Dầu khí là một lĩnh vực kinh tế quan trọng của đất nước, đóng góp đáng kể vào nguồn thu ngân sách và tăng trưởng GDP, đồng thời là cấu phần quan trọng hàng đầu của ngành năng lượng, đóng vai trò quan trọng trong chiến lược an ninh năng lượng quốc gia cũng như trong chiến lược biển của Việt Nam. Từ năm 2014 trở lại đây, ngành dầu khí phải đối mặt với nhiều thách thức gia tăng, ảnh hưởng đến tương lai phát triển bền vững của ngành. Đó là các thách thức như: hạn chế về tiềm lực kinh tế, công nghệ - kỹ thuật, nhân lực, bao gồm năng lực quản trị chiến lược; sự cạnh tranh của các nguồn năng lượng tái tạo; sự gia tăng căng thẳng về tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông; tình trạng tham nhũng, quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả, thu ngân sách không tương xứng với mức độ khai thác; cạn kiệt tài nguyên và suy thoái môi trường biển...

Trong lĩnh vực dầu khí, tìm kiếm, thăm dò và khai thác là hoạt động đặc thù mang nhiều tính rủi ro, đòi hỏi nhân lực trình độ chuyên môn cao, nguồn tài chính lớn và công nghệ hiện đại, kỹ thuật cao, trong khi Việt Nam còn nhiều hạn chế về tiềm lực kinh tế và công nghệ-kỹ thuật. Do đó, hoạt động này đòi hỏi sự hợp tác quốc tế sâu rộng và thu hút đầu tư nước ngoài thông qua các hợp đồng và dự án dầu khí. Tuy nhiên, đến nay, chính sách pháp luật trong lĩnh vực này vẫn còn rời rạc, chưa đồng bộ, thể hiện sự lúng túng nhất định. Trong thời gian tới, để tăng cường năng lực khai thác, sử dụng nguồn lực từ dầu khí hiệu quả, Việt Nam cần theo đuổi chiến lược tạo lập môi trường minh bạch, cạnh tranh và ổn định đối với ngành dầu khí để thu hút những hợp đồng và dự án dầu khí có đối tác tin cậy, công nghệ tốt, hiệu quả cao, đồng thời bảo đảm các vấn đề an ninh quốc gia.

Trong những năm gần đây, về lĩnh vực năng lượng quốc gia, Bộ Chính trị đã ban hành hai nghị quyết quan trọng, trong đó, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 23/7/2015 (Nghị quyết số 41) về Định hướng phát triển ngành dầu khí đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035 và Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 về Định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Nghị quyết số 55); Quốc hội và Chính phủ đã có nhiều nỗ lực nhằm thể chế hoá tầm nhìn và mục tiêu mang tính đột phá mới về phát triển ngành dầu khí được thể hiện trong các nghị quyết của Đảng. Việc tổng kết thi hành Luật Dầu khí 1993 sửa đổi, bổ sung vào các năm 2000, 2008 và 2018[1] (Luật Dầu khí năm 1993) và xây dựng Luật Dầu khí mới là một nỗ lực lập pháp mang tính tổng thể, một chiến lược đòi hỏi tầm nhìn xa. Ban soạn thảo dự án Luật Dầu khí sửa đổi (Dự án luật) đã đề ra mục tiêu cơ bản của việc sửa đổi lần này là: “Hoàn thiện khung pháp lý về dầu khí, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật trong hoạt động dầu khí, phù hợp với các cam kết quốc tế và thông lệ công nghiệp dầu khí quốc tế”. Đây là mục tiêu đúng đắn, tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, mục tiêu này là chưa đầy đủ. Bởi lẽ, để thể chế hóa đầy đủ định hướng phát triển ngành dầu khí theo Nghị quyết số 41, cần bổ sung mục tiêu của việc sửa đổi là nhằm thúc đẩy quản trị minh bạch và phát triển bền vững ngành dầu khí. Đây là hai hệ giá trị đặc biệt quan trọng, có ý nghĩa đối với tương lai phát triển của ngành dầu khí của nước ta. Nghị quyết số 55 đã nhấn mạnh vào việc minh bạch hoá quản trị đối với ngành dầu khí trong đó yêu cầu tập trung vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước: “triệt để thực hiện công khai, minh bạch hoá trong hoạt động”; “Tạo lập môi trường thuận lợi, minh bạch; công khai quy hoạch, danh mục các dự án đầu tư, xoá bỏ mọi rào cản để thu hút, khuyến khích tư nhân tham gia đầu tư, phát triển các dự án năng lượng trong và ngoài nước…”[2] Đây là chủ trương đúng đắn trong việc thể chế hoá tính minh bạch trong quản trị ngành dầu khí và cần phải được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật.

