Thời hiệu xử lý kỷ luật công chức và những nội dung cần hoàn thiện

19/04/2023

CAO VŨ MINH

Đại học Kinh tế _ Luật, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh,

VŨ VĂN HUÂN

Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

Tóm tắt: Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019, thời hiệu xử lý kỷ luật là thời hạn mà khi hết thời hạn đó thì công chức có hành vi vi phạm không bị xử lý kỷ luật. Trong bài viết này, các tác giả phân tích về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Thời hiệu, công chức, hình thức kỷ luật, xử lý kỷ luật công chức.
Abstract: According to the Law on Cadres and Civil Servants of 2008, which was amended in 2019, the statute of limitations for disciplinary action is the time limit upon which the civil servant who commits violations shall not be disciplined.This article analyzes the statute of limitations for disciplining civil servants and makes some recommendations for improvement.
Keywords:The statute of limitations; civil servants; disciplinary form; disciplining a civil servant.
THỜI-HIỆU-KỶ-LUẬT.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Khái quát về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức
Thời hiệu là một phương sách cho phép một người sau một khoảng thời gian được giải phóng khỏi những nghĩa vụ hay trách nhiệm[1]. Theo khoản 1 Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Cán bộ, công chức) thì: “thời hiệu xử lý kỷ luật là thời hạn mà khi hết thời hạn đó thì công chức có hành vi vi phạm không bị xử lý kỷ luật”. Trước đây, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2003 không quy định về vấn đề này. Vấn đề này được điều chỉnh trong Nghị định số 35/2005/NĐ-CP của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.
Theo đó, Điều 9 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định: thời hiệu xử lý kỷ luật tính từ thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật xác định cán bộ, công chức có hành vi vi phạm kỷ luật cho đến thời điểm Hội đồng kỷ luật họp. Thời hiệu xử lý kỷ luật quy định là 3 tháng”. Việc ghi nhận thời hiệu xử lý kỷ luật trong Nghị định số 35/2005/NĐ-CP là một tiến bộ về kỹ thuật lập pháp. Sự tiến bộ này đáp ứng kịp thời nhu cầu thực tiễn của vấn đề xử lý kỷ luật bởi đặt ra thời hiệu không chỉ tăng cường trách nhiệm của người có thẩm quyền mà còn bảo đảm việc xử lý kỷ luật nhanh chóng, kịp thời. Tuy nhiên, quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật của công chức trong Nghị định số 35/2005/NĐ-CP lại không hợp lý bởi đã có sự nhầm lẫn từ thời hiệu xử lý kỷ luật thành thời hạn xử lý kỷ luật.
Có thể hình dung quá trình xử lý kỷ luật công chức trải qua các giai đoạn sau đây: i. cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật xác định công chức có hành vi vi phạm; ii. thành lập Hội đồng kỷ luật; iii. Hội đồng kỷ luật họp, kiến nghị hình thức kỷ luật; iv. người có thẩm quyền ra quyết định kỷ luật; v. khiếu nại và giải quyết khiếu nại (nếu có). Với một quy trình như vậy, có thể thấy khoảng thời gian mà “cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật xác định công chức có hành vi vi phạm” chính là khoảng thời gian mà cơ quan, tổ chức, đơn vị đó đã thụ lý vụ việc. Nếu so sánh với các quy định tương tự có hiệu lực cùng thời điểm về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính hay thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo thì cách hiểu trên hoàn toàn có lý[2]. Như vậy, thời hiệu xử lý kỷ luật mà Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã quy định thực chất là thời hạn xem xét kỷ luật - khoảng thời gian mà cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bắt đầu tiến hành các hoạt động cần thiết nhằm xác định công chức có thực hiện hành vi vi phạm hay không? Nếu có thì phải chịu hình thức kỷ luật nào cho đến khi có kết luận chính thức về vụ việc[3]. Việc quy định không rõ ràng giữa thời hiệu và thời hạn xử lý kỷ luật đã tạo ra nhiều khó khăn cho người có thẩm quyền áp dụng pháp luật cũng như làm giảm đi hiệu quả của việc xử lý kỷ luật.
