Kiểm soát thu nhập (KSTN) của người có chức vụ, quyền hạn nhằm tạo cơ sở quan trọng cho việc minh bạch hóa thu nhập và tài sản của người có chức vụ, quyền hạn để phòng, chống tham nhũng (PCTN) có hiệu quả (thực chất là KSTN của người có chức vụ, quyền hạn nhằm phòng ngừa, ngăn chặn việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn gia tăng thu nhập bằng các hành vi bất hợp pháp), góp phần từng bước hoàn thiện cơ chế KSTN của toàn xã hội.

Luật PCTN năm 2005, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN năm 2012 đã có quy định một số biện pháp về phòng ngừa tham nhũng như: minh bạch tài sản, thu nhập, nộp lại quà tặng, trả lương qua tài khoản, trách nhiệm giải trình, nghĩa vụ giải trình tài sản tăng thêm… nhằm từng bước hướng tới KSTN của người có chức vụ, quyền hạn; đồng thời giao cho Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật về KSTN của người có chức vụ, quyền hạn (Điều 53).

Hiện nay, Chính phủ đang dự thảo Đề án “Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn” nhưng chưa xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về KSTN của người có chức vụ, quyền hạn trình Quốc hội ban hành như được giao trong Luật PCTN. Trong khi đó, biện pháp KSTN được coi là rất quan trọng trong việc PCTN có hiệu quả.

Theo Từ điển tiếng Việt, “kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”[1]. KSTN của cá nhân đang là biện pháp được nhiều quốc gia và các tổ chức quốc tế áp dụng với các mô hình tổ chức đa dạng, phong phú. Tuy nhiên, kinh nghiệm thế giới cho thấy, không có một mô hình chuẩn nào về KSTN cho mọi quốc gia. Mỗi quốc gia, mỗi nền kinh tế cần lựa chọn mô hình KSTN phù hợp với đặc điểm về chính trị, kinh tế, văn hóa, pháp luật của mình. Để đạt đến hiệu quả thực sự của giải pháp này, đến nay, nhiều hệ thống KSTN ở các quốc gia khác nhau đã và đang được điều chỉnh với mức độ khác nhau như: điều chỉnh mục tiêu cho phù hợp với hệ thống các biện pháp PCTN, hoặc điều chỉnh phạm vi mục tiêu KSTN cho phù hợp với nguồn lực dành cho việc đó... KSTN của cá nhân với mục đích là bảo đảm các khoản thu nhập được minh bạch, qua đó ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật như trốn thuế, ngăn ngừa tẩu tán tài sản do phạm tội mà có, hoặc hợp pháp hóa tài sản do tham nhũng mà có….

Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là biện pháp vừa để phòng ngừa tham nhũng vừa giúp phát hiện, xử lý những cá nhân có hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản bị tham nhũng. Nó không đơn thuần chỉ là một biện pháp PCTN mà còn nhằm để xác định những khoản thu nhập (chính đáng) phải chịu thuế thu nhập cá nhân, nhưng người có chức vụ, quyền hạn không kê khai nộp thuế hoặc nhằm kiểm soát những thu nhập bất minh khác của người có chức vụ, quyền hạn… Để phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định liên quan đến thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cần thiết phải có các quy định cho phép theo dõi biến động của mọi tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở mọi thời điểm (kể cả việc tăng, giảm tài sản, thu nhập). Ở đây, chúng tôi chỉ đề cập đến KSTN như là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng.

Trên bình diện quốc tế, nhiều văn kiện, công ước đã đề cập đến minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập như Công ước liên châu Mỹ về Chống tham nhũng do Tổ chức các quốc gia châu Mỹ thông qua ngày 29/3/1996, Công ước Chống tham nhũng liên quan đến công chức của các nước châu Âu và công chức của các quốc gia thành viên trong Liên minh châu Âu do Hội đồng Liên minh châu Âu thông qua ngày 26/5/1997, Công ước Chống hối lộ công chức nước ngoài trong giao dịch kinh doanh do Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế thông qua ngày 21/11/1977, Công ước Luật Hình sự về tham nhũng do Uỷ ban Bộ trưởng của Hội đồng châu Âu thông qua ngày 27/1/1999, Công ước Luật Dân sự về tham nhũng do Uỷ ban Bộ trưởng của Hội đồng châu Âu thông qua ngày 4/11/1999, Khuyến nghị R (2000) 10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu (thông qua năm 2000) và đặc biệt là Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng (được thông qua năm 2003)…

Khoản 5 Điều 8 Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng đã yêu cầu các quốc gia thành viên “khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ”. Hay khoản 5 Điều 52 Công ước quy định: “Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này”.

