Có nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề hiệu lực của VBQPPL. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “hiệu lực” được hiểu là “tác dụng thực tế, đúng như yêu cầu” hoặc “giá trị thi hành” của văn bản[1]. Với cách hiểu này thì hiệu lực của VBQPPL được hiểu là xem xét đến từng góc độ của văn bản là hiệu lực pháp lý hoặc hiệu lực thực tế của VBQPPL. Tuy nhiên, VBQPPL phải là sự kết hợp của hai cách hiểu trên thì mới thể hiện đúng được nội hàm của khái niệm hiệu lực VBQPPL.

Có tác giả cho rằng, hiệu lực của văn bản pháp luật (VBPL) được hình thành gồm hai nội dung: hiệu lực của VBPL được hình thành trên cơ sở pháp luật gọi là hiệu lực pháp lý và hình thành trên cơ sở đời sống xã hội gọi là hiệu lực thực tế của VBPL[2]. Trong đó, hiệu lực pháp lý của VBPL cần được nghiên cứu dưới hai góc độ: một là coi văn bản là một chỉnh thể độc lập; hai là coi mỗi văn bản là một bộ phận trong hệ thống. Theo đó, hiệu lực pháp lý của VBQPPL cũng được nghiên cứu dưới hai góc độ này. Xét từ góc độ mỗi văn bản là một chỉnh thể độc lập, hiệu lực pháp lý của VBQPPL bao gồm ba nội dung là hiệu lực theo thời gian, hiệu lực theo không gian và hiệu lực theo đối tượng tác động. Xét từ góc độ coi mỗi VBQPPL là một bộ phận trong hệ thống thì thấy giữa các văn bản luôn có sự tác động qua lại, chi phối lẫn nhau và lúc này hiệu lực pháp lý của văn bản này có thể ảnh hưởng tới hiệu lực pháp lý của văn bản khác, đây gọi là hiệu lực theo hệ cấp văn bản. Còn hiệu lực thực tế của VBQPPL thì phụ thuộc vào các yếu tố như: việc tổ chức thực hiện, tính khả thi của văn bản và thể hiện trong việc văn bản đó tác động vào các quan hệ xã hội biến ý đồ của nhà làm luật thành hiện thực… Việc tổ chức văn bản trong đời sống xã hội là rất quan trọng, là phương tiện không thể thiếu để hiện thực hóa các quy định của pháp luật vào đời sống xã hội. Có thể coi đây là một quan điểm khá toàn diện về hiệu lực của VBQPPL.

Bên cạnh đó, một quan điểm khá phổ biến và được sử dụng rộng rãi trong thực tiễn, là coi hiệu lực của VBQPPL là khả năng tác động của VBPL vào các quan hệ xã hội, được hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành. Quan điểm này được ghi nhận trong giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội và giáo trình của một số cơ sở đào tạo luật khác. Theo Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật thì “Hiệu lực của VBQPPL là giá trị tác động lên các quan hệ xã hội của VBQPPL được xác định trong phạm vi thời gian, không gian và đối tượng nhất định”[3]. Quan điểm này đã có sự đồng nhất giữa khái niệm hiệu lực của VBQPPL với hiệu lực pháp lý của VBQPPL. Sự đồng nhất giữa hiệu lực của văn bản với hiệu lực pháp lý của văn bản có thể là chưa hoàn toàn hợp lý, nhưng điều này là phù hợp với các quy định trong Luật Ban hành VBQPPL hiện hành.

Từ sự phân tích trên, có thể thấy xung quanh câu chuyện hiệu lực và hiệu lực pháp lý của VBQPPL còn nhiều quan điểm, tranh luận. Tuy nhiên, một cách phổ biến nhất thì Hiệu lực pháp lý của VBQPPL chính là khả năng hay giá trị tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội được hình thành trên cơ sở pháp luật. Theo đó, hiệu lực pháp lý của VBQPPL sẽ được xem xét trên ba yếu tố là thời gian, không gian và đối tượng tác động. Đây cũng chính là quan điểm được thể hiện trong các luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đây và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

2. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 dưới góc nhìn so sánh với các luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đây

Như đã phân tích, vấn đề hiệu lực pháp lý của VBQPPL cần được xem xét trên ba yếu tố là hiệu lực theo thời gian, theo không gian và theo đối tượng tác động. Tuy nhiên, trước khi đi vào từng yếu tố cụ thể, cần xem xét các quy định của pháp luật về vấn đề đăng công báo và sự liên hệ giữa việc đăng công báo với hiệu lực của VBQPPL. Cụ thể:

Đăng công báo là một việc làm rất quan trọng để ghi nhận giá trị tác động của VBQPPL hay chính là hiệu lực của văn bản trên thực tế. Theo quy định tại khoản 2 Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì: “VBQPPL phải được đăng Công báo; VBQPPL không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều này”.