Luật Cán bộ, công chức được ban hành và có hiệu lực đã khắc phục được bất cập này. Cụ thể, Luật quy định thời hiệu xử lý kỷ luật được tính từ thời điểm có hành vi vi phạm, thời hiệu xử lý kỷ luật công chức là hai (02) năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách. Đối với hành vi vi phạm không thuộc trường hợp quy định nêu trên thì thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là năm (05) năm. Ngoài ra, Luật còn quy định về bốn (04) trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật là: i. công chức là Đảng viên có hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; ii. có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; iii. có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; iv. sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận, xác nhận giả hoặc không hợp pháp.
Tuy nhiên, đến ngày 15/11/2022, Quốc hội thông qua Nghị quyết số 76/2022/QH15 quy định tăng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức. Theo đó, kể từ ngày Nghị quyết số 76/2022/QH15 được Quốc hội thông qua, áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật 05 năm đối với hành vi vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức đến mức phải xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 10 năm đối với hành vi vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo trở lên.
Như vậy, so với Luật Cán bộ, công chức, Nghị quyết số 76/2022/QH15 đã tăng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức. Cụ thể, trước đây, thời hiệu xử lý kỷ luật công chức là hai (02) năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách thì nay đã tăng lên thành năm (05) năm. Đối với các hình thức kỷ luật khác thì tăng lên mười (10) năm thay vì như trước đây chỉ là năm (05) năm. Việc tăng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức được lý giải là nhằm tạo ra sự đồng bộ với quy định của Đảng về thời hiệu xử lý kỷ luật Đảng viên.
2. Bất cập trong các quy định của pháp luật về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức
2.1. Việc quy định kéo dài thời hiệu xử lý kỷ luật công chức trong hình thức văn bản là nghị quyết có những vướng mắc về mặt pháp lý
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành VBQPPL), Quốc hội có quyền ban hành ba loại VBQPPL là: Hiến pháp, luật, nghị quyết. Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; Quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia; Đại xá; Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội[4].
Nhìn chung, nghị quyết của Quốc hội được sử dụng để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tầm quan trọng quốc gia và trong nhiều trường hợp mang tính nhất thời, cụ thể. Phạm vi điều chỉnh của nghị quyết do Quốc hội ban hành trong đa số các trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật. Sự phân biệt giữa luật và nghị quyết chủ yếu thể hiện ở mục đích sử dụng của các văn bản này[5]. Cụ thể, đối với những quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi, khi cần thiết tác động đến quan hệ xã hội mà luật chưa điều chỉnh hoặc có quy định khác (mang tính chất thí điểm) thì Quốc hội dùng nghị quyết để quy định[6]. Tuy nhiên, cần lưu ý là đối với những vấn đề đã được luật quy định thì không được dùng nghị quyết để quy định. Điều đó có nghĩa là Quốc hội không thể dùng hình thức VBQPPL là nghị quyết để điều chỉnh những quan hệ xã hội đã được quy định bằng luật[7].
Tham khảo khoản 2 Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL có quy định Quốc hội ban hành nghị quyết để “tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật”. Để thực hiện quyền này, tất nhiên, Quốc hội phải ban hành nghị quyết để “tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng” đối với luật của Quốc hội[8]. Khi mà văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn thì thật khó để thực hiện quyền “phủ quyết” - tạm ngưng thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật. Tuy nhiên, ngay cả khi như vậy thì cũng không thể ban hành nghị quyết để sửa đổi, bổ sung luật. Điều đó có nghĩa nếu muốn thay đổi nội dung các quy phạm của luật thì không còn cách nào khác là phải ban hành luật để sửa đổi, bổ sung. Đáng tiếc, Nghị quyết số 76/2022/QH15 với quy định tăng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức mà bản chất chính là sửa đổi Điều 80 của Luật Cán bộ, công chức đã không tuân thủ nguyên tắc này. Dùng nghị quyết sửa đổi các nội dung của luật không chỉ gây khó khăn cho quá trình sưu tra, nghiên cứu, áp dụng mà vô hình trung, còn xóa nhòa tính chất và giá trị pháp lý của nghị quyết trong mối quan hệ với luật.
