Các sản phẩm đồ uống có đường (ĐUCĐ) ngày càng phổ biến trên thị trường, mức tiêu thụ ngày càng gia tăng trên toàn cầu, đặc biệt ở trẻ em và vị thành niên. Đường trong ĐUCĐ trở thành nguồn đường chính cơ thể dung nạp[1]. Sử dụng ĐUCĐ không hợp lý là một trong những nguyên nhân chính gây ra thừa cân, béo phì và các rối loạn chuyển hóa cả ở người trưởng thành và trẻ em do làm tăng năng lượng (lượng calo) nạp vào cơ thể, dẫn đến gia tăng tỷ lệ mắc bệnh đái tháo đường tuýp 2, tăng huyết áp, rối loạn mỡ máu cũng như các biến chứng về bệnh tim mạch, đột quỵ và tử vong[2]^,[3]^,[4]^,[5]^,[6].

Tổ chức Y tế thế giới (WHO) khuyến nghị để có thể giảm mức tiêu thụ đường và chặn đứng mức gia tăng đại dịch béo phì và đái tháo đường, các quốc gia cần thực hiện kết hợpba nhóm giải pháp gồm: (1) áp thuế với ĐUCĐ, (2) hạn chế quảng cáo ĐUCĐ đối với trẻ em và (3) truyền thông về tác hại của việc sử dụng ĐUCĐ không hợp lý[7]. Khuyến nghị này đã được hưởng ứng với hơn 30 quốc gia ban hành chính sách thuế trong vòng 5 năm từ 2016-2020[8]; tăng từ 23% năm 2017 lên 38% năm 2019 (trên tổng số 160 quốc gia báo cáo số liệu cho WHO); trong số các công cụ thuế, thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) được áp dụng phổ biến nhất[9].

 Các bằng chứng khoa học cho thấy chính sách thuế đối với ĐUCĐ sẽ phát huy hiệu quả bảo vệ sức khỏe nếu bảo đảm tăng giá bán lẻ đồ uống lên ít nhất 20%[10]^,[11]. Thuế TTĐB đối với ĐUCĐ mang lại hiệu quả kép, vừa góp phần giảm tiêu thụ đường, giảm các tác hại đến sức khỏe, vừatăng nguồn thu ngân sách nhà nước[12]^,[13].

Kinh nghiệm quốc tế về nhóm sản phẩm chịu thuế, miễn thuế, lựa chọn phương pháp thuế, tính thuế suất thuế TTĐB là cơ sở để các quốc gia tham khảo nhằm xây dựng và triển khai chính sách thuế TTĐB hiệu quả, đáp ứng mục tiêu giảm mức tiêu thụ đường từ ĐUCĐ và bảo vệ sức khỏe nhân dân. Tuy nhiên, hiện chưa có ấn phẩm tổng quan hệ thống về chính sách thuế TTĐB đối với ĐUCĐ xuất bản bằng tiếng Việt ở nước ta.

Do hạn chế về tính sẵn có của các văn bản pháp luật bằng tiếng Anh trên các cơ sở dữ liệu, để xác định được các quốc gia đã ban hành chính sách thuế TTĐB với ĐUCĐ, các tác giả khởi đầu nghiên cứu bằng cách tìm kiếm các bài báo tổng quan, báo cáo tổng hợp về chính sách thuế đối với ĐUCĐ quốc tế xuất bản trước ngày 20/6/2021. Sau khi xác định được danh sách các quốc gia áp dụng thuế đối với ĐUCĐ, nhóm nghiên cứu phân tích các thông tin sẵn có từ các bài báo tổng quan và báo cáo[14]^,[15]^,[16]^,[17]^,[18], xác định các thông tin còn thiếu so với mục tiêu tổng quan và tìm kiếm văn bản pháp luật, các nghiên cứu chính sách thuế của các nước để bổ sung thông tin cần có.

- Từ khóa tìm kiếm bài báo tổng quan, báo cáo tổng hợp về chính sách thuế đối với ĐUCĐ quốc tế: tax* AND sugar*, (filter review);  

- Từ khóa tìm kiếm đối với một số quốc gia: Tên quốc gia, excise tax*/tax*, sugar*, sugar-sweetened beverages, bill/act/policy.

