu quả còn phải thực hiện một số giải pháp như (1) cần đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến thông tin về UBLT đến các đại biểu Quốc hội, nhất là những chủ thể có ảnh hưởng lớn tới sự ra đời và hoạt động của loại hình ủy ban này; (2) tiếp tục đổi mới về cơ cấu, số lượng, chất lượng, năng lực đại biểu Quốc hội để bảo đảm nguồn nhân lực và hiệu quả hoạt động cho UBLT; (3) thiết lập cơ chế gắn bó giữa Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với các tổ chức, cá nhân nghiên cứu chuyên ngành và các tổ chức xã hội để huy động được nguồn lực có chất lượng tham gia vào cơ cấu UBLT, nhất là các chuyên gia hàng đầu ở từng lĩnh vực; (4) tiếp tục đổi mới, kiện toàn và phát huy hơn nữa vai trò của các cơ quan giúp việc cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức chuyên môn giúp việc trực tiếp cho các Ủy ban (trong đó có UBLT) và vai trò của cơ quan cung cấp thông tin, nghiên cứu khoa học; (5) bố trí nguồn kinh phí với cơ chế chi tiêu hợp lý và các nguồn lực khác để bảo đảm hoạt động của UBLT.

 

---