Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XII (2007-2011), Bộ Tư pháp đã nghiên cứu, hoàn thiện và trình Chính phủ Dự thảo Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật (Dự thảo Luật PBGDPL). Dự kiến, Chính phủ sẽ trình Quốc hội khóa XIII sẽ xem xét, thông qua Dự thảo Luật này. Bài viết đề xuất một số ý kiến xung quanh bản Dự thảo Luật PBGDPL.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Cách thức tiếp cận xây dựng Dự thảo Luật
Một trong những yêu cầu đặt ra khi xây dựng Dự thảo Luật PBGDPL là phải thiết kế được những chính sách cơ bản liên quan đến vấn đề cần điều chỉnh và xác định được những vấn đề thuộc nội dung của Dự thảo Luật. Nội dung của chính sách, vấn đề cần điều chỉnh phải thể chế hóa đầy đủ chủ trương, chính sách của Đảng, phù hợp với quy định của Hiến pháp; phản ánh đúng đắn nhu cầu của xã hội; giải quyết hài hòa các yếu tố lợi ích, huy động được sự tham gia của các chủ thể, nội luật hóa các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia, đồng thời phải giải quyết tốt mối quan hệ trong phân cấp, ủy quyền giữa trung ương và địa phương; giữa mục tiêu đề ra với các điều kiện bảo đảm thực hiện.
Muốn vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiến hành nhiều hoạt động, trong đó có tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của Dự thảo Luật PBGDPLvà tổ chức đánh giá, xây dựng báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo Luật. Việc thiết kế nội dung của Dự thảo Luật phải phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật. Văn bản phải có tính khả thi, quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không chung chung và quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác. Cụ thể, việc xây dựng Dự thảo Luật PBGDPL cần tiếp cận dựa trên các góc cạnh sau:
Thứ nhất, phải phân tích, đánh giá một cách khách quan, toàn diện thực trạng pháp luật và tình hình thi hành pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật thời gian qua làm căn cứ đề xuất các chính sách và giải pháp đối với công tác này cho phù hợp với điều kiện thực tiễn; kế thừa, pháp điển hóa những quy định còn phù hợp, khắc phục vướng mắc, bất cập nảy sinh từ thực tiễn; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm các nước trong quá trình thực hiện công tác PBGDPL. Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về PBGDPL thời gian qua tại địa phương, theo chúng tôi, công tác này còn một số tồn tại, hạn chế cần khắc phục:
- Pháp luật điều chỉnh hoạt động PBGDPL có hiệu lực điều chỉnh thấp, chưa đồng bộ, thiếu thống nhất; chưa thiết lập đầy đủ các quy tắc cho các hành vi xử sự, chưa xác định được những hành vi bị nghiêm cấm, các chủ thể của quan hệ pháp luật về PBGDPL và địa vị pháp lý của họ (điều kiện, căn cứ để xác lập tư cách pháp lý của các chủ thể, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể); chưa xác định rõ cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể, trách nhiệm của các chủ thể trong quan hệ PBGDPL (Nhà nước, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, gia đình, cơ quan, tổ chức, cá nhân).
- Pháp luật về PBGDPL chưa phân định rõ phạm vi, trách nhiệm thực hiện PBGDPL của Nhà nước với các tổ chức đoàn thể xã hội. Cơ chế phối hợp, phân công, phân cấp giữa các cơ quan nhà nước (CQNN) với nhau (giữa cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp), giữa trung ương với địa phương chưa rõ. Những nội dung pháp luật cần tập trung phổ biến, giáo dục, yêu cầu của hoạt động PBGDPL và hệ thống các tiêu chí làm cơ sở để đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động PBGDPL chưa được quy định rõ. Nội dung quản lý nhà nước (QLNN) và cơ quan QLNN về công tác này còn chưa được xác định đầy đủ; chưa phân định rõ phạm vi tác động của quyền lực nhà nước với tự quản của cộng đồng; chưa tạo cơ sở pháp lý để khuyến khích, huy động các nguồn lực xã hội tham gia vào công tác này. Một số lĩnh vực pháp luật chưa xác định được cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác PBGDPL.
