Xây dựng nhà nước pháp quyền không thể thiếu một hệ thống pháp luật (HTPL) hoàn chỉnh, đáp ứng các yêu cầu về tính “đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”[1]. Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) luôn là hình thức pháp lý quan trọng nhất trong HTPL. Do đó, xây dựng một HTPL hoàn chỉnh, trước hết là xây dựng một hệ thống VBQPPL hoàn chỉnh.

Với vị trí là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” thực hiện “quyền lập pháp”, Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra khuôn khổ pháp lý chung, thống nhất cho toàn bộ quốc gia. Tuy nhiên, với khối lượng công việc khá đồ sộ, bên cạnh chức năng lập pháp, Quốc hội còn mang nhiều trọng trách khác như lập hiến, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước[2], lại không hoạt động thường xuyên, đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm nhiều, nên ở phương diện lập pháp, Quốc hội đã phải thực hiện hoạt động uỷ quyền cho nhiều chủ thể. Trong đó, có uỷ quyền để các cơ quan khác của Nhà nước quy định chi tiết VBQPPL do Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành.

Bên cạnh đó, các chủ thể khác của Nhà nước (như Chủ tịch nước, Chính phủ) vì nhiều lý do khác nhau, không thể quy định cụ thể, chi tiết mọi vấn đề của xã hội, cũng tiếp tục giao cho các chủ thể khác quy định chi tiết văn bản do mình tạo ra. Do đó, trong HTPL Việt Nam, sự tồn tại của hệ thống các văn bản quy định chi tiết  là điều hiển nhiên và vô cùng cần thiết. Trong thời gian qua, các văn bản này đã đóng góp quan trọng vào sự điều hành quốc gia, quản lý xã hội trên các lĩnh vực.

Tuy nhiên, hệ thống các văn bản quy định chi tiết  đã bộc lộ một số hạn chế nhất định, điển hình như sau:

-  Số lượng văn bản quy định chi tiết khá lớn, làm cho HTPL trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc. Chỉ tính từ ngày Luật Ban hành VBQPPL 2008 (Luật 2008) có hiệu lực đến ngày 30/6/2012, Quốc hội và UBTVQH đã ban hành 68 luật, pháp lệnh, trong đó có 61 luật, pháp lệnh đã uỷ quyền quy định chi tiết 760 nội dung[3]. Riêng trong năm 2014, để quy định chi tiết thi hành 22 luật, pháp lệnh phát sinh hiệu lực sau 01/01/2014, các Bộ, cơ quan ngang Bộ cần xây dựng, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền 135 văn bản (51 nghị định, 07 quyết định, 64 thông tư, 13 thông tư liên tịch) quy định chi tiết[4].

-  Chất lượng của văn bản quy định chi tiết chưa cao. Tính khả thi của một số văn bản thấp, sức sống của văn bản không lâu dài, văn bản ban hành thiếu tính thực tiễn là những biểu hiện dễ nhận thấy của văn bản quy định chi tiết. Ví dụ, Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT ngày 20/7/2012 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm và Thông tư số 34/2012/TT-BNNPTNT ngày 20/7/2012 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở thu gom, bảo quản và kinh doanh trứng gia cầm ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm ban hành chưa kịp có hiệu lực thì đã bị “ngưng” hiệu lực bởi Quyết định số 2090/QĐ-BNN-TY ngày 30/8/2012 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc ngưng hiệu lực thi hành đối với Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT và Thông tư số 34/2012/TT-BNNPTNT.

-  Tình trạng “mở rộng quyền” - “vượt quyền” quy định chi tiết cũng là vấn đề đáng lo ngại. Biểu hiện chủ yếu của hiện tượng này là việc ngoài quy định những điều, khoản, điểm được giao, chủ thể ban hành văn bản quy định chi tiết còn quy định những nội dung khác (những điều, khoản, điểm không được giao quy định chi tiết).

