Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được ban hành lần đầu vào tháng 12 năm 1987, đãđược điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung bốn lần (năm 1990, 1992, 1996 và 2001). Luật đã chú ý đến một số điều chỉnh căn bản theo hướng phù hợp với chủ trương của một nền kinh tế mở, với xu thế của tình hình mới, đảm bảo lợi ích kinh tế – xã hội của nước ta và được các nhà đầu tư nước ngoài đánh giá cao.Tuy nhiên, cho đến nay, nhìn chung pháp luật về đầu tư nước ngoài vẫn còn thiếu tínhđồng bộ, ổn định và cụ thể, thậm chí có những quy định còn mâu thuẫn nhau. Nguyên nhân là do “môi trường pháp lý còn đang trong quá trình hoàn thiện”1thể hiện trên một số vấn đề chủ yếu sau:

Thứ nhất, phạm vi quản lý hoạt động đầu tư nước ngoài ít được đề cập cụ thể trong luật. Phần lớn các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung vào giai đoạn cấp giấy phép đầu tư, chưaquy định cụ thể phạm vi và đối tượng quản lý trong quá trình hoạt động của đầu tư nước ngoài giai đoạn sau cấp phép. Dẫn đến tình trạng các cơ quan quản lý không nắm được thực trạng kinh doanh của khu vực này mà cứ phải “bận bịu” với những thủ tục hành chính quá phiền hà và phức tạp, nhất là các thủ tục liên quan đến triển khai dự án đầu tư nước ngoài như về đất đai, xây dựng xuất nhập khẩu, hải quan… Có những vấn đề rất lớn đòi hỏi vai trò quản lý của Nhà nước như việc kiểm tra, giám sát sử dụng máy móc thiết bị, phương tiện vận chuyển, vật tư, nguyên liệu miễn thuế nhập khẩu để xây dựng cơ bản v.v… hiện nay lại chưa có bộ, ngành nào chịu trách nhiệm quản lý.

Thứ hai, chưa bảo đảm tính ổn định trong các quy định của pháp luật về đầu tư nước ngoài. Do Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực này nên quá trình điều hành vĩ mô còn lúng túng, chưa chủ động và còn có tính chất đối phó, dẫn đến tình trạng trong thời gian ngắn, Chính phủ, cũng như các bộ, các ngành, thậm chí cả các cơ quan quản lý ở địa phương ban hành quá nhiều văn bản pháp quy. Đáng chú ý là những quy định trong các văn bản pháp quy mới có khi lại phủ nhận quy định trong các văn bản trước đó nên vừa không tạo điều kiện thuận tiện cho nhà đầu tư nước ngoài làm ăn nghiêm chỉnh, vừa tạo kẽ hở cho một số nhà đầu tư nước ngoài có ý đồ lợi dụng gây ra nhiều tiêu cực đáng tiếc.

Thứ ba, pháp luật về đầu tư nước ngoài đôi khi còn chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau, thiếu đồng bộ, không nhất quán về chủ trương, thậm chí nhiều vấn đề còn bỏ ngỏ, như việc xử lý giá trị quyền sử dụng đất trong trường hợp giải thể, phá sản doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không còn phù hợp. Nhiều vấn đề xung quanh việc phá sản doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài mà pháp luật hiện hành chưa xử lý được. Theo Luật Đầu tư nước ngoài (được sửa đổi, bổ sung năm 2001, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thế chấp quyền sử dụng đất cho ngân hàng hoạt động tại Việt Nam. Nhưng theo hướng dẫn của ngân hàng thì doanh nghiệp chưađược  thế chấp. Đây có thể là thách thức lớn

đối với chúng ta trong quá trình hợp tác đầu tư với nước ngoài.