Ở các quốc gia khác nhau, việc quy định về đối tượng kê khai, phạm vi kê khai và nội dung kiểm soát tài sản, thu nhập không có quy chuẩn cụ thể mà tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của từng quốc gia. Đức, Đan Mạch, Thụy Điển, Na Uy quy định chỉ có thành viên của Nghị viện, Quốc hội (và có thể quy định cả Nội các) mới phải kê khai tài sản, thu nhập dựa trên lý do có thể là do nhu cầu phải thúc đẩy trách nhiệm giải trình về chính trị và công khai thông tin về ứng cử viên trong quá trình bầu cử. Hungary, Litvia, Ba Lan yêu cầu tất cả công chức phải kê khai. Cũng có quốc gia không chỉ quy định nghĩa vụ kê khai của công chức mà còn của những người liên quan đến công chức (vợ, chồng, cha, mẹ, con cái…) như: Anbani, Belarus, Ka-zắc - stan… Việc xác định trách nhiệm và các hình thức xử lý vi phạm đối với kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai cũng có sự khác nhau. Đa số các quốc gia, nhất là ở Trung, Đông Âu và một số nước thuộc Liên Xô cũ không quy định trách nhiệm hình sự đối với các trường hợp có liên quan đến kê khai và nộp bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức; trong khi đó ở một số quốc gia lại quy định trách nhiệm hình sự về vấn đề này như: Mỹ, Italia, Ba Lan, Đức hoặc Gioocgia[2]. Một số quốc gia lại không có các chế tài mang tính pháp lý và cũng không có hậu quả pháp lý nào cho việc vi phạm, thay vào đó là các biện pháp “mềm” khác như: cảnh cáo, thông báo rộng rãi về sai phạm, cho xuất bản bằng chứng về sai phạm hoặc người sai phạm phải xin lỗi công khai (như ở Thụy Điển được thông báo ở phiên họp toàn thể nếu thành viên nghị viện không nộp bản kê khai, hoặc ở Hạ viện Anh thì thành viên Hạ viện phải xin lỗi công khai trước Hạ viện nếu việc công khai về các lợi ích không tuân thủ quy định).

Ở Việt Nam, cho đến nay chưa có văn bản pháp lý chính thức nào xác định nội hàm (đối tượng bị kiểm soát, thu nhập bị kiểm soát, nội dung kiểm soát và trách nhiệm pháp lý…) của KSTN, tài sản mà mới chỉ có Luật PCTN xác định sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật về KSTN của người có chức vụ, quyền hạn.

Qua nghiên cứu một số văn bản pháp lý (Luật PCTN, Luật Thuế thu nhập cá nhân; Dự thảo Đề án Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn của Chính phủ…), có thể hiểu kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là tổng thể các biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để biết được biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; qua đó nhằm phát hiện, ngăn chặn, thu hồi tài sản do tham nhũng mà có hoặc tài sản, thu nhập không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp (tài sản bất minh).

Kiểm soát tài sản, thu nhập là một trong những thành phần quan trọng trong xây dựng các giải pháp tổng thể PCTN. Nó là biện pháp mang tính chế tài, trong đó bao gồm các biện pháp phòng ngừa tham nhũng như: kê khai, công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; trách nhiệm giải trình, nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm, nộp lại quà tặng, trả lương qua tài khoản, hạn chế sử dụng tiền mặt, đánh thuế thu nhập cá nhân đến các chế tài áp dụng đối với các trường hợp vi phạm như: xử lý hành chính, kỷ luật, hình sự, dân sự đối với tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp. Mặt khác, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn là một trong những công cụ quan trọng góp phần tăng cường tính minh bạch của bộ máy nhà nước, sự liêm chính của cán bộ, công chức, người có chức vụ, quyền hạn; đồng thời, qua đó cũng giúp cơ quan quản lý nhà nước giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, ngăn chặn, làm giảm thiểu nguy cơ làm giàu bất chính... nếu biện pháp này được thực hiện đồng bộ với các biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác.