-  Sự mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết với văn bản được quy định chi tiết, giữa các văn bản quy định chi tiết với nhau vẫn đang tồn tại. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, qua kiểm tra,đã phát hiện 07 văn bản có dấu hiệu chưa phù hợp với pháp luật, trong đó có 01 văn bản sai về nội dung (Thông tư số 32/2013/TT- NHNN ngày 26/12/2013 của Ngân hàng Nhà nước hướng dẫn thực hiện quy định hạn chế sử dụng ngoại hối trên lãnh thổ Việt Nam)[5], còn lại 06 văn bản (04 văn bản được ban hành trong năm 2013 và 02 văn bản được ban hành trong năm 2014) có sai sót về thể thức[6].

-  Tiến độ ban hành các văn bản quy định chi tiết chưa đáp ứng yêu cầu. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, cho đến tháng 6/2015, Chính phủ còn nợ 12 nghị định, trong đó có 02 nghị định quy định chi tiết 01 luật đã có hiệu lực từ trước, 10 nghị định quy định chi tiết 06 luật có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015 và Pháp lệnh Cảnh sát môi trường có hiệu lực từ ngày 05/6/2015; Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn nợ 43 văn bản (32 thông tư, 11 thông tư liên tịch), trong đó có 09 văn bản (07 thông tư, 02 thông tư liên tịch) nợ đọng từ năm 2014, quy định chitiết 08 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực từ trước ngày 01/01/2015 và 34 văn bản (25 thông tư, 09 thông tư liên tịch) quy định chi tiết 10 luật có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015[7].“Thói quen” chờ nghị định, thông tư để áp dụng quy định luật, pháp lệnh là hiện tượng phổ biến ở nước ta, nên việc chậm ban hành các văn bản quy định chi tiết đã trở thành “rào cản” rất lớn cho việc phát huy vai trò của pháp luật đối với quản lý, điều hành quốc gia.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những những hạn chế về văn bản quy định chi tiết. Bên cạnh những nguyên nhân về công tác tổ chức thực thi pháp luật của các cơ quan công quyền chưa hiệu quả, triệt để, còn có nguyên nhân lớn là pháp luật hiện hành (chủ yếu và trước hết là quy định của Luật 2008  - về ban hành văn bản quy định chi tiết) chưa hoàn thiện, thể hiện ở một số điểm sau:

-  Quy định về cách trao thẩm quyền quy định chi tiết còn chưa rõ ràng[8] nên tạo cơ hội “mở rộng quyền” khá dễ dàng cho các chủ thể quy định chi tiết.

-  Luật chưa quy định về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, chủ thể có liên quan trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, nhất là giữa cơ quan chủ trì, soạn thảo văn bản cần quy định chi tiết với cơ quan ban hành văn bản quy định chi tiết; cũng như về cơ chế kiểm tra, đôn đốc trong quá trình ban hành văn bản quy định chi tiết.

-  Quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết chưa hợp lý. Pháp luật hiện hành chưa có sự phân biệt giữa quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết với các loại VBQPPL khác. Luật 2008 có sự “cào bằng” về quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết với các loại VBQPPL “thông thường” khác do cùng một chủ thể ban hành, mặc dù xét về thực tế và cả pháp lý, giữa các loại VBQPPL này có những sự khác biệt. Chẳng hạn, đối với nghị định của Chính phủ, điều dễ nhận thấy là Chính phủ hoàn toàn chủ động trong quá trình ban hành các loại nghị định thuộc thẩm quyền đương nhiên của mình như: “Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ” (Khoản 1, Điều 14 Luật 2008); hoặc “Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ” (Khoản 3, Điều 14 Luật 2008), nhưng khi ban hành VBQPPL để: “Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (Khoản 1, Điều 14 Luật 2008) đòi hỏi phải căn cứ vào kế hoạch ban hành VBQPPL của chủ thể khác (chủ thể ban hành VBQPPL cần quy định chi tiết).

-  Trách nhiệm pháp lý của các chủ thể nếu để “chậm trễ” trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, ban hành văn bản “vượt quyền”, hoặc ban hành văn bản mâu thuẫn với văn bản được quy định chi tiết, chưa được xác định trong Luật.

2. Những điểm mới[9] của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về văn bản quy định chi tiết

Luật Ban hành VBQPPL được Quốc hội thông qua ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá 13 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 (Luật 2015), có nhiều quy định mới, tiến bộ liên quan đến văn bản quy định chi tiết, nhất là văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương - Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cụ thể như sau:

So sánh về cách quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của hai chủ thể sau sẽ thấy sự khác biệt về mặt nhận thức trong cách “trao quyền” quy định chi tiết.