Cơ sở dữ liệu tìm kiếm: Pubmed, Google, Google scholar, website văn bản luật hoặc công báo luật tiếng Anh của một số nước/khu vực.

Ngôn ngữ tìm kiếm: Tiếng Anh.

Hạn chế của tổng quan: Ngôn ngữ tìm kiếm là tiếng Anh nên báo cáo chưa tổng hợp được một số nội dung, quy định cụ thể của một vài quốc gia nếu tư liệu liên quan được công bố bằng ngôn ngữ khác.

Dữ liệu tìm kiếm được đọc, phân tích và trích xuất vào bảng tổng hợp Excel cho mỗi quốc gia theo các nội dung: Tên quốc gia, tên văn bản luật/chính sách thuế TTĐB, năm ban hành, đường link văn bản (ngôn ngữ tiếng Anh), sản phẩm ĐUCĐ chịu thuế, sản phẩm miễn trừ thuế, phương pháp thuế, loại giá tính thuế (với phương pháp thuế tỷ lệ) và mức thuế suất TTĐB.

Kết quả tổng quan cho thấy, đến năm 2020 có ít nhất 67 quốc gia/vùng lãnh thổ và 9 thành phố/vùng của Hoa Kỳ và Tây Ban Nha áp dụng các công cụ thuế nhằm mục đích tăng giá/giảm tiêu dùng ĐUCĐ. 03 công cụ thuế được sử dụng, gồm: (1) Thuế TTĐB:được áp dụng tại ít nhất 65 quốc gia/ vùng lãnh thổ/vùng (gồm 56 quốc gia và 8 thành phố của Hoa Kỳ và 1 vùng Tây Ban Nha); là công cụ thuế phổbiến nhất được sử dụng; (2)Thuế nhập khẩu: được áp dụng tại 9 quốc gia và vùng lãnh thổ (Maldivia, Palau, Đảo Marshall, Niue, Wallis & Futuna, Federal state of Micrnesia, New Caledonia, Nauru và Papua New Guine); (3) Thuế hàng hóa và dịch vụ (GST): được áp dụng tại Ấn Độ và Colombia. Trong nghiên cứu này, các tác giả tập trung phân tích chính sách thuế TTĐB đối với ĐUCĐ của 65 quốc gia/vùng lãnh thổ/thành phố.  

-  Các sản phẩm chịu thuế tiêu thụ đặc biệt

WHO sử dụng khái niệm đồ uống có đường (ĐUCĐ) cho tất cả các loại đồ uống có chứa đường tự do, gồm: nước ngọt không chứa cồn (soft-drink) có ga hoặc không có ga, nước ép trái cây/rau củ, đồ uống từ trái cây/rau củ, dưới dạng đồ uống, chất cô đặc dạng lỏng và bột, nước có pha chế hương liệu, nước tăng lực và đồ uống cho người chơi thể thao (sport drinks), trà pha sẵn, cà phê pha sẵn và đồ uống từ sữa có pha chế hương liệu (flavoured milk drinks)[19].

Hầu hết các quốc gia/thành phố đều áp thuế TTĐB với nước ngọt có ga, nước tăng lực và đồ uống cho người chơi thể thao. Các đồ uống, chất cô đặc, dạng lỏng hoặc dạng bột có đường để pha chế đồ uống, sữa, đồ uống từ trái cây/rau củ có bổ sung đường cũng thuộc danh mục chịu thuế ở nhiều quốc qia. Estonia là quốc gia áp thuế TTĐB cho tất cả các nhóm sản phẩm ĐUCĐ chứa đường tự do theo định nghĩa của WHO.  