- Một số Chương trình, Đề án về PBGDPL hiện do nhiều cơ quan, bộ, ngành chủ trì thực hiện nhưng còn trùng lắp về mục tiêu, nội dung hoạt động, đối tượng thụ hưởng, thời gian thực hiện. Mục tiêu đề ra trong các Đề án, Chương trình thường rất lớn nhưng thiếu các điều kiện bảo đảm thực hiện. Cơ chế tổ chức thực hiện một số Đề án, Kế hoạch chưa hợp lý, chưa tính đến đặc thù của các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi, biên giới, hải đảo, nơi Nhà nước chưa thể tự bảo đảm được kinh phí chi cho hoạt động này.
- Thực tiễn thi hành pháp luật về PBGDPL cho thấy, có sự không thống nhất trong nhận thức về phạm vi hoạt động PBGDPL với các hoạt động có tính chất tương tự, như dịch vụ pháp lý của luật sư, trợ giúp pháp lý, thông tin pháp luật, truyền thông pháp luật, tuyên truyền pháp luật cũng như tư vấn pháp luật của các tổ chức đoàn thể xã hội. Việc điều tiết, phân bổ các nguồn lực thực hiện công tác này giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các CQNN với các tổ chức đoàn thể xã hội còn chưa hợp lý, chưa hiệu quả và thiếu chủ động, phụ thuộc vào các chương trình, kế hoạch của Nhà nước hoặc dự án hỗ trợ, tài trợ. Vì thế, có lĩnh vực, văn bản pháp luật được PBGDPL nhiều lần tại một địa bàn cho cùng một nhóm đối tượng, trong một thời điểm khá gần nhau và do nhiều chủ thể cùng thực hiện đã dẫn đến sự trùng lắp, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau. Tuy nhiên, cũng có lĩnh vực, văn bản pháp luật hầu như không được phổ biến, giáo dục đến các đối tượng có nhu cầu. Nội dung, hình thức, phương thức, yêu cầu PBGDPL tuy rất phong phú, đa dạng trong thực tiễn, nhưng chậm được pháp điển hóa, nhân rộng điển hình để áp dụng thống nhất trong cả nước. Đặc biệt, nguồn lực làm công tác này còn hoạt động kiêm nhiệm, thiếu về số lượng, chưa được tiêu chuẩn hóa, hiệu quả hoạt động không cao, chất lượng thấp, cơ chế đãi ngộ chưa rõ ràng.
Thứ hai, phải dự báo được nhu cầu PBGDPL của các chủ thể trong thời gian tới, khả năng xã hội hóa hoạt động thông tin, truyền thông, phổ biến pháp luật (PBPL) với sự tham gia ngày càng tích cực và chủ động của các tổ chức đoàn thể xã hội, sự phát triển của xã hội dân sự và các phương tiện thông tin đại chúng cũng như nhu cầu tự học tập, nghiên cứu và tìm hiểu pháp luật của các chủ thể pháp luật làm cơ sở để dự liệu các nguồn lực bảo đảm thực hiện. Ngoài ra, Dự thảo Luật PBGDPL cũng cần phải biết chọn khâu đột phá, lựa chọn nhóm đối tượng, địa bàn đặc thù cần tập trung PBGDPL và dự báo đầy đủ về khả năng phát triển của công nghệ thông tin để có giải pháp ứng dụng trong công tác này.
Thứ ba, cần xác định rõ phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật PBGDPL với các dự thảo luật khác đang được nghiên cứu xây dựng như Luật Tiếp cận thông tin, Luật về Thi hành pháp luật và một số luật đã được ban hành như Luật Giáo dục, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Luật sư... để tránh trùng lắp về đối tượng, phạm vi và nội dung điều chỉnh. Ngoài ra, cũng cần đặt công tác PBGDPL trong mối quan hệ biện chứng với công tác giáo dục chính trị - tư tưởng; công tác tuyên truyền, phổ biến các chủ trương, chính sách của Đảng, Nội quy, Quy chế, Điều lệ hoạt động của các tổ chức đoàn thể xã hội, gắn với đạo đức truyền thống, phong tục tập quán tốt đẹp của dân tộc cũng như thói quen trong lối sống của người Việt; gắn việc PBGDPL với việc thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong các cơ quan, tổ chức.