2.2. Xác định mối quan hệ giữa kỷ luật công chức với kỷ luật Đảng còn chưa rõ ràng
Trong điều kiện chính trị cụ thể của Việt Nam chỉ có duy nhất một chính đảng cầm quyền là Đảng Cộng sản Việt Nam thì mối quan hệ giữa kỷ luật công chức với kỷ luật Đảng cần được xem xét một cách thấu đáo.
Điều 4 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lý nhà nước thể hiện thông qua công tác cán bộ. Điều 5 Luật Cán bộ, công chức quy định “Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam” là một nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của cán bộ, công chức. Đảng lãnh đạo bằng công tác cán bộ thông qua việc phát hiện, bồi dưỡng, lựa chọn những Đảng viên ưu tú và những người ngoài Đảng có phẩm chất, năng lực giới thiệu với các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội thông qua cơ chế bầu cử, tuyển chọn để bố trí vào làm việc trong các cơ quan này[9]. Tổ chức Đảng lãnh đạo việc sắp xếp, phân bổ cán bộ, có ý kiến về việc bố trí cán bộ phụ trách những vị trí quan trọng trong các cơ quan nhà nước. Với tư duy đó thì có thể hiểu rằng, công chức đa phần phải là Đảng viên (đặc biệt là công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý). Do đó, khi có hành vi vi phạm thì công chức vừa có thể bị xử lý kỷ luật về Đảng, vừa có thể bị xử lý kỷ luật hành chính. Kỷ luật Đảng là hình thức trách nhiệm chính trị nội bộ được áp dụng đối với các Đảng viên trong tổ chức Đảng khi họ có hành vi vi phạm đến mức phải thi hành kỷ luật[10]. Trong khi đó, kỷ luật hành chính là các biện pháp chế tài của nhà nước mang tính chất bất lợi[11], được áp dụng đối với công chức vi phạm các quy định của Nhà nước về chế độ công vụ[12]. Tuy nhiên, các hình thức kỷ luật Đảng không thay thế xử lý kỷ luật hành chính bởi tính chất, ý nghĩa của những loại trách nhiệm này khác nhau. Kỷ luật Đảng là sự cưỡng chế mang tính chính trị, được áp dụng trong khuôn khổ của Đảng. Trong khi đó, kỷ luật hành chính là dạng trách nhiệm pháp lý, bởi đây là hậu quả bất lợi mà cán bộ, công chức phải gánh chịu trước cơ quan, tổ chức khi vi phạm.
Trước đây, theo Quy định số 102-QĐ/TW và hiện nay là Quy định số 69-QĐ/TW của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam thì không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đảng đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; vi phạm về chính trị nội bộ; về an ninh, quốc phòng, đối ngoại có xâm hại đến lợi ích quốc gia và việc sử dụng văn bằng, chứng chỉ, chứng nhận không hợp pháp. Nếu nói “nghị quyết của Đảng là linh hồn của pháp luật”[13] thì những quy định tiến bộ về thời hiệu xử lý kỷ luật Đảng viên trong Quy định số 102-QĐ/TW và Quy định số 69-QĐ/TW đã được tiếp thu để hoàn thiện các điều khoản về thời hiệu kỷ luật công chức trong Luật Cán bộ, công chức. Theo Luật Cán bộ, công chức thì không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật công chức trong các trường hợp: i. công chức là đảng viên có hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; ii. có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; iii. có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; iv. sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận, xác nhận giả hoặc không hợp pháp. Như vậy, thời hiệu xử lý kỷ luật công chức đã được sửa đổi theo hướng hài hòa hóa với thời hiệu kỷ luật Đảng viên. Thậm chí, các điều khoản về không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức cũng có những nét tương đồng với các quy định không áp dụng thời hiệu xử lý Đảng.