Bên cạnh đó, Dự án luật còn chưa xây dựng các cơ chế, chính sách đặc thù thu hút đầu tư nước ngoài vào phát triển dầu khí trong nước tại những vùng nước sâu, xa bờ,vùng nhạy cảm. Một trong những nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế tính minh bạch trong hoạt động liên quan đến hợp đồng dầu khí là do tính chất đặc thù của hoạt động thăm dò khai thác dầu khí. Từ trước đến nay, việc đầu tư cho hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại thềm lục địa Việt Nam được thực hiện chủ yếu bởi các nhà thầu dầu khí nước ngoài, thông qua các hợp đồng dầu khí, nhằm tận dụng được nguồn lực (vốn đầu tư, trình độ công nghệ và quản lý) của nước ngoài, chia sẻ rủi ro, tận dụng công nghệ và học hỏi kinh nghiệm quản lý, vận hành. Hợp đồng dầu khí là các hợp đồng liên quan đến hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí (hợp đồng khâu thượng nguồn - upstream). Những hợp đồng dầu khí loại này có quy mô đầu tư tài chính lớn, có cấu trúc nội dung đặc thù và tiên lượng mức độ rủi ro khó hơn nhiều so với các hợp đồng kinh tế khác. Sau khi Việt Nam bắt đầu tiến trình Đổi mới và ban hành Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987, hợp đầu dầu khí đầu tiên được ký kết vào năm 1988. Kể từ đó đến khi Bộ Công thương tiến hành tổng kết thi hành Luật dầu khí vào năm 2019, đã có 107 hợp đồng dầu khí đã được Tập đoàn dầu khí quốc gia (PVN) ký với các nhà thầu để thực hiện thăm dò khai thác dầu khí tại thềm lục địa Việt Nam, trong đó, 46 hợp đồng đã kết thúc và 61 hợp đồng đang có hiệu lực[3]. Tuy nhiên, cho đến nay, thông tin về danh mục các hợp đồng dầu khí này không được công khai.

Từ năm 2014 đến nay, số lượng hợp đồng dầu khí hàng năm giảm mạnh. Trong giai đoạn kể từ đầu năm 2015 đến hết năm 2019, do ảnh hưởng của giá dầu thế giới liên tục diễn biến ở mức thấp, số lượng hợp đồng ký mới đã sụt giảm đáng kể, chỉ có 4 hợp đồng được ký kết. Một nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do sự gia tăng căng thẳng về tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông. Điển hình là sự kiện Trung Quốc đưa giàn khoan Hải Dương 981 vào khu vực Biển Đông, gần quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam vào ngày 1/5/2014. Kể từ đó, Việt Nam đã gặp phải một số trường hợp bất lợi trong thực hiện các hợp đồng dầu khí như trường hợp tập đoàn Repsol hay tập đoàn ConocoPhillips kiện Chính phủ Việt Nam đòi bồi thường những khoản tiền lớn.