Thứ tư, phần nhiều văn bản pháp luật vềđầu tư nước ngoài còn dừng lại ở các quy định khung, các nguyên tắc cơ bản, chưa thể hiệnđược tính rõ ràng và cụ thể. Vì vậy, việc áp dụng trực tiếp gặp rất nhiều khó khăn, phải chờ đợi các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Trong khi đó sự rõ ràng, cụ thể, chính xác luôn là những thuộc tính không thể thiếuđược trong văn bản pháp luật.Đến nay, đã có trên 120 văn bản liên quan hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam2. Trong nhiều trường hợp, vănbản hướng dẫn còn ban hành chậm và trái với quy định của luật hoặc mở rộng phạm vi so với luật khung quy định, thậm chí cả các cơ quan quản lý ở cấp địa phương cũng hướng dẫn thi hành luật nên dẫn tới sự áp dụng không thống nhất.

Còn không ít các quy định của các văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư nước ngoài chưa đáp ứng được các yêu cầu như: các tiêu chí cấp phép và hạn chế cấp phép đối với nhàđầu tư nước ngoài vẫn còn quy định theo nguyên tắc chung chung, thiếu minh bạch, làm cho nhà đầu tư nước ngoài không xác

định được dự án của mình có thuộc diện không được cấp phép hay không. Điều này, một mặt làm cho nhà đầu tư không chủ độngđược, mặt khác dẫn đến sự thiếu nhất quán, cùng một vấn đề nhưng mỗi nơi, mỗi ngành, mỗi địa phương giải quyết một khác, tuỳ thuộc vào chủ quan của người áp dụng luật.

Thứ năm, việc thi hành pháp luật, chính sách khá tuỳ tiện, không nhất quán, còn tình trạng “phép vua thua lệ làng” ở một số địa phương. Thực tế cho thấy, việc thi hành LuậtĐầu tư nước ngoài trong những năm qua chưađược thi hành nghiêm chỉnh. Các tranh chấp về đầu tư, kinh doanh không được giải quyết kịp thời và có hiệu quả, thiếu cơ chế cho việc bảo đảm thi hành luật pháp đã gây ảnh hưởng bất lợi cho môi trường đầu tư ở nước ta và cản trở việc thu hút đầu tư nước ngoài.Trong khi chủ trương và chính sách củaĐảng và Nhà nước ta là tạo điều kiện cho việc thu hút đầu tư nước ngoài thì ở cấp thực thi lại có những quy định thắt chặt lại hoặc mang tính cục bộ. Biểu hiện rõ nhất cho nhận định này là việc triển khai thực hiện Danh mục lĩnh vực đầu tư có điều kiện và Danh mục lĩnh vực không cấp phép đầu tư nước ngoài ban hành kèm theo Nghị định số 24/2000/NĐCP của Chính phủ. Nhưng một số văn bản gần đây đãđưa ra những điều kiện thắt chặt hơn rất nhiều so với Nghị định 24, chẳng hạn như việc quyđịnh về điều kiện kinh doanh dịch vụ hàng hải, chủ trương thực hiện dự án cấp nước theo phương thức xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT), sản xuất xi măng, sắt thép…

Thứ sáu, hình thức đầu tư và loại hình doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chưađa dạng và chưa đáp ứng yêu cầu mở rộng các phương thức huy động vốn đầu tư nước ngoài. Theo Luật Đầu tư nước ngoài, chỉ có ba hình thức đầu tư, đó là: hình thức liên doanh; hình thức 100% vốn đầu tư nước ngoài; hợp đồng hợp tác kinh doanh. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ được phép thành lập và tổ chức hoạt động theo hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn chứ chưa được thành lập theo hình thức công ty cổ phần. Công ty hợp danh như các doanh nghiệp trong nước3. Những mô hình này chỉ phù hợp trong giai đoạn đầu thực hiện chính sách thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Tuy nhiên, với quy mô ngày càng lớn, nhu cầu thu hút vốn đầu tư trong nước của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng gia tăng nhanh. Điều này cho thấy cần thiết phải mở rộng các loại hình doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, mở rộng các hình thứcđầu tư và cho phép nhà đầu tư nước ngoài có quyền được lựa chọn trong số các hình thức đầu tư được pháp luật cho phép tại Việt Nam.