2. Một số nội dung chủ yếu của Dự thảo Luật
Với cách tiếp cận như trên, theo chúng tôi, nội dung Dự thảo Luật PBGDPL cần tập trung điều chỉnh và giải quyết tốt các vấn đề sau đây:
2.1. Phạm vi điều chỉnh: Phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật, nên bao gồm: 1) Chủ thể thực hiện hoạt động PBGDPL; 2) Người được PBGDPL; 3) Hoạt động PBGDPL; 4) Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động PBGDPL; 5) QLNN về PBGDPL và 6) Các điều kiện bảo đảm cho công tác PBGDPL.
2.2. Nội dung điều chỉnh: Nội dung điều chỉnh của Dự thảo Luật, ngoài các quy định chung cần làm rõ như khái niệm phổ biến pháp luật, giáo dục pháp luật; mục đích; nguyên tắc của hoạt động PBGDPL; chính sách của Nhà nước về PBGDPL; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, gia đình và cá nhân trong hoạt động PBGDPL; nhóm các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động PBGDPL; QLNN về PBGDPL, Dự thảo Luật PBGDPL cần bóc tách và tập trung điều chỉnh hai nhóm vấn đề: i) Phổ biến pháp luật; ii) Giáo dục pháp luật. Ứng với mỗi nhóm vấn đề được điều chỉnh cần xác định rõ: Chủ thể thực hiện (điều kiện của chủ thể; căn cứ pháp lý làm phát sinh quyền chủ thể, quyền và nghĩa vụ pháp lý); chủ thể thụ hưởng (các đối tượng cụ thể, quyền và nghĩa vụ của chủ thể); nội dung, hình thức, yêu cầu, phương thức thực hiện; trình tự thủ tục thực hiện; tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả.
Thứ nhất, về khái niệm, mục đích và nguyên tắc của hoạt động PBGDPL. Khái niệm PBPL là hoạt động cung cấp nội dung, tinh thần trong các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật một cách rộng rãi, thường xuyên để các chủ thể pháp luật nắm bắt, hiểu rõ các quy định của pháp luật. GDPL là hoạt động tác động có tổ chức của người dạy đến người học nhằm cung cấp, trang bị những kiến thức pháp lý, hình thành ở người học hệ thống tri thức hiểu biết về pháp luật, tình cảm pháp luật và định hướng hành vi xử sự phù hợp với quy định của pháp luật.Mục đích của PBGDPL là nhằm truyền tải tri thức, nội dung, quy định của pháp luật đến với các chủ thể pháp luật nhằm nâng cao nhận thức pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật, tạo lập và hình thành thói quen, lối sống là làm việc theo Hiến pháp, pháp luật của các chủ thể pháp luật. Nguyên tắc của hoạt động PBGDPL nên bao gồm: 1) Tuân thủ pháp luật, đúng chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, không trái đạo đức xã hội; 2) Nội dung PBGDPL phải chính xác, toàn diện, ngắn gọn, phù hợp với khả năng nhận thức của đối tượng; 3) Thiết thực, kịp thời, thường xuyên; dễ hiểu, có sức thuyết phục, phù hợp với phong tục, tập quán tốt đẹp của dân tộc và có tác động tích cực đến người nghe.