Ngoài ra, các quy định của Luật Dầu khí hiện hành chỉ đề cập đến việc giải quyết tranh chấp giữa PVN và nhà thầu đối tác, mà chưa đề cập tới cơ chế giải quyết tranh chấp giữa nhà nước Việt Nam và nhà đầu tư quốc tế. Trong khi đó, thực tiễn cho thấy, các công ty dầu khí thường sử dụng phương thức thông qua trọng tài quốc tế để giải quyết tranh chấp có nội dung và giá trị lớn giữa nước chủ nhà và nhà đầu tư. Bên cạnh đó, theo quy định của Hiệp định Đối tác thương mại toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Bảo hộ đầu tư EU - Việt Nam (IPA), khi phát sinh tranh chấp, nhà đầu tư có quyền khởi kiện Nhà nước Việt Nam theo quy định của hiệp định bảo hộ đầu tư mà Việt Nam là thành viên.

Việc tăng cường thăm dò, khai thác tại các khu vực nước sâu, xa bờ, nhạy cảm về mặt chính trị và tiềm ẩn nhiều nguy cơ xung đột, tranh chấp về chủ quyền, cùng với diễn biến khó lường của giá dầu và nhu cầu tiêu thụ dầu khí là hai trong số nhiều thách thức đòi hỏi phải có những đánh giá lại và thay đổi trong việc xây dựng chính sách cho ngành dầu khí. Do dầu khí là nguồn tài nguyên quan trọng của quốc gia, việc tạo cơ hội cho các thành phần kinh tế, các cá nhân và tổ chức tài chính được tham gia đóng góp nguồn lực để phát triển ngành là điều hợp lý. Vì vậy, Nhà nước cần tạo điều kiện cho các đối tượng khác nhau được tham gia đề xuất, đóng góp ý tưởng, ý kiến cho việc xây dựng chính sách ngành, đặc biệt khi Việt Nam đã tham gia vào nhiều Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Để có thể thực hiện được việc này, trước hết, cần chia sẻ, phổ biến thông tin về ngành dầu khí tại Việt Nam, bao gồm thông tin về các hoạt động dầu khí đang được thực hiện, các đối tượng đóng vai trò chính trong bức tranh chung của ngành, các quy định pháp luật có liên quan đến ngành và các thông lệ được áp dụng trong ngành... 

Theo quy định của khoản 6 Điều 20 Hợp đồng dầu khí mẫu đi kèm Nghị định số 33/2013/NĐ-CP, hợp đồng dầu khí và toàn bộ các thông tin có được hoặc nhận được bởi bất kỳ bên nào theo hợp đồng dầu khí sẽ được giữ bí mật. Trong trường hợp tiết lộ hoặc công bố thông tin theo yêu cầu của pháp luật, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) có quyền công bố thông tin mà không cần sự đồng ý trước của nhà thầu, trong khi nhà thầu sẽ không được tiết lộ thông tin mật cho bên thứ ba nếu không có sự đồng ý của PVN. Các quy định về bảo mật thông tin hợp đồng vẫn sẽ còn hiệu lực trong thời hạn năm năm sau khi hợp đồng kết thúc. Với tính bảo mật cao của hình thức hợp đồng, công chúng hoàn toàn không thể tiếp cận nội dung của hợp đồng dầu khí.

Theo quy định Luật Dầu Khí năm 1993 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Chính phủ, Bộ Công Thương đóng vai trò độc quyền về kiểm soát thông tin trong quá trình lập kế hoạch, đấu thầu, đàm phán, ký kết hợp đồng dầu khí. Theo quy định của Điều 81 và Điều 82 Quyết định số 84/2010/QĐ-TTg ngày 15/12/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế khai thác dầu khí, trong quá trình triển khai hoạt động khai thác dầu khí, các thông tin liên quan đến kế hoạch phát triển mỏ, kế hoạch khai thác sớm và tất cả các hoạt động khai thác khác cũng không được phép công bố bởi các bên liên quan nếu không có sự cho phép của PVN.