-          Các sản phẩm miễn trừ thuế đồ uống có đường

Tiêu chí ĐUCĐ được miễn trừ thuế TTĐB khá đa dạng giữa các quốc gia. Các nhóm tiêu chí được sử dụng phổ biến bao gồm: (1) Đồ uống có thành phần là nước ép hoa quả, rau củ  nguyên chất hoặc có tỷ lệ nước ép nguyên chất cao trên đơn vị thể tích đồ uống (>=50%), hoặc chỉ chứa đường tự nhiên/ không bổ sung thêm chất tạo ngọt khác, hoặc có ngưỡng đường cao hơn ngưỡng quy định; (2) Sản phẩm sữa và có thành phần từ sữa, sản phẩm dinh dưỡng: sữa nguyên chất hoặc có thành phần chính là sữa hoặc không bổ sung đường hoặc lượng đường trong sữa thấp hơn so với quy định; (3) ĐUCĐ có lượng đường hoặc tổng lượng calo thấp hơn so với quy định;  (4) Đồ uống được làm ngọt bằng chất tạo ngọt nhân tạo không sản sinh calo hoặc ít calo; (5) Đồ uống thay thế sữa, đồ uống sử dụng cho mục đích y tế và các mục đích khác; và (6) Sản phẩm ở dạng bột, cô đặc lỏng hoặc đóng chai dùng cho mục đích pha chế ĐUCĐ.

Hình 1: Tỷ lệ (%) quốc gia áp dụng các phương pháp thuế TTĐB với ĐUCĐ (trên tổng số 56 quốc gia được nghiên cứu)

-          Áp thuế theo lượng đường có trong đồ uống

Bảng 1 cho thấy 35,7% quốc gia (n=20) tính thuế TTĐB dựa trên hàm lượng đường trong đồ uống. Số lượng và danh sách các quốc gia có tính thuế theo hàm lượng đường và theo phương pháp thuế như sau:

            + Thuế tỷ lệ không phân biệt lượng đường: 21 quốc gia đang áp dụng cách tính thuế này trong đó có 15 quốc gia tính thuế theo giá bán lẻ[20], 5 quốc gia theo giá xuất xưởng[21] và 1 quốc gia theo giá bán sỉ[22] .

+ Thuế tỷ lệ theo ngưỡng số gam đường có trong thể tích đồ uống với nguyên tắc tỷ trọng đường càng cao thì mức thuế càng cao: 2 quốc gia đang áp dụng cách tính thuế này là Peru và Chile, và tính trên giá bán lẻ.

            + Thuế tuyệt đối không phân biệt lượng đường trong đồ uống: 20 quốc gia/vùng lãnh thổ[23] và 8 thành phố của Hoa Kỳ và 1 vùng của Tây Ban Nha.

+ Thuế tuyệt đối theo ngưỡng số gam đường có trong thể tích đồ uống với nguyên tắc tỷ trọng đường càng cao thì mức thuế càng cao, được áp dụng tại 12 quốc gia/vùng lãnh thổ[24].

+ Thuế tuyệt đối theo mỗi gram đường có trong đồ uống: được áp dụng tại 6 quốc gia[25]. 

Phương pháp	Quốc gia (N=56)		Thành phố/vùng (N=9)
	n	% (*)	n
	Trong nhóm quốc gia có áp dụng phương pháp thuế tỷ lệ	23		0
1	Thuế tỷ lệ, không phân biệt lượng đường	21	37,5
2	Thuế tỷ lệ, theo ngưỡng đường	2	3,6
	Trong nhóm quốc gia có áp dụng phương pháp thuế tuyệt đối	38		9
3	Thuế tuyệt đối không phân biệt lượng đường	20	35,7	8
4	Thuế tuyệt đối theo ngưỡng đường	12	3,6	1
5	Thuế tuyệt đối trên mỗi số gram đường có trong đồ uống	6	10,7

(*) Cộng tổng > 100% do có 5 quốc gia áp dụng 2 phương pháp thuế[26]

          + Về mức thuế suất

Mức thuế suất của các quốc gia khá đa dạng. Với các quốc gia áp dụng phương pháp thuế tuyệt đối, do có sự khác nhau về đơn vị tiền tệ, đơn vị thể tích và sức mua tương đương nên các tác giả không so sánh thuế suất giữa các quốc gia.