Về kê khai tài sản, thu nhập và công khai bản kê khai tài sản, thu nhập. Theo báo cáo hàng năm của Chính phủ về công tác PCTN, thì tỷ lệ người thuộc diện kê khai tài sản, thu nhập đã thực hiện việc kê khai luôn đạt từ 97 đến 99%[3]; từ năm 2011 đã bắt đầu triển khai quy định về công khai bản kê khai tài sản, thu nhập bằng hình thức niêm yết tại cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc công khai trong hội nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Tuy nhiên, việc kê khai và công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức cũng như việc kiểm tra, xác minh việc kê khai tài sản, thu nhập của cơ quan có thẩm quyền vẫn còn rất hình thức, hầu như không phát hiện được tham nhũng, mà mới chỉ dừng lại ở việc xác định việc kê khai có trung thực hay không mà thôi. Nguyên nhân của tính hình thức như trên là do quy định của pháp luật chưa rõ ràng, cụ thể về đối tượng phải kê khai, giá trị tài sản kê khai khá lớn, phạm vi kê khai mới chỉ gói gọn trong tài sản của vợ, chồng… và nhất là do chưa có cơ chế, quy định pháp luật nào cho phép người/cơ quan có thẩm quyền trong xác minh tính trung thực của việc kê khai thực hiện các biện pháp nhất định để xác minh nguồn gốc tài sản của người có nghĩa vụ kê khai hoặc chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác minh nguồn gốc tài sản. Đồng thời, cũng chưa có cơ chế bắt buộc người có nghĩa vụ kê khai phải tự chứng minh tính hợp pháp của tài sản mà người đó không kê khai và cơ chế thu hồi đối với tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp đó. Về trách nhiệm, pháp luật cũng chỉ mới quy định đối với việc chậm kê khai tài sản, thu nhập hoặc kê khai không đúng thì bị xử lý như áp dụng hình thức khiển trách, cảnh cáo đối với người kê khai chậm hoặc một hình thức khác nặng hơn như cách chức, bãi nhiệm, hạ bậc lương….

Về thực hiện quy chế tặng quà và nộp lại quà tặng. Theo báo cáo sơ kết 5 năm thực hiện Luật PCTN của Chính phủ, từ năm 2007 đến 2011 có 451 cán bộ, công chức nộp lại quà tặng với tổng giá trị trên 1.798 triệu đồng[4]. Qua theo dõi báo cáo hàng năm của Chính phủ thì số lượng người cũng như giá trị quà biếu, quà tặng được nộp lại ngày càng ít hơn. Nguyên nhân là do các quy định về nhận quà và nộp quà còn chưa phù hợp với thực tế, không tách bạch được quà tặng thông thường với quà tặng có liên quan đến nhiệm vụ, công vụ của người nhận quà; việc nộp lại quà tặng mới chỉ dựa trên yếu tố tự giác của người nhận và nhất là dư luận nhân dân đối với những người nộp lại quà tặng.

Về trả lương qua tài khoản và thanh toán không dùng tiền mặt. Các biện pháp này triển khai ở Việt Nam còn rất chậm, hình thức và chưa có ý nghĩa gì trong công tác PCTN. Nguyên nhân là do truyền thống dùng tiền mặt tại Việt Nam; bên cạnh đó là hạ tầng kỹ thuật cho việc hạn chế sử dụng tiền mặt phát triển chậm, chưa đáp ứng nhu cầu cũng như sự tiện lợi trong việc sử dụng thẻ ngân hàng trong tiêu dùng; việc trả lương qua tài khoản cũng chỉ được đánh giá như một hình thức trả lương mà chưa thực sự khuyến khích được người được trả lương sử dụng tài khoản đó để chi tiêu…

Từ những phân tích trên, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện pháp luật KSTN của người có chức vụ, quyền hạn:

Thứ nhất, thiết lập khuôn khổ pháp lý phù hợp để KSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Chúng ta cần phải nghiên cứu, xây dựng một đạo luật riêng về kiểm soát tài sản, thu nhập theo đúng quy định của Luật PCTN năm 2005. Luật này cần đảm bảo các nguyên tắc chính như các quy định có thể hạn chế được quyền cá nhân của công dân khi họ tham gia với tư cách là cán bộ, công chức; có phạm vi điều chỉnh rộng, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc xây dựng hệ thống các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập vì vấn đề này liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau như thuế, tài chính, hình sự.