Những thông tin được bảo mật bởi các quy định trên cũng thống nhất với Quyết định số 1369/QĐ-TTg ngày 03/9/2020 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục bí mật nhà nước thuộc lĩnh vực công nghiệp và thương mại, theo đó, các văn bản, báo cáo, kế hoạch, giải pháp thực hiện của ngành dầu khí liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ an ninh, quốc phòng chưa công khai được xếp vào nhóm bí mật nhà nước độ tối mật; chiến lược, quy hoạch có nội dung liên quan đến trữ lượng dầu khí của từng khu vực, địa điểm, văn bản, báo cáo về địa điểm, trữ lượng các phát hiện dầu khí tại Việt Nam chưa công khai hay các báo cáo tổng thể hoạt động tìm kiếm thăm dò dầu khí của các bể dầu khí thềm lục địa Việt Nam chưa công khai được xếp vào nhóm bí mật nhà nước độ mật. Theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, nếu các thông tin này chưa được giải mật, công dân không có quyền tiếp cận hoặc yêu cầu tiếp cận các thông tin này. Thực tế cho thấy, việc tìm kiếm, thăm dò là một phần của hợp đồng dầu khí, cho nên khả năng cao sẽ có những hợp đồng dầu khí thuộc danh mục bí mật nhà nước độ mật hoặc độ tối mật, do đó công dân không thể tiếp cận.

Ở một góc nhìn khác, thông tin về hoạt động dầu khí tại Việt Nam có thể được tiếp cận qua các doanh nghiệp có tham gia hoạt động dầu khí tại Việt Nam, trong trường hợp này là PVN và các đối tác. Theo Nghị định số 81 về Công bố thông tin của doanh nghiệp Nhà nước, đối với các chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư có nội dung quan trọng, liên quan hoặc ảnh hưởng đến bí mật và an ninh quốc gia, bí mật kinh doanh, doanh nghiệp báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước quyết định việc công bố nhằm tránh việc lạm dụng các quy định về nội dung bí mật làm hạn chế tính công khai, minh bạch về kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư của doanh nghiệp. Đối với trường hợp của PVN, do tính chất nhạy cảm của hợp đồng dầu khí, thông tin về các hợp đồng này có được công bố hay không phụ thuộc vào cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, vì vậy,  PVN cũng không hoàn toàn chủ động trong việc minh bạch thông tin về các hợp đồng dầu khí.

Đối với đối tác nước ngoài, thông tin về hoạt động dầu khí tại Việt Nam vẫn có thể được tìm thấy tại các báo cáo tài chính, báo cáo thường niên của các doanh nghiệp nước ngoài, do các doanh nghiệp này phải tuân thủ quy định của nước họ về công bố thông tin với doanh nghiệp niêm yết. Các quy định dạng này được các nước đưa ra để hạn chế tham nhũng tại các quốc gia mà doanh nghiệp niêm yết tại nước họ đang hoạt động. Tại Mỹ, Đạo luật Dodd-Frank (2010) yêu cầu cầu tất cả các công ty giao dịch trên các sàn giao dịch của Hoa Kỳ và liên quan đến phát triển thương mại dầu, khí đốt hoặc khoáng sản phải tiết lộ các khoản thanh toán được thực hiện cho bất kỳ chính phủ nào và nộp báo cáo hàng năm cho Ủy ban Chứng khoán và Sàn giao dịch Mỹ (SEC). Tương tự, Chỉ thị số 2013/34/EU của Liên minh châu Âu đã yêu cầu các tổ chức đang hoạt động trong ngành công nghiệp khai thác hoặc khai thác rừng nguyên sinh công bố các khoản thanh toán vật chất cho chính phủ các nước mà họ đang hoạt động. Các thông tin này cần phải được công bố hằng năm trong một báo cáo riêng biệt. Do đa số các công ty hoạt động trong lĩnh vực thăm dò và khai thác dầu khí tại Việt Nam là các công ty nước ngoài, nếu quốc gia của họ có yêu cầu pháp lý đối với việc công bố thông tin, thì thông tin về hoạt động dầu khí tại Việt Nam hoàn toàn có thể được tìm thấy. Tuy vậy, thông tin sẽ đến từ nhiều nguồn khác nhau, đôi khi bằng nhiều ngôn ngữ khác nhau, do đó rời rạc, khó tiếp cận và và khó tiếp nhận đối với đa phần công chúng tại Việt Nam.