Trong bốn trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức thì trường hợp đầu tiên và cuối cùng đã rõ nội hàm pháp lý. Tuy nhiên, hai trường hợp còn lại là vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ”, xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại” thì không cụ thể. Hiện nay, ngoài Quy định số 69-QĐ/TW có đề cập đến nội dung “vi phạm về chính trị nội bộ”, “về an ninh, quốc phòng, đối ngoại có xâm hại đến lợi ích quốc gia” thì chưa có VBQPPL nào giải thích cụ thể các nội dung này. Khoảng trống pháp lý này gây khó khăn cho quá trình xử lý kỷ luật công chức.
2.3. Thời hiệu xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách đối với công chức còn vướng mắc trong thực tiễn triển khai thi hành
Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 quy định thời hiệu xử lý kỷ luật được tính từ thời điểm có hành vi vi phạm.Thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là năm (05) năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách. Đối với hành vi vi phạm không thuộc trường hợp quy định nêu trên thì thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là mười (10) năm.
Ví dụ: công chức có hành vi vi phạm quy định của pháp luật về thực hiện chức trách, nhiệm vụ của công chức lần đầu, gây hậu quả ít nghiêm trọng thì sẽ bị khiển trách (khoản 1 Điều 8 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP). Cũng là hành vi vi phạm đó nhưng “gây hậu quả nghiêm trọng” thì sẽ bị cảnh cáo (khoản 2 Điều 9 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP), “gây hậu quả rất nghiêm trọng” sẽ bị giáng chức (khoản 3 Điều 11 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP), còn “gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng” thì bị buộc thôi việc (khoản 2 Điều 13 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP).
   Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức là hoàn toàn như nhau - tức 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Nếu hết thời hạn 24 tháng này thì công chức có hành vi vi phạm không bị xem xét xử lý kỷ luật. Thế nhưng, khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 và Nghị quyết số: 76/2022/QH15 có hiệu lực thì thời hiệu xử lý kỷ luật đối với vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách là 05 năm, còn các hình thức kỷ luật khác là 10 năm. Vấn đề đặt ra là để xác định được hành vi vi phạm nêu trên bị khiển trách hay bị áp dụng các hình thức kỷ luật khác thì phải được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xem xét và kết luận. Từ đó, Hội đồng kỷ luật bỏ phiếu để kiến nghị về hình thức kỷ luật và người có thẩm quyền xử lý kỷ luật mới quyết định về hình thức kỷ luật. Nói cách khác, để xác định được thời hiệu xử lý kỷ luật trong trường hợp này 05 năm hay 10 năm thì phải tiến hành quá trình xem xét, xử lý, ban hành quyết định kỷ luật. Tuy nhiên, Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 chỉ dùng kết quả là việc áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách để quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật 05 năm là chưa thật sự khoa học.
2.4. Vấn đề hồi tố bất lợi
Hiệu lực trở về (hiệu lực hồi tố) là một vấn đề rất phức tạp trong khoa học pháp lý. Về nguyên tắc, VBQPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực[14]. Nói cách khác, VBQPPL chỉ có giá trị điều chỉnh những hành vi được thực hiện sau thời điểm văn bản đó phát sinh hiệu lực pháp luật. Việc sử dụng một văn bản để quay ngược trở lại điều chỉnh một vụ việc xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực chỉ được thực hiện trong “trường hợp thật cần thiết”[15]. Tuy nhiên, cần lưu ý làkhông được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp: i. quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; ii. quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn[16]. Nhìn chung, đây đều là những trường hợp mà nếu sử dụng VBQPPL mới để hồi tố sẽ gây bất lợi cho chủ thể bị áp dụng nếu so với VBQPPL đang có hiệu lực tại thời điểm hành vi được thực hiện. Để tạo ra sự thống nhất trong cách áp dụng quy phạm pháp luật, khoản 4 Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL còn quy định: “Trong trường hợp VBQPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới”.
Khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 quy định: “Việc xử lý kỷ luật đối với công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu có hành vi vi phạm trong thời gian công tác trước ngày 01/7/2020 được thực hiện theo quy định của Luật này”. “Được thực hiện theo quy định của Luật này”tức là sẽ áp dụng các hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm đối với công chức nghỉ việc, nghỉ hưu và việc áp dụng các hình thức kỷ luật này được thực hiện đối với cả những vi phạm được thực hiện trước ngày 01/07/2020. Như vậy, các quy định về xử lý kỷ luật người đã nghỉ việc, nghỉ hưu trong Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 sẽ được áp dụng đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản này có hiệu lực. Vậy đây có phải là trường hợp “không quy định trách nhiệm pháp lýhoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực” hay không?