Trong số 56 quốc gia, 41% áp dụng cùng mức thuế cho tất cả các sản phẩm ĐUCĐ chịu thuế TTĐB; 59% (33 quốc gia) áp dụng thuế suất khác nhau, trong đó 19 quốc gia áp mức thuế khác nhau tùy theo lượng đường có trong sản phẩm và 14 quốc gia áp dụng các mức thuế khác nhau tùy loại nhóm sản phẩm ĐUCĐ. 14 quốc gia này có một số điểm tương đồng trong quy định mức thuế như sau: (1) Sản phẩm dạng cô đặc dùng để pha chế ĐUCĐ chịu mức thuế cao hơn; (2) Sản phẩm nước tăng lực chịu mức thuế cao hơn các đồ uống khác. Philippines là quốc gia duy nhất phân biệt loại chất tạo ngọt, theo đó ĐUCĐ có chất tạo ngọt là xi-rô ngô có hàm lượng fructose cao chịu thuế suất cao hơn các ĐUCĐ được làm ngọt bằng các chất tạo ngọt khác.

Trong số các quốc gia có áp dụng phương pháp thuế tỷ lệ và có thông tin về thuế suất, một số quốc gia ở Trung Á (Qatar, Bahrain…) áp mức thuế rất cao trên giá bán lẻ: 100% đối với đồ uống tăng lực/có ga và 50% đến 100% với các ĐUCĐ khác. Bermuda (Châu Mỹ) áp hai mức thuế suất: mức 50% giá bán lẻ đối với nước khoáng và nước có ga có thêm đường hoặc chất tạo ngọt khác hoặc thêm hương liệu, và mức 15% đối với các sản phẩm khác. Ở Panama và Saints Vincent & Grenadines, thuế suất giao động từ 5-10% giá bán lẻ. Dominica áp mức thuế 10% giá xuất xưởng với mọi ĐUCĐ trừ đồ uống có ga. Kiribati là quốc gia duy nhất áp thuế tỷ lệ theo giá bán sỉ, với thuế suất 40% cho mọi ĐUCĐ thuộc danh mục chịu thuế TTĐB.

7/8 thành phố của Hoa Kỳ áp dụng cùng mức thuế trên giá bán lẻ cho tất cả các sản phẩm ĐUCĐ chịu thuế. Riêng Seatle áp dụng mức thuế cao hơn với các ĐUCĐ là sản phẩm của các tập đoàn có doanh thu lớn.

Đồ uống có chứa đường tự do bất kể là đường tự nhiên hay được làm ngọt bằng đường tự nhiên hay chất tạo ngọt nhân tạo tạo calo đều cần chịu thuế TTĐB. Một số quốc gia đã áp dụng thuế đối với tất cả các sản phẩm ĐUCĐ chứa đường tự do theo định nghĩa của WHO.

-          Lựa chọn phương pháp thuế tiêu thụ đặc biệt đối với đồ uống có đường

WHO nhấn mạnh việc lựa chọn phương pháp thuế đối với ĐUCĐ cần tương đồng với các mục tiêu cốt lõi của chính sách thuế TTĐB của mỗi quốc gia. Nếu mục tiêu là giảm lượng đường tiêu thụ thì tính thuế dựa trên hàm lượng đường trong đồ uống sẽ giúp hiện thực hóa mục tiêu tốt hơn bởi tạo ra mức chênh lệch lớn hơn về giá giữa các sản phẩm ĐUCĐ trong cùng một nhóm ngành hàng, có xu hướng khiến người tiêu dùng chuyển sang sử dụng các sản phẩm có hàm lượng đường ít hơn, đồng thời tạo động lực để doanh nghiệp tái cơ cấu, ưu tiên sản xuất các sản phẩm ít đường hơn.