Thứ bảy, nguyên tắc “nhất trí” ư một trong những quy định của pháp luật đầu tư nước ngoài ở Việt Nam gây nhiều tranh cãi và bị cho rằng không phù hợp với thông lệ quốc tế, đó là việc thực hiện nguyên tắc “nhất trí” đối với những vấn đề quan trọng trong doanh nghiệp liên doanh, như: Tổng Giám đốc hoặc Phó Tổng Giám đốc thứ nhấtphải là người của bên Việt Nam và là công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam; Phó Tổng Giám đốc thứ nhất người Việt Nam có quyền hạn hầu như ngang với Tổng Giámđốc của bên nước ngoài…4.Thực chất của quy định này nhằm dành cho bên Việt Nam với tỷ lệ vốn góp thường là thấp nhưng vẫn có quyền quyết định những vấn đề xét thấy không có lợi cho mình. Trên thực tế, quy định này đã phần nào làm hạn chế tính chủ động của nhà đầu tư, không phù hợp với cơ chế thị trường. Thứ tám, hiện còn tồn tại song song haiđạo luật đầu tư áp dụng cho đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Sự tồn tại của hai đạo luật này đã tạo nên môi trường pháp lý phức tạp, chồng chéo và đặc biệt tạo ra một môi trường cạnh tranh bất bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Bên cạnh đó, sự thiếu vắng của những luật quan trọng    như    Luật  Chứng phải đảm bảo các yêu cầu: nhất quán về chủ trương đường lối; đồng bộ giữa các cấp, các ngành quản lý; đầy đủ, rõ ràng và rành mạch; ổn định trong thời gian dài để nhà đầu tư có đủ thời gian thực hiện chiến lược kinh doanh; và cuối cùng phải được các cơ quan chức năng thi hành đúng đắn. Như đã đề cập, ở Việt Nam hiện đang khoán  và  thị  trường chứng khoán, Luật Kế toán, Luật Kiểm toán, nhằm bổ trợ về các vấn đề cạnh tranh, chống độc quyền, bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp, bảo   hộ   người   tiêu dùng..., đến nay vẫn chưa được ban hành hoặc đã ban hành nhưng  hiệu  lực  thi  hành

tồn tại Luật Đầu tư nước ngoài và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước, nên còn có nhiều chênh lệch trong các chính sách ưu  đãi đối  với  hai  loại hình

đầu tư này. Từ vài năm gần đây đã có ý định về xây   dựng   một  luật không cao dẫn đến hạn chế trong liên doanh, liên kết giữa doanh nghiệp trong nước với các nhà đầu tư nước ngoài. Những vấn đề trên đã và đang đặt ra đối với Việt Nam, cần thiết phải có ngay các giải pháp để khắc phục những tồn tại đó của pháp luật đầu tư nước ngoài như Văn kiện Đại hội IX của Đảng và Nghị quyết số 09 của Chính phủ về tăng cường thu hút và nâng cao hiệu quả đầu tư trực tiếp nước ngoài thời kỳ 2001ư2005 đã nhấn mạnh: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách về đầu tư trực tiếp nước ngoài”5;“Giảm mạnh, tiến tới xoá bỏ sự phân biệt về chính sách và pháp luật giữa đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài”6.

Kinh nghiệm của các nước đi trước và thực tế của Việt Nam đã cho thấy để nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài, hệ thống pháp luật nói chung và về lĩnh vực này nói riêng chung cho cả hai loại hình đầu tư trực tiếp nước ngoài và đầu tư trong nước. Điều đó là cần thiết, nhưng cần một thời gian để giảm dần sự phân biệt về cơ chế chính sách đối với đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Do vậy, nên tiến hành theo hai bước sau:

Bước thứ nhất: trong lúc chờ đợi để có Luật đầu tư thống nhất cả trong và ngoài nước, thì cần hoàn thiện Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam theo hướng tạo được sự hấp dẫn, thông thoáng, chặt chẽ, nhất quán, rõ ràng, ổn định, bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ giữa đầu tư nước ngoài và đầu tư trong nước, trên cơ sở tham khảo chính sách mới  của các nước để lựa chọn những vấn đề cần thiết phải đưa vào Luật, nhằm bảo đảm lợi thế cạnh tranh của Việt Nam. ở bước này cần chú trọng các vấn đề sau:

pháp luật liên quan đến đầu tư nước ngoài để điều chỉnh những nội dung không thống nhất, bãi bỏ những quy định trái với chính sách hoặc với luật, những thủ tục gây phiền hà, không phù hợp với cơ chế mới của bất kỳ cơ quan nào. Đây là một công việc không đơn giản, nếu giao cho các cơ quan chức năng tiến hành, thì thực tế đã chỉ ra là rất khó thực hiện hoặc là làm rất chậm, vì thiếu tính khách quan khi xem xét các quy định hiện hành, thậm chí không muốn sửa đổi những nội dung liên quan đến quyền hạn và lợi ích của mình. Nên giao cho một số viện nghiên cứu, hoặc cơ quan tư vấn thực hiện việc rà soát các văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư nước ngoài như một đề tài nghiên cứu khoa học. Đồng thời cũng phải có điều chỉnh giấy phép đầu tư, lĩnh vực hoạt động cho doanh nghiệp.

Ba, đa dạng hoá các hình thức đầu tư, cho phép thành lập công ty quản lý vốn, thành lập mô hình kinh tế mở. Cần có chính sách và tạo điều kiện cho thành phần kinh tế tư nhân liên doanh với nước ngoài; đẩy nhanh việc thí điểm cổ phần hoá doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, tổng kết kinh nghiệm rồi tiến tới thực hiện cổ phần hoá doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để có thể huy động được nhiều nguồn vốn với mọi loại quy mô vốn cho sự phát triển nền kinh tế; thực hiện nhất quán chính sách một giá đối với nhà đầu tư nước ngoài. chế tài nghiêm cấm các cơ quan quản lý và chức năng không được tự ý đặt ra bất kỳ quy định nào khác đối với đầu tư nước ngoài và xử lý nghiêm hiện tượng lạm quyền trong việc ban hành các quy định, cũng như thực hiện pháp luật của Nhà nước.

Hai, tập trung vào giải quyết những khó khăn vướng mắc. Trong tình hình hiện nay, vẫn còn nhiều vướng mắc

Bốn, đổi mới quy trình làm luật. Pháp luật chỉ có hiệu lực thực tế trong cuộc sống nếu nó phản ánh đúng thực  trạng  cuộc  sống,   giải đáp những vấn đề bức xúc của cuộc sống đang đặt ra. Do vậy, một trong những nội dung của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cũng như hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động đầu tư  nước  ngoài  là  thay dần quy trình xây dựng pháp luật có liên quan đến các Bộ, ngành chức năng làm cho các nhà đầu tư nước ngoài phải chờ đợi khá lâu. Các Bộ, ngành quản lý có liên quan cần gấp rút nghiên cứu, nhanh chóng áp dụng các giải pháp hợp lý để tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài trong từng trường hợp cụ thể như: xử lý các khó khăn, vướng mắc về thị trường, về vốn vay, về nợ thuế; điều chỉnh giảm mức tiền thuê đất cho nhà đầu tư nước ngoài gặp tình huống bất khả kháng trong kinh doanh; giải quyết nhanh cho nhà đầu tư thuê thêm đất để mở rộng sản xuất – kinh doanh; thực hiện theo kiểu từ trên xuống bằng quy trình từ dưới lên. Các sáng kiến pháp luật, nội dung các quy phạm pháp luật phải bắt nguồn từ chính hoạt động đầu tư nước ngoài và quay trở lại phục vụ hoạt động đầu tư nước ngoài.