Ở nước ta, hầu hết các giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của các cơ sở đào tạo luật đều thống nhất hiểu thuật ngữ “trách nhiệm pháp lý” với nghĩa là hậu quả bất lợi (sự phản ứng mang tính chất trừng phạt của Nhà nước) mà cá nhân hoặc tổ chức phải gánh chịu vì đã vi phạm pháp luật[17]. Cơ sở thực tế của trách nhiệm pháp lý là phải có vi phạm pháp luật. Không có vi phạm pháp luật thì không thể có trách nhiệm pháp lý[18]. Như vậy, nhìn từ góc độ lý luận, “việc xử lý kỷ luật đối với công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu có hành vi vi phạm trong thời gian công tác trước ngày 01/7/2020 được thực hiện theo quy định của Luật này” không phải là “trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn”, càng không phải là “không quy định trách nhiệm pháp lý”. Khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 tuy không rơi vào hai trường hợp kể trên nhưng lại áp dụng đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực là hoàn toàn không phù hợp với khoản 4 Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL.
Bên cạnh đó, nếu căn cứ vào các quy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL trong Điều 152 Luật Ban hành VBQPPL thì càng nhận thấy rõ sự bất ổn của khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15. Trong trường hợp này, rõ ràng, khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức đã “quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý” - tức là đã không tuân thủquy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL.
Quy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL là vấn đề quan trọng, dễ ảnh hưởng đến tính công bằng và sự ổn định của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, không phải vì tính phức tạp, nhạy cảm mà “phớt lờ” các quy định về hiệu lực trở về trước của VBQPPL. Trong những trường hợp nhất định, vì tính chất nhân đạo, khoan hồng của pháp luật mà nhà làm luật vẫn có thể quy định về hiệu lực trở về trước của VBQPPL nhưng cần quán triệt không được gây bất lợi cho cá nhân, tổ chức chịu sự tác động. Khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức thực chất là quy định “trách nhiệm pháp lý” bất lợi đối với những hành vi xảy ra trước ngày Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 có hiệu lực. Chính vì vậy, việc quy định điều khoản này, thậm chí triển khai thực hiện quy phạm này là không phù hợp với các nguyên tắc xây dựng và áp dụng pháp luật trong Luật Ban hành VBQPPL.
3. Kiến nghị
Thứ nhất, trong hoạt động của mình, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, Quốc hội cũng ban hành nghị quyết mang tính cá biệt để giải quyết các vụ việc cụ thể, được áp dụng một lần. Những nghị quyết này là văn bản cá biệt nên đương nhiên không mang tính quy phạm. Do đó, không phải bất kỳ nghị quyết nào do Quốc hội ban hành cũng là VBQPPL.
Với những phân tích trên có thể nhận thấy, trong các nghị quyết do Quốc hội ban hành có những nghị quyết mang tính quy phạm, nhưng cũng có những nghị quyết không mang tính quy phạm. Một câu hỏi đặt ra là so với luật thì nghị quyết mang tính quy phạm của Quốc hội có giá trị pháp lý cao hơn hay thấp hơn. Nếu căn cứ vào vị trí sắp xếp trong Luật Ban hành VBQPPL thì có thể “ngụ ý” rằng, trong các VBQPPL do Quốc hội ban hành thì Hiến pháp có giá trị pháp lý cao nhất, tiếp đến là luật và sau cùng là nghị quyết[19]. Tuy nhiên, nếu quan niệm như vậy thì sẽ không giải thích được một thực tế đã từng xảy ra đó Nghị quyết số 51/2001/QH của Quốc hội ngày 25/12/2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992.