Thứ hai, về chính sách của Nhà nước về PBGDPL, cần xác định rõ các chính sách như: 1) PBGDPL là bộ phận của công tác chính trị - tư tưởng, là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, trong đó Nhà nước giữ vai trò nòng cốt; 2) Đầu tư cho PBGDPL là đầu tư cho phát triển. Nhà nước có chính sách phát triển mạng lưới thông tin pháp luật và bảo đảm nguồn lực cần thiết cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; có chính sách hỗ trợ phát triển đối với công tác PBGDPL tại các địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, hải đảo và khu vực biên giới; 3) Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện và có chính sách hỗ trợ đối với các tổ chức đoàn thể xã hội, các doanh nghiệp, cơ quan thông tin, truyền thông tham gia thực hiện hoặc có đóng góp, hỗ trợ hoạt động PBGDPL; 4) Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện và có chính sách hỗ trợ để các cơ quan, đơn vị, gia đình và cá nhân chủ động tìm hiểu pháp luật, nghiên cứu, học tập và nâng cao hiểu biết pháp luật. Các chính sách này cần được thể chế hóa, cụ thể hóa trong các nội dung của Dự thảo luật.
Thứ ba, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, gia đình và cá nhân trong PBGDPL. Theo chúng tôi, khi giải quyết vấn đề này, cần làm rõ mối quan hệ giữa hoạt động PBGDPL của các CQNN với hoạt động của các tổ chức đoàn thể xã hội; mối quan hệ trong phân công, phân cấp, ủy quyền giữa các CQNN cũng như giữa trung ương và địa phương, giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ. Cụ thể như sau:
- Xác định rõ phạm vi trách nhiệm của Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp cũng như cơ chế phối hợp trong việc triển khai thực hiện công tác PBGDPL liên quan đến ngành, lĩnh vực, địa bàn được giao quản lý. Đối với các Bộ, ngành cần tập trung vào quản lý, định hướng những vấn đề lớn và điều tiết nguồn lực thông qua Quy hoạch, Chương trình, Đề án mà không trực tiếp thực hiện hoạt động này.
- Xác định rõ phạm vi trách nhiệm của Quốc hội, các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân các cấp và người tiến hành tố tụng trong công tác PBGDPL.
- Xác định rõ trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong các CQNN trong việc thực hiện nhiệm vụ PBGDPL liên quan đến hoạt động công vụ được giao thực hiện.
- Xác định rõ trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, của các tổ chức đoàn thể xã hội, các cơ quan thông tin, truyền thông, báo chí, các doanh nghiệp trong hoạt động PBGDPL cho thành viên, hội viên, người lao động của tổ chức mình và tham gia PBGDPL cho nhân dân.
Theo chúng tôi, đối với hoạt động PBPL, cần quy định theo hướng, các Bộ, ngành QLNN đối với ngành, lĩnh vực nào sẽ chịu trách nhiệm phổ biến đối với các quy định pháp luật thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành đó. Các địa phương sẽ chịu trách nhiệm phổ biến các quy định pháp luật theo định hướng, hướng dẫn của các Bộ, ngành tại địa bàn do mình phụ trách. Cán bộ, công chức, viên chức và người lao động làm việc trong lĩnh vực pháp luật chuyên sâu nào thì có trách nhiệm học tập để có đủ hiểu biết để chịu trách nhiệm phổ biến, giải thích các quy định pháp luật về lĩnh vực thuộc phạm vi công vụ được giao cho các chủ thể pháp luật có liên quan. Đối với các lĩnh vực pháp luật chung, chưa xác định được chủ thể chịu trách nhiệm QLNN thì ngành Tư pháp sẽ chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác PBPL. Đối với hoạt động GDPL, để bảo đảm tính tương thích và thống nhất, đồng bộ với Luật Giáo dục, Dự thảo Luật PBGDPL cần quy định theo hướng, các Bộ, ngành, địa phương có trách nhiệm phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Tư pháp để thống nhất về mục tiêu, nội dung, yêu cầu, phương pháp giáo dục, chương trình giáo dục, trên cơ sở đó xây dựng nội dung cụ thể để triển khai thực hiện.
Riêng đối với trách nhiệm của gia đình và cá nhân, Dự thảo Luật PBGDPL nên quy định mỗi gia đình, cá nhân phải là tấm gương tích cực, chủ động việc tự tìm hiểu pháp luật, tích cực học tập, nâng cao hiểu biết pháp luật và PBPL cho thành viên trong gia đình để nghiêm chỉnh tuân thủ và chấp hành pháp luật. Trách nhiệm của nhà trường là phải hỗ trợ, tạo điều kiện cho cá nhân được tích cực tham gia học tập, tìm hiểu các quy định của pháp luật.