Về phương pháp thuế, nếu mục tiêu là tạo thu ngân sách thì phương pháp thuế tuyệt đối không phân biệt lượng đường trong các loại đồ uống khác nhau có thể tạo số thu lớn hơn nhưng không có tác dụng khuyến khích doanh nghiệp tái cơ cấu, cắt giảm các sản phẩm có hàm lượng đường cao, gia tăng sản phẩm có hàm lượng đường thấp hoặc không bổ sung đường. So với phương pháp thuế tỷ lệ thì thuế tuyệt đối ưu việt hơn do (1) làm tăng giá của tất cả các sản phẩm chịu thuế theo cách giống nhau, (2) tránh được gian lận thương mại về giá, (3)giá tăng cao hơn, (4) dễ quản lý và (5) đảm bảo ổn định được số thuế thu vào hơn (không biến động theo giá của sản phẩm)[27]. Thuế tuyệt đối cần được điều chỉnh thường xuyên theo mức lạm phát và tăng trưởng thu nhập của người dân[28].Phương pháp thuế tỷ lệ có thể kém hiệu quả hơn trong việc giảm tiêu thụ, có thể làm rộng khoảng cách giá giữa sản phẩm đắt tiền và rẻ tiền, vì vậy vô hình trung, có thể khiến người tiêu dùng chuyển sang các sản phẩm rẻ tiền hơn. Điều này đi ngược lại mục tiêu y tế công cộng khi sử dụng công cụ thuế TTĐB[29]. Với phương pháp thuế tỷ lệ, cần sử dụng giá bán lẻ làm cơ sở tính thuế thay cho giáxuất xưởng vì thuế suất tính theo giá xuất xưởngthường không làm tăng đáng kể giá bán lẻ[30].

Tổng quan này cho thấy đa số các quốc gia đã lựa chọn phương pháp thuế TTĐB mang tính ưu việt hơn: trong 56 quốc gia, gần 36% quốc gia tính thuế theo ngưỡng đường và số quốc gia áp dụng phương pháp này ngày càng tăng; 2/3 có áp dụng phương pháp thuế tuyệt đối hoặc hỗn hợp. Trong số 1/3 các quốc gia áp dụng phương pháp thuế tỷ lệ, 74% các quốc giasử dụng giá bán lẻ làm cơ sở tính thuế.       

-          Mức thuế suất        

Các bằng chứng khoa học cho thấy với mục tiêu giảm mức tiêu thụ ĐUCĐ ở mức đủ để phòng ngừa các bệnh béo phì và đái tháo đường thì mức thuế với ĐUCĐ phải đảm bảo tăng giá bán lẻ lên ít nhất là 20%[31]^,[32]. Do có sự khác nhau về đơn vị tiền tệ và sức mua tương đương và thiếu thông tin nên trong nghiên cứu này, các tác giả chưa tổng hợp được tỷ lệ quốc gia đạt mức khuyến cáo này.

 

Thuế TTĐB là công cụ thuế phổ biến nhất được áp dụng nhằm giảm mức tiêu thụ đường từ ĐUCĐ. Năm 2020, ít nhất 56 quốc gia/vùng lãnh thổ và 9 thành phố/vùng của Hoa Kỳ và Tây Ban Nha áp dụng thuế TTĐB với ĐUCĐ.

Tất cả các sản phẩm ĐUCĐ theo khái niệm của WHO đều đã được áp thuế TTĐB, kể cả các sản phẩm sữa có đường và nước ép trái cây nguyên chất hoặc bổ sung đường ở một số quốc gia. Hầu hết các quốc gia đều quy định danh mục các sản phẩm ĐUCĐ được miễn trừ thuế TTĐB.

Các khuyến cáo về phương pháp thuế và tính thuế TTĐB ưu việt hơn đã được đa số các quốc gia lựa chọn. Trong số 56 quốc gia, gần 36% tính thuế theo lượng đường với nguyên tắc lượng đường càng cao thì mức thuế càng lớn; 2/3 các quốc gia có áp dụng phương pháp thuế tuyệt đối, cao hơn đáng kể so với tỷ lệ quốc gia có áp dụng phương pháp thuế tỷ lệ. Đối với các quốc gia áp dụng phương pháp thuế tỷ lệ, 2/3 các quốc gia sử dụng giá bán lẻ để làm cơ sở tính thuế.

Gần 60% các quốc gia áp dụng mức thuế suất khác nhau cho các sản phẩm ĐUCĐ, tùy hàm lượng đường có trong đồ uống hoặc tùy loại sản phẩm ĐUCĐ. Ngưỡng đường được sử dụng làm cơ sở tính thuế suất khá khác nhau giữa các quốc gia.