Về thẩm quyền nội dung trong VBQPPL của Chính phủ liên quan đến quy định chi tiết, Luật 2008 quy định: “Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (Khoản 1, Điều 14). Còn Luật 2015 quy định: “Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (Khoản 1, Điều 19).

Hoặc thẩm quyền nội dung trong VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ liên quan đến quy định chi tiết, Luật 2008 quy định: “Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ” (Khoản 1, Điều 16). Còn Luật 2015 quy định: “Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ” (Khoản 1, Điều 24).

Về cách quy định nội dung văn bản quy định chi tiết, Luật 2008 đã “trao quyền” khá rộng cho các chủ thể quy định chi tiết, bởi vì, nếu chỉ đọc các điều này ta thấy quyền của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là rất rộng, dường như VBQPPL nào của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, kể cả của Chính phủ (đối với thẩm quyền quy định chi tiết của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) đều có quyền ban hành văn bản quy định chi tiết để thi hành. Sự hạn chế này được khắc phục ở Luật 2015, theo đó thẩm quyền quy định chi tiết có sự “giới hạn” tương đối rõ ràng hơn:

Thứ nhất, chỉ quy định chi tiết “điều, khoản, điểm” chứ không phải quy định chi tiết cả “văn bản”.

Thứ hai, chỉ quy định chi tiết khi được “giao” chứ không phải với bất kỳ nội dung nào của văn bản được quy định chi tiết. Còn làm sao các chủ thể quy định chi tiết biết mình cần quy định điều, khoản, điểm nào thì Luật 2015 có xác định tại khoản 1, Điều 11: “Trường hợp trong văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết”.

Như trên đã nêu, văn bản quy định chi tiết có sự khác biệt khá rõ với hầu hết[10] các VBQPPL khác. Về mặt nguyên tắc, các chủ thể ban hành VBQPPL không phải thuộc nội hàm quy định chi tiết được chủ động trong hoạt động ban hành văn bản của mình. Bởi vì, trong các trường hợp đó, VBQPPL được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, không có sự lệ thuộc vào cơ quan khác. Trong khi đó, văn bản quy định chi tiết được ban hành là để cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định có điều, khoản, điểm nằm ở một VBQPPL khác - văn bản cần được quy định chi tiết. Do đó, thường các chủ thể ban hành văn bản quy định chi tiết thiếu sự “chủ động” vì có sự lệ thuộc nhất định vào các chủ thể ban hành VBQPPL cần được quy định chi tiết. Nếu không có sự chuẩn bị kịp thời và không có cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các bên có liên quan (bên ban hành văn bản có nội dung cần quy định chi tiết với bên ban hành văn bản quy định chi tiết) thì khó lòng ban hành văn bản quy định chi tiết kịp thời, theo đúng thời hạn mà pháp luật quy định. Vì về nguyên tắc, nếu không có sự phối hợp, sau khi VBQPPL đã được thông qua hoặc ban hành mới có thể biết được nội dung nào cần được quy định chi tiết. Nghĩa là, nếu văn bản chưa “hình thành” thì làm sao các chủ thể biết mình cần quy định chi tiết về những nội dung gì. Luật 2008 không quy định về cơ chế phối hợp này. Để khắc phục sự thiếu vắng đó, Luật 2015 bổ sung quy định về nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết đối với vấn đề phối hợp như sau: “Dự kiến những nội dung cần được giao quy định chi tiết trong dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; kiến nghị phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết các điều, khoản, điểm của dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết” (Khoản 6, Điều 55). Như vậy, theo Luật 2015, trách nhiệm của chủ thể giao quyền là phải xác định được (dự kiến được) nội dung nào của văn bản do mình chịu trách nhiệm soạn thảo cần phải có văn bản quy định chi tiết. Việc này không thể chờ văn bản xuất hiện xong rồi mới làm, vì khi đó đã “quá chậm”, khó bảo đảm được yêu cầu “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”(Khoản 2 Điều 11 Luật 2015). Rõ ràng, sự phối hợp giữa các cơ quan phải nhịp nhàng mới hạn chế và tiến tới xoá được tình trạng “nợ đọng” văn bản, theo đó, để bảo đảm tính khả thi cho quy định “văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” thì cơ quan ban hành văn bản quy định chi tiết phải “chuẩn bị và trình đồng thời” với văn bản được quy định chi tiết, mà muốn “chuẩn bị và trình đồng thời” thì cơ quan ban hành VBQPPL phải “dự kiến” nội dung (điều, khoản, điểm) cần quy định chi tiết là gì để “thông báo” đến cơ quan ban hành văn bản chi tiết được biết.