Như vậy, có thể nói rằng, các văn bản pháp luật về dầu khí ở nước ta hiện nay yêu cầu doanh nghiệp công khai hợp đồng dầu khí. Một số thông tin về các dự án dầu khí có thể được tìm thấy qua các phương tiện thông tin đại chúng hoặc qua công bố thông tin của doanh nghiệp đối tác tại nước ngoài.

Để bảo đảm tính minh bạch trong quản trị hoạt động dầu khí theo tinh thần nghị quyết của Đảng, chúng tôi kiến nghị:

Thứ nhất, Dự án Luật cần được sửa đổi theo hướng khuyến khích minh bạch thông tin, phù hợp với các cam kết của Việt Nam trong các hiệp định, thỏa thuận quốc tế nhằm sử dụng nguồn tài nguyên này hiệu quả, đóng góp lớn hơn vào sự phát triển bền vững quốc gia.

Thứ hai, luật hoá quy định về giải quyết tranh chấp giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong lĩnh vực dầu khí, xử lý việc giải quyết tranh chấp một cách đồng bộ, nhất quán với pháp luật về đầu tư và pháp luật có liên quan.

Thứ ba, ban hành một bộ “Quy trình chuẩn hóa về việc cung cấp thông tin theo thông lệ về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm”;

Thứ tư, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về các hợp đồng dầu khí và công khai danh mục, thông tin tóm tắt về các hợp đồng dầu khí đã ký kết. 

Tóm lại, ngành dầu khí đang đứng trước nhiều thách thức đan xen cả cũ lẫn mới, ảnh hưởng nghiêm trọng đến tương lai phát triển bền vững của ngành. Tuy nhiên, các nỗ lực lập pháp cho đến nay chưa đáp ứng được tầm nhìn chính sách được đề ra trong các Nghị quyết của Bộ Chính trị, trong đó có việc xây dựng, hoàn thiện thể chế quản trị minh bạch trong lĩnh vực dầu khí để phát triển bền vững ngành và quốc gia. Hiện nay, pháp luật Việt Nam đã có những quy định điều chỉnh các hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên dầu khí theo hướng minh bạch hoá và quy định công dân có quyền được yêu cầu tiếp cận các thông tin mà pháp luật không cấm tiếp cận, nhưng pháp luật cũng không bắt buộc các cơ quan, doanh nghiệp có liên quan phải công bố các thông tin đó. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành cơ bản xếp loại thông tin liên quan đến thăm dò, khai thác dầu khí thuộc loại danh mục bí mật nhà nước nên nhiều nội dung của hợp đồng dầu khí không được công khai và công dân không thể được tiếp cận.

Do đó, PVN cũng không hoàn toàn chủ động trong việc minh bạch thông tin về các hợp đồng dầu khí. Trong khi đó, thông tin về hoạt động dầu khí tại Việt Nam vẫn có thể được tìm thấy tại các báo cáo tài chính, báo cáo thường niên của các doanh nghiệp nước ngoài, do các doanh nghiệp này phải tuân thủ quy định của nước họ về công bố thông tin với doanh nghiệp niêm yết. Điều này dẫn tới sự bất cân xứng trong việc công bố thông tin trong và ngoài nước, có thể dẫn tới những bất lợi về mặt xã hội và thậm chí là chính trị. Trong bối cảnh gia tăng các căng thẳng về tranh chấp chủ quyền ngoài khơi và các nhà thầu nước ngoài có xu hướng sử dụng trọng tài thương mại quốc tế để giải quyết tranh chấp, Việt Nam cần nhanh chóng sửa đổi pháp luật dầu khí theo hướng tăng cường tính minh bạch về các hợp đồng dầu khí và luật hoá việc giải quyết tranh chấp giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong lĩnh vực dầu khí, xử lý việc giải quyết tranh chấp một cách đồng bộ, nhất quán với pháp luật về đầu tư và pháp luật có liên quan. Đây là một chiến lược Việt Nam cần theo đuổi một cách kiên định và đồng bộ, nhằm cải thiện hiệu quả quản trị nguồn tài nguyên quốc gia, đồng thời đảm bảo an ninh quốc gia trên nhiều khía cạnh./.  

 

---