Trong nhóm quốc gia sử dụng phương pháp thuế tỷ lệ, một số quốc gia ở Trung Á và Châu Mỹ áp dụng mức thuế cao (>= 50% giá bán lẻ).

Để góp phần giảm mức tiêu thụ đường/bình quân đầu người, giảm tình trạng tiêu thụ đồ uống có đường vượt quá mức khuyến nghị hiện nay ở nước ta, cần sớm áp thuế TTĐB với ĐUCĐ- thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về tăng thuế TTĐB với các hàng hóa có hại cho sức khỏe như đồ uống có cồn, có ga…[39]. Thực hiện nhiệm vụ do Chính phủ giao tại Nghị định số 43/2017/NĐ-CP ngày 14/4/2017 về nhãn hàng hóa, Bộ Y tế đang xây dựng Thông tư hướng dẫn về nội dung, cách ghi thành phần dinh dưỡng, trong đó có ghi nhãn hàm lượng đường đối với sản phẩm thực phẩm[40]. Thông tư này sẽ là cơ sở pháp lý để nhà sản xuất công bố hàm lượng đường có trong ĐUCĐ, qua đó cơ quan thuế có thể tra cứu, áp thuế với ĐUCĐ.

Từ kinh nghiệm quốc tế về phương pháp thuế TTĐB với ĐUCĐ và thực trạng tiêu dùng ĐUCĐ trong nước, nhóm nghiên cứu đề xuất một số khuyến nghị sau:

-          Phương pháp tính thuế tiêu thụ đặc biệt

Để thay đổi thói quen của người tiêu dùng trong nước sang sử dụng các sản phẩm đồ uống chứa ít đường hoặc không bổ sung đường, tạo động lực để nhà sản xuất cơ cấu lại sản phẩm, giảm lượng đường có trong đồ uống; đồng thời hạn chế ảnh hưởng của chính sách thuế TTĐB đến doanh nghiệp, phương pháp thuế tuyệt đối hoặc hỗn hợp theo ngưỡng đường có trong đồ uống cần ưu tiên nghiên cứu. Điều này hoàn toàn phù hợp với định hướng “nghiên cứu áp dụng kết hợp giữa thuế suất theo tỷ lệ và thuế suất tuyệt đối đối với một số hàng hóa, dịch vụ chịu thuế” mà Chiến lược cải cách thuế TTĐB cho giai đoạn 2021-2030 ở nước ta đã đề cập[41].

-          Sản phẩm đồ uống có đường chịu thuế tiêu thụ đặc biệt

Mức tăng trưởng tiêu dùng cao của các nhóm sản phẩm có thành phần là nước ép hoa quả, thức uống thể thao và nước tăng lực, các loại trà uống liền… giai đoạn 2010-2019 và dự báo mức tăng trưởng dương tiếp tục trong giai đoạn tới[42] cho thấy các sản phẩm đồ uống này sẽ tiếp tục góp phần làm tăng lượng đường tiêu thụ bình quân đầu người ở nước ta. Các tác giả đề xuất áp thuế TTĐB với tất cả các ĐUCĐ theo định nghĩa của WHO đang lưu hành trên thị trường đồ uống nước ta. Trong ngắn hạn, có thể nghiên cứu chưa áp thuế TTĐB với: (1) sản phẩm nước ép trái cây không bổ sung đường, (2) sữa và các sản phẩm từ sữa có hàm lượng đường thấp (như sữa ít đường) để tạo sự khác biệt về mức giá giữa các sản phẩm có hàm lượng đường thấp và đường cao. Từ đó, khuyến khích người tiêu dùng sử dụng sản phẩm ít đường, tạo động lực để doanh nghiệp cắt giảm giảm lượng đường trong đồ uống.

-          Mức thuế suất 

Các cơ quan chuyên môn cần nghiên cứu các phương án thuế suất thuế TTĐB đủ lớn nhằm tăng giá bán lẻ ĐUCĐ ở nước ta lên ít nhất là 20%. Cần đánh giá tác động của các phương án thuế, cung cấp bằng chứng khoa học làm căn cứ lựa chọn chính sách thuế đủ mạnh, đạt được mục tiêu cốt lõi bảo vệ sức khoẻ nhân dân./.

 

---