Như vậy, theo quy định của pháp luật thì việc đăng Công báo là bắt buộc và có liên hệ mật thiết với việc xác định hiệu lực của một VBQPPL, nếu văn bản không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành. Chính vì vậy, trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cũng như Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đều quy định một thời hạn nhất định để bảo đảm cho việc đăng Công báo. Đối với VBQPPL do các cơ quan trung ương ban hành thì: “Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành VBQPPL phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo. Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn VBQPPL trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản”[4].Còn đối với các văn bản do HĐND và UDND ban hành thì Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định thời hạn chậm nhất là 5 ngày đối với văn bản của cấp tỉnh, 3 ngày đối với cấp huyện và 2 ngày đối với cấp xã phải được đăng trên báo cấp tỉnh hoặc phải được niêm yết[5].

Trên cơ sở kế thừa những điểm hợp lý của các luật ban hành văn bản QPPL trước đó, đồng thời cũng để giảm tải số lượng nhiều VBQPPL người dân phải tra cứu, tìm hiểu và để phát triển thêm về nội dung, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có một số điểm thay đổi về mặt thời gian đăng Công báo. Cụ thể, nếu như Luật năm 2008 quy định là trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành VBQPPL phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo,thì đến nay, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã nới rộng thời gian thêm 01 ngày so với Luật cũ và gộp luôn quy định đối với VBQPPL do HĐND và UBND ban hành. Theo đó, trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo hoặc niêm yết công khai.

Đồng thời, nếu như trước đây, thời gian đăng Công báo, báo hoặc niêm yết công khai đối với các VBQPPL được chia thành bốn nấc tương ứng với các cấp trung ương, tỉnh, huyện, xã thì hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chỉ quy định thành hai nấc, cụ thể: “Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn VBQPPL trên Công báo chậm nhất là 15 ngày đối với VBQPPL do các cơ quan trung ương ban hành, 07 ngày đối với VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành kể từ ngày nhận được văn bản”[6]. Có thể coi đây là một sự đổi mới theo hướng đơn giản hóa, tạo điều kiện để các văn bản có thể phát huy giá trị tác động và đồng thời giúp người dân có thể tiếp cận, sử dụng các VBQPPL một cách dễ dàng và thuận tiện.

Hiệu lực theo thời gian của VBQPPL là giá trị tác động của văn bản được xác định trong phạm vi thời gian kể từ khi nó phát sinh cho đến khi nó chấm dứt hiệu lực. Việc xác định hiệu lực theo thời gian là rất quan trọng bởi đời sống xã hội luôn biến động, các điều kiện khách quan là cơ sở cho việc hình thành nội dung của VBQPPL cũng bị thay đổi nên VBQPPL có thể bị lạc hậu, lỗi thời. Thêm vào đó, những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội luôn đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng, vì vậy những VBQPPL được ban hành cần kịp thời phản ánh và đưa ra hướng giải quyết mới đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước. Chính vì vậy, không một văn bản nào được coi là có hiệu lực vĩnh viễn mà chỉ được ban hành và phát huy tác dụng trong một khoảng thời gian nhất định, được xác định bởi các thời điểm bắt đầu và kết thúc hiệu lực của văn bản.

Thứ nhất, thời điểm bắt đầu phát sinh hiệu lực của văn bản.

Thời điểm bắt đầu phát sinh hiệu lực là thời điểm mà văn bản chính thức tác động lên các quan hệ xã hội. Đối với các văn bản do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, khoản 1 Điều 78Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có quy định: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được đăng ngay trên Trang Thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (sau đây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”.

Còn đối với các văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành thì thời điểm phát sinh được quy định trong khoản 1 Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004: “VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày… VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày… VBQPPL của HĐND, UBND cấp xã có hiệu lực sau năm ngày…”

Kế thừa và phát triển những nội dung đã được quy định trong hai luật trước đó, Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã”.

Có thể thấy, về cơ bản, quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vẫn kế thừa quy định của hai luật trước đó về thời điểm có hiệu lực của các VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và cơ quan cấp tỉnh ban hành. Đồng thời, cũng thay đổi thời điểm có hiệu lực của văn bản do cấp xã ban hành (không sớm hơn 7 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với cấp huyện và cấp xã). Ngoài ra, trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 còn bổ sung thêm quy định và làm rõ hơn về thời điểm có hiệu lực của loại “VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng Thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”[7]. Đây có thể coi là một điểm mới quan trọng.  

Thứ hai, thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Thời điểm kết thúc hiệu lực là mốc thời gian mà văn bản không còn giá trị tác động lên các quan hệ xã hội. Thông thường, VBQPPL nói chung và văn bản quy định chi tiết nói riêng là văn bản có tính dự báo cao. Đồng thời, để tạo sự ổn định cho hệ thống pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích của các đối tượng tác động nên VBQPPL được quy định áp dụng nhiều lần trong thực tế. Vì vậy, thời điểm kết thúc của VBQPPL thường không được quy định cụ thể trong chính văn bản đó.

Tuy nhiên, về mặt lý luận và thực tiễn, có thể xác định thời điểm kết thúc hiệu lực của VBQPPL căn cứ vào các quy định của pháp luật liên quan. Cụ thể, tại Điều 81 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và khoản 1 Điều 53 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 có quy định văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong một số trường hợp sau: 1. Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; 2. Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; 3. Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; 4. Không còn đối tượng điều chỉnh (đối với văn bản do HĐND, UBND ban hành).