Thứ hai, không xây dựng quy định thống nhất cho tất cả các đối tượng chịu sự kiểm soát, mà thiết lập quy định riêng cho từng loại đối tượng. Hiện vẫn còn nhiều tranh luận giữa việc xây dựng một hệ thống các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập áp dụng chung cho tất cả các ngành, gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp và cho tất cả các công chức từ bộ trưởng đến công chức thường, với việc quy định riêng theo phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền. Thực tế, nhiều quốc gia đã thiết lập các quy định chuyên biệt về kiểm soát tài sản, thu nhập cho từng nhóm đối tượng công chức và phân loại theo nhóm ngành, lĩnh vực. Vì vậy:

(i) Tài sản và thu nhập của công chức được bầu cần phải được công bố rộng rãi trước công chúng. Việc kê khai tài sản, thu nhập chịu điều chỉnh của quy chế về bầu cử và hành vi kê khai không trung thực phải chịu trừng phạt thích đáng. Điều này có thể đạt được thông qua các quy định về kiểm tra, giám sát tập thể.

(ii) Các công chức cao cấp, gồm bộ trưởng và công chức được bổ nhiệm khác cũng có thể được điều chỉnh bởi quy định riêng và tài sản, thu nhập đòi hỏi phải được công bố rộng rãi.

(iii) Việc phòng ngừa xung đột lợi ích giữa các công chức trong cơ quan là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan. Do đó, mỗi cơ quan quản lý công chức có thể xây dựng các quy tắc kiểm soát riêng dựa trên các nguyên tắc chung mà trong đó có thể yêu cầu hay không yêu cầu các công chức giữ chức vụ khác kê khai tài sản và thu nhập. Tuy nhiên, dù có hay không quy định kê khai tài sản, thu nhập đối với nhóm công chức này, thì một cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập vẫn là cần thiết.

(iv) Việc kiểm soát thông tin về tài sản, thu nhập của người thân thích của người có chức vụ, quyền hạn cũng không cần áp dụng đối với tất cả các cán bộ, công chức thuộc diện kiểm soát mà nên tập trung vào nhóm cán bộ, công chức cao cấp, có ảnh hưởng lớn đối với kinh tế, chính trị của đất nước hoặc từng ngành, lĩnh vực, địa phương.

Thứ ba, xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Ở Việt Nam, dưới sự lãnh đạo thống nhất của Đảng, hoàn toàn có cơ sở để thiết lập một hoặc một số cơ quan nhất định chịu trách nhiệm KSTN của người có chức vụ, quyền hạn theo hướng: cơ quan kiểm tra đảng các cấp chủ trì KSTN của cán bộ trong các cơ quan Đảng, cán bộ thuộc diện cấp ủy quản lý; các cơ quan thanh tra nhà nước các cấp chủ trì KSTN của các cán bộ còn lại trong khối hành pháp và các tổ chức, đoàn thể.

Thứ tư, xác định đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập. Cần cân nhắc thận trọng và đánh giá mọi khía cạnh để có cách tiếp cận rộng hay hẹp về vấn đề loại công chức nào sẽ chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập. Trên thực tế, không có bằng chứng nào cho thấy việc quy định ở phạm vi rộng đối với những công chức chịu KSTN có thể đem lại hiệu quả cho việc phòng ngừa tham nhũng.

Thực tiễn ở các quốc gia cho thấy, việc xác định đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập và kiểm soát ở mức độ nào đối với công chức phụ thuộc vào cấp chức vụ và trách nhiệm của công chức. Trong khi các thành viên chính phủ và những công chức giữ chức vụ cao cấp chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập chặt chẽ thì những công chức cấp thấp hơn có thể chịu kiểm soát ít hơn.

Cần phải thừa nhận rằng, các công chức tham nhũng thường che giấu tài sản, thu nhập dưới tên người thân quen. Do vậy, việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ cũng cần tính đến việc minh bạch tài sản của những người thân thích khác ngoài vợ hoặc chồng và con chưa thành niên. Điều này có thể đạt được thông qua kê khai tài sản, thu nhập của công chức hay hệ thống thuế, ngân hàng hoặc cơ quan thực thi pháp luật. Tuy nhiên, cần phải đảm bảo tối đa bí mật đời tư của những đối tượng này. Việc bao phủ của hệ thống các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập không được làm ảnh hưởng đến những người liên quan không phải là công chức, đặc biệt là những thông tin kê khai được công bố ra công chúng sẽ làm tăng lo ngại về việc bảo vệ bí mật đời tư.

Thứ năm, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật hình sự, hành chính, cán bộ, công chức và dân sự để bảo đảm xử lý được cán bộ, công chức có hành vi kê khai gian dối và thu hồi được tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp cũng như có cơ chế xử lý hình sự đối với hành vi làm giàu bất hợp pháp./.

 

---