Thứ tư, về QLNN đối với PBGDPL. Dự thảo Luật PBGDPL nên xác định rõ các nội dung của QLNN về PBGDPL tương tự như một số lĩnh vực khác. Riêng đối với cơ quan QLNN về PBGDPL thì cần được xác định theo hướng: Chính phủ thống nhất QLNN về PBGDPL trong phạm vi cả nước. UBND các cấp thực hiện QLNN về PBGDPL tại địa phương. Ngành Tư pháp là đầu mối trong việc tham mưu, giúp Chính phủ, UBND các cấp QLNN về công tác PBGDPL. Các Bộ, ngành có liên quan trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện QLNN về PBGDPL liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý; phối hợp với ngành Tư pháp trong triển khai các hoạt động PBGDPL liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý.
Thứ năm, về PBPL. Dự thảo Luật PBGDPL cần xác định rõ các vấn đề như: 1) Tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt tư cách pháp lý, quyền và nghĩa vụ của người thực hiện hoạt động PBPL (không quy định về cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện); 2) Người được PBPL; quyền và nghĩa vụ của người được PBGDPL (nên xác định cụ thể nhóm các đối tượng cần phải được PBPL thể hiện tính đặc thù so với nhóm các chủ thể chung khác); 3) Phạm vi nội dung pháp luật cần phải phổ biến (không phải tất cả các quy định pháp luật đều phải được phổ biến mà nên lựa chọn các vấn đề có liên quan đến lợi ích thiết thực của người được phổ biến, nhất là các quy định trong các văn bản của cơ quan trung ương và các chế độ, chính sách cụ thể của địa phương); 4) Yêu cầu của hoạt động PBPL; 5) Hình thức PBPL; 6) Các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động PBPL. Riêng đối với người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, do đã được Luật Trợ giúp pháp lý điều chỉnh, nên không nhất thiết phải quy định đây là một nhóm đối tượng đặc thù cần phải được PBPL trong Dự án Luật PBGDPL này.
Thứ sáu, về GDPL. Dự thảo Luật cần quy định rõ: 1) Tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt tư cách pháp lý, quyền và nghĩa vụ của người thực hiện hoạt động GDPL; 2) Người học, quyền và nghĩa vụ của người học (nên xác định rõ nhóm các đối tượng cần phải được GDPL, trong đó đặc biệt chú trọng GDPL trong các cơ sở giáo dục của hệ thống giáo dục quốc dân và GDPL cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị); 3) Nội dung, phương pháp GDPL; 4) Mục tiêu, yêu cầu của GDPL; 5) Hình thức GDPL; 6) Các tiêu chí đánh giá kết quả và kiểm định chất lượng GDPL.
Thứ bảy, về các điều kiện bảo đảm cho công tác PBGDPL. Dự thảo Luật PBGDPL cần quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc bố trí, lựa chọn cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong việc thực hiện công tác PBGDPL liên quan đến lĩnh vực, địa bàn, phạm vi quản lý; trách nhiệm của Chính phủ, của UBND các cấp trong việc bảo đảm các điều kiện về tổ chức biên chế làm công tác này. Đặc biệt, Dự thảo Luật PBGDPL nên xác định rõ các nguồn kinh phí bảo đảm cho công tác này và trách nhiệm của Chính phủ, của UBND các cấp trong việc bố trí, bảo đảm kinh phí, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động PBGDPL cũng như chế độ, chính sách đãi ngộ đối với người thực hiện hoạt động PBGDPL. Riêng đối với các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới mà chưa thể bảo đảm được kinh phí cho hoạt động này thì Ngân sách trung ương bảo đảm. Dự thảo Luật PBGDPL cũng nên có quy định thể hiện chính sách của Nhà nước đối với việc tự nguyện đăng ký thực hiện nhiệm vụ PBGDPL của các tổ chức đoàn thể xã hội và doanh nghiệp thuộc phạm vi trách nhiệm thực hiện của Nhà nước./.