Năm, luật hoá tất cả những nội dung có thể ở các văn bản dưới luật để đưa vào Luật Đầu tư nước ngoài. Xu hướng quản lý hiện đại đòi hỏi các bộ luật phải được xây dựng theo hướng chi tiết, cụ thể hoá, có thể điều chỉnh được các hành vi của xã hội. Mọi lĩnh vực hoạt động đều phải dựa theo luật, tránh tình 

 trạng luật quy định chung chung, kéo theo phải có rất nhiều văn bản hướng dẫn thi hành luật. Trong lĩnh vực hoạt động đầu tư nước ngoài cũng vậy, nếu những quy định trong luật vẫn theo kiểu chung chung, mâu thuẫn, thì không những gây khó khăn cho các cơ quan quản lý của Nhà nước mà còn làm ảnh hưởng cả đến hoạt động đầu tư nước ngoài. Nhà đầu tư không biết nên thực hiện theo quy định của luật nào, văn bản nào, từ đó sẽ dẫn đến ách tắc trong hoạt động đầu tư nước ngoài, làm mất thời gian, chi phí và cơ hội đối với nhà đầu tư, tạo điều kiện cho các hiện tượng tiêu cực phát triển. Để tránh tình trạng hệ thống các văn bản dưới luật lại có giá trị pháp lý cao hơn luật, dẫn đến hiện tượng “trên thoáng, dưới không thông”, cản trở chủ trương thu hút đầu tư nước ngoài, phải đưa những nội dung chủ yếu được quy định tại các Nghị định của Chính phủ, thậm chí tại Thông tư hướng dẫn của các Bộ, ngành về đầu tư nước ngoài, trở thành nội dung của Luật Đầu tư nước ngoài. Có như vậy, hiệu lực pháp luật sẽ được nhận thức và áp dụng đúng như vốn có, mà không bị các văn bản dưới luật giải thích không phù hợp với luật, và việc thi hành luật bảo đảm đúng thời hạn do cơ quan lập pháp quy định, không phụ thuộc vào công việc của cơ quan hành pháp. Bên cạnh đó, Quốc hội và Nhà nước cần xác định một chương trình xây dựng pháp luật cho cả những năm trước mắt và giai đoạn sau này nhằm xây dựng hệ thống pháp luật đầu tư nước ngoài thống nhất, đồng bộ; tạo lập môi trường pháp lý thông thoáng và chặt chẽ, phù hợp với thông lệ quốc tế để thu hút được nhiều nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài ngày càng tăng cả về số lượng và chất lượng.

Bước thứ hai: tiến tới ban hành một bộ luật áp dụng chung cho cả đầu tư nước ngoài và đầu tư trong nước. Hiện đang có nhiều luật điều chỉnh hoạt động đầu tư nước ngoài và đầu tư trong nước, sự tồn tại của nhiều luật điều chỉnh một hành vi đã tạo ra sự khác biệt đến mức thiếu bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong các thành phần kinh tế khác nhau. Việc này có thể hình dung như trên một sân bóng đá, mỗi đội bóng đá theo một luật chơi riêng. Do vậy, Việt Nam cần thành lập ngay một bộ phận chuyên trách nghiên cứu về dự án Luật Đầu tư, trước mắt thu thập tất cả các luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư liên quan đến hoạt động đầu tư nước ngoài và khuyến khích đầu tư trong nước, nghiên cứu một cách có hệ thống, trên cơ sở đó đưa ra một Bộ luật Đầu tư để đến trước năm 2005, nước ta có một luật chung điều chỉnh hoạt động của tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành kinh tế. Hy vọng rằng, cùng với quá trình đổi mới và tiến trình phát triển của đất nước, khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài ư một bộ phận cấu thành quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, sẽ không ngừng hoàn thiện, phát triển và tự khẳng định mình, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hoá ư hiện đại hoá đất nước và đưa Việt Nam bước lên một tầm cao mới./.