c. Luật 2015 phân biệt giữa quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết với quy trình ban hành VBQPPL khác (có cùng tên gọi)

Một là, bổ sung bước lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Đây là quy định hoàn toàn mới so với Luật 2008. Để bảo đảm tính kịp thời của văn bản quy định chi tiết đòi hỏi trách nhiệm và tinh thần chủ động của chính cơ quan ban hành văn bản. Vì vậy, Luật 2015 bên cạnh quy định trách nhiệm phối hợp còn quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy định chi tiết trong việc tạo tính “chủ động” cho hoạt động này. Theo đó, văn bản quy định chi tiết có nhiều thủ tục hơn so với VBQPPL khác (mặc dù do cùng một cơ quan ban hành). Luật 2015 quy định bước “Lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (Mục 1 Chương IV) trong đó quy định về Trách nhiệm lập danh mục văn bản quy định chi tiết (Điều 82);Triển khai xây dựng văn bản quy định chi tiết (Điều 83). Việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết tạo “kế hoạch chuẩn” cho việc ban hành loại văn bản này, bởi chắc chắn “kế hoạch” đó có xác định ai (chủ thể nào) chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo, soạn thảo văn bản quy định chi tiết, chi tiết nội dung gì (của văn bản nào), thời gian ban hành trong bao lâu. Luật 2015 quy định: “Danh mục văn bản quy định chi tiết do Thủ tướng Chính phủ ban hành gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trong đó nêu rõ tên văn bản, cơ quan ban hành văn bản, căn cứ ban hành, nội dung chính của văn bản, dự kiến thời gian ban hành” (Khoản 2 Điều 82).

Ngoài ra, Luật 2015 còn quy định về trách nhiệm “theo dõi, đôn đốc”, “báo cáo tiến độ, tình hình ban hành”. Như trên đã đề cập, Luật 2008 thiếu quy định về trách nhiệm trong việc kiểm tra, theo dõi, đôn đốc... ban hành văn bản quy định chi tiết. Luật 2015 đã khắc phục những hạn chế này trong quy định tại Điều 83.

Hai là, bổ sung thêm nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết trong việc xem xét “cẩn trọng” nội dung quy định chi tiết với nội dung văn bản được quy định chi tiết. Chẳng hạn, Điều 90 Luật 2015 quy định về nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo nghị định có xác định nhiệm vụ là: “Bảo đảm tính thống nhất của văn bản quy định chi tiết với các quy định của văn bản được quy định chi tiết. Trong trường hợp quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì phải đánh giá tác động chính sách đối với nghị định quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật này” (điểm a khoản 2); hoặc ngoài những nội dung thẩm định như các dự thảo nghị định khác, cơ quan thẩm định đối với văn bản quy định chi tiết còn một trách nhiệm khác là bảo đảm: “Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị định với văn bản được quy định chi tiết”[11] (Điểm b, khoản 3 Điều 92). Những điều này nếu được triển khai thực hiện hiệu quả và có “trách nhiệm” trên thực tế sẽ hạn chế được tình trạng văn bản quy định chi tiết “vượt rào” so với văn bản được quy định chi tiết (một thực trạng đã và đang tồn tại).

Luật 2015 bổ sung quy định mới so với Luật 2008: “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” (Khoản 4 Điều 154). Có nhiều giá trị khi quy định này xuất hiện, trước hết là giá trị trong việc tạo ra sự đồng bộ, thống nhất về áp dụng VBQPPL, nhất là áp dụng trong thời điểm “giao thời” giữa văn bản cũ và văn bản mới - thời điểm dễ phát sinh các vấn đề “nhạy cảm”, dễ dẫn đến sự thiếu thống nhất nếu không rõ ràng về nguyên tắc áp dụng.