Kế thừa và phát triển các quy định đó, Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “VBQPPL hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây:

1. Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;

2. Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng VBQPPL mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;

3. Bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

4. VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

Như vậy, quy định về thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản gần như kế thừa các quy định của hai luật ban hành văn bản QPPL trước đó. Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng thể hiện tinh thần đổi mới hơn nhằm đảm bảo sự phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Theo đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bỏ cụm từ “bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ...” đi và thay vào đó chỉ là “bị bãi bỏ...” của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008; bỏ trường hợp “không còn đối tượng điều chỉnh” trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Có thể thấy, những điểm đổi mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 là rất quan trọng, góp phần nâng cao giá trị của Luật này hơn nữa.

Thứ ba, một số trường hợp đặc biệt.

Khi xem xét hiệu lực theo thời gian của VBQPPL, ngoài việc phải tìm hiểu thời điểm phát sinh, thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản thì trong nhiều trường hợp, cần phải tính tới khả năng ngưng hiệu lực của văn bản hoặc hiệu lực hồi tố của văn bản.

Một là, trường hợp ngưng hiệu lực của VBQPPL. Ngưng hiệu lực là việc VBQPPL bị gián đoạn hiệu lực trong một khoảng thời gian nhất định thông qua quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vấn đề ngưng hiệu lực của VBQPPL được quy định tại Điều 80 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Điều 52 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Theo đó VBQPPL bị đình chỉ việc thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ thì văn bản hết hiệu lực, nếu không hủy bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực. Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại quyết định đình chỉ việc thi hành, quyết định xử lý VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời, quyết định đình chỉ việc thi hành, quyết định xử lý VBQPPL phải được đăng Công báo, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Kế thừa tinh thần của các luật ban hành văn bản QPPL trước đó, Điều 153 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã cóquy định cụ thể, chi tiết hơn về thời hạn đăng Công báo, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng của Quyết định đình chỉ việc thi hành, Quyết định xử lý VBQPPL chậm nhất sau ba ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định (các luật trước đó đều bỏ lửng về thời hạn này). Sự bổ sung này sẽ bảo đảm tính nhanh chóng trong thủ tục giải quyết cũng như tính nghiêm minh về hiệu lực của các VBQPPL.

Hai là, quy định về hiệu lực hồi tố - hiệu lực trở về trước của VBQPPL. Hiệu lực hồi tố được hiểu là giá trị tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội xảy ra trước khi văn bản có hiệu lực. Hiệu lực hồi tố được quy định tại Điều 79 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và khoản 2 Điều 51Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Theo đó, chỉ trong những trường hợp cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước. Hơn nữa, không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây: 1. Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; 2. Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. Đồng thời, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,UBND năm 2004 ghi nhận việc không quy định hiệu lực trở về trước đối với VBQPPL của HĐND, UBND.

Việc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ra đời tiếp tục kế thừa những nội dung về hiệu lực hồi tố của hai luật trước đó, đồng thời bổ sung thêm quy định về việc không quy định hiệu lực trở về trước đối với loại VBQPPL do các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành. Bổ sung này có lẽ là phù hợp với tính chất, nhiệm vụ, quyền hành của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Hiệu lực theo không gian của VBQPPL là giá trị tác động của văn bản được xác định theo lãnh thổ, vùng hay khu vực nhất định. Hiệu lực theo không gian của VBQPPL thường được văn bản tự xác định hoặc được xác định theo thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản. Đó là giá trị tác động của các văn bản lên các quan hệ xã hội trong một vùng lãnh thổ nhất định, thông thường một vùng lãnh thổ tương ứng với các cấp đơn vị hành chính: cả nước, tỉnh huyện, xã và các đơn vị hành chính tương đương, hoặc trong phạm vi mà cơ quan ban hành đóng trụ sở. Hiệu lực theo không gian của VBQPPL còn phụ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản, phạm vi và mức độ điều chỉnh của văn bản đó.

Hiệu lực theo đối tượng tác động là giá trị tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội trong đó có sự xác định những chủ thể nào tham gia vào những quan hệ đó. Cũng giống như hiệu lực theo không gian, hiệu lực theo đối tượng tác động có thể do văn bản tự xác định hoặc được xác định theo thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản đó (trừ một số trường hợp đặc biệt).

Hiệu lực theo không gian và theo đối tượng quy định trong Điều 82 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Điều 49 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, theo đó, VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi  cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác. Còn VBQPPL của HĐND, UBND, của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó; trường hợp VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó. VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được VBQPPL đó điều chỉnh.

Điều 155 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về cơ bản kế thừa các quy định trước đó. Đồng thời, quy định tại đoạn 2 điểm a, b, c khoản 2 Điều 137 \còn làm rõ hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng trong trường hợp có sự điều chỉnh về địa giới. Trước đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 không quy định nội dung này còn Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì lại tách riêng thành một điều, Điều 50. Có thể khẳng định, đây chính là một trong nhiều thay đổi về kỹ thuật lập pháp được thể hiện trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015./.

           

 

---