Luật 2008 không quy định ở bất kỳ điều nào về việc chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản quy định chi tiết khi văn bản được quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực, dẫn đến rất khó để trả lời câu hỏi: văn bản quy định chi tiết có hết hiệu lực hay không khi văn bản được quy định chi tiết đã hết hiệu lực? Tình trạng “nợ đọng” văn bản quy định chi tiết như trên đã đề cập là hiện tượng rất phổ biến nên việc VBQPPL đã có hiệu lực mà văn bản quy định chi tiết văn bản đó chưa thể ban hành, dẫn đến không thể có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết là điều dễ xảy ra. Chẳng hạn, Bộ luật Lao động (BLLĐ) năm 2012 có hiệu lực từ ngày 01/5/2013, làm chấm dứt hiệu lực của BLLĐ trước đó, nhưng các nghị định quy định chi tiết BLLĐ mới đều được ban hành và có hiệu lực muộn hơn thời điểm trên: Nghị định số 55/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số nội dung của BLLĐ có hiệu lực từ ngày 01/3/2015; Nghị định số 119/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của BLLĐ, Luật Dạy nghề, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng về khiếu nại, tố cáo có hiệu lực từ ngày 01/02/2015; hoặc Nghị định số 102/2013/NĐ-CP ngày 05/9/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của BLLĐ về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam có hiệu lực từ ngày 01/11/2013. Trong tình huống này, các nghị định quy định chi tiết thi hành Bộ luật cũ (Bộ luật đã hết hiệu lực) có được sử dụng để “bù đắp” khoảng trống về mặt pháp lý trong thời gian chờ đợi nghị định mới ra đời để quy định chi tiết Bộ luật mới hay không? Nếu dựa vào Luật 2008 sẽ không có câu trả lời chính thức. Vì vậy, trong thực tế, ở các trường hợp tương tự, có chủ thể vẫn dùng “tạm thời” các nghị định cũ với lập luận là không làm gián đoạn sự điều hành quốc gia, sự phát triển của các quan hệ xã hội, miễn sao nghị định cũ (dựa vào luật đã hết hiệu lực) không trái với nội dung của luật mới; hoặc cũng có trường hợp các đối tượng thi hành luật (bộ luật) mới không hành động gì, chờ cho đến khi nghị định quy định chi tiết thi hành luật (bộ luật) mới được ban hành và có hiệu lực.

Vì vậy, có thể nói, quy định mới về “chấm dứt hiệu lực của văn bản quy định chi tiết” phù hợp với khoản 2 Điều 11: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” (vì văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết thì không lý gì văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực mà văn quy định chi tiết lại còn hiệu lực), đồng thời, còn nhằm giải quyết dứt điểm tình trạng áp dụng không thống nhất, áp dụng mỗi nơi mỗi kiểu, mà kiểu nào cũng không vi phạm vì sự bất cập trong quy định của Luật 2008. Đương nhiên, quy định của Luật 2015 còn “tiến bộ” hơn cả Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (Luật 1996 có quy định về việc chấm dứt hiệu lực của văn bản quy định chi tiết tại khoản 4 Điều 78 nhưng lại có tính “nửa vời” ở nội dung: “trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới” -quy định nàythể hiện tùy nghi ở chỗ các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tự xác định nội dung “còn phù hợp” với các quy định của VBQPPL mới để áp dụng).

Bên cạnh hạn chế về pháp lý dẫn đến những bất cập về ban hành văn bản quy định chi tiết, thì sự chưa quyết liệt, chưa có “trách nhiệm cao” của các chủ thể có liên quan trong hoạt động này cũng là một trong những nguyên nhân không kém phần quan trọng. Tuy nhiên, nếu thiếu trách nhiệm dẫn đến chậm ban hành, ban hành vượt thẩm quyền, ban hành văn bản mâu thuẫn với văn bản khác (nhất là văn bản được quy định chi tiết) thì bị xử lý ra sao? Trước hết, có bị xem là những hành vi vi phạm trong hoạt động ban hành văn bản QPPL hay không? Luật 2008 chưa xác định những vấn đề này. Luật 2015 đã có các quy định nhằm tăng cường trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đối với hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết[12]./.

 

---