Trong quá trình nghiên cứu các văn bản hiện hành, chúng tôi chưa tìm thấy văn bản nào khẳng định giá trị pháp lý của luật cao hơn nghị quyết của Quốc hội và ngược lại. Có lẽ vì vậy mà nhiều chuyên gia pháp lý cho rằng một số nghị quyết của Quốc hội là văn bản mang tính chất luật[20]. Có giáo trình cũng khẳng định những nghị quyết của Quốc hội chứa đựng quy tắc xử sự chung có giá trị tương đương với luật[21]. Cho dù mang tính chất luật hay tương đương với luật thì các nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của luật cũng có sự khác biệt so với các nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của nghị quyết mang tính quy phạm của Quốc hội. Cần lưu ý, Luật Ban hành VBQPPL xác định, ngoài những phạm vi quy định cụ thể được ban hành bằng luật thì Quốc hội ban hành luật để quy định “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”. Đối với thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL cũng xác định Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”. Tuy nhiên, theo nguyên tắc không trùng lắp thì “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội” được quy định trong luật sẽ không thể là những nội dung thuộc “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội” mà có thể điều chỉnh trong nghị quyết của Quốc hội. Nói cách khác, những “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội” được Quốc hội điều chỉnh bằng luật hay nghị quyết là phải phụ thuộc nội dung, tính chất pháp lý và tầm quan trọng của vấn đề đó theo nguyên tắc không trùng lắp. Một khi đã xác định rõ tính chất và giá trị pháp lý của các quan hệ xã hội được điều chỉnh bằng nghị quyết trong mối quan hệ với các quan hệ xã hội được điều chỉnh bằng luật thì không dùng nghị quyết để sửa đổi, bổ sung luật. Chính vì vậy, mặc dù Nghị quyết số 76/2022/QH15 đã được thông qua và tăng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức nhưng chúng tôi cho rằng, chỉ nên xem đây là nghị quyết chấp thuận cho việc tăng thời hạn xử lý kỷ luật công chức. Vấn đề tăng thời hạn cụ thể cũng như hiệu lực thi hành cần phải được cụ thể hóa trong một văn bản Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019.
Thứ hai, nhà làm luật cần nhanh chóng ban hành VBQPPL giải thích cụ thể thế nào là “vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ”, “xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại” làm căn cứ không áp dụng thời hiệu kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức. Có như vậy thì việc kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức mới được thực hiện khách quan, công bằng, nghiêm minh, đúng pháp luật.
Thứ ba, Chính phủ cần hướng dẫn cách thức xác định thời hiệu xử lý kỷ luật. Công chức có hành vi vi phạm ở bất kỳ thời điểm nào đều phải được cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xem xét, xử lý và quyết định hình thức kỷ luật cụ thể. Sau đó căn cứ vào hình thức xử lý kỷ luật và đối chiếu với quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật để quyết định thi hành hoặc không thi hành kỷ luật đối với công chức vi phạm.
Cuối cùng, xem xét lại các quy định về thời hiệu mang tính hồi tố bất lợi cho công chức. Nếu nhận thấy không cần thiết duy trì các quy định này thì tiến hành bãi bỏ nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật cũng như tính nhân đạo trong việc xem xét trách nhiệm kỷ luật công chức./. 
[1] Đoàn Trọng Truyến (chủ biên), Từ điển Pháp - Việt pháp luật - hành chính (Dictionnaire Français - Vietnamien droit – administration), Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb. Thế giới, năm 1992, tr. 278.
[2] Điều 66 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2008 quy định “thời hạn ra quyết định xử phạt là 10 ngày, kể từ ngày lập biên bản về vi phạm hành chính”. Tương tự, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 quy định “thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết”.
[3] Bùi Thị Đào, “Thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 9, năm 2007.
[4] Khoản 2 Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL.
[5] Tào Thị Quyên, “Tính chất pháp lý, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Nghị viện các nước và một số kinh nghiệm”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, năm 2012.
[6] Nguyễn Thị Thủy, “Phạm vi điều chỉnh của nghị quyết do Quốc hội ban hành theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, năm 2016.
[7] Hoàng Thị Ngân, “Hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội”,Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, năm 2013.
[8] Đơn cử, Nghị quyết số 144/2016/NQ-QH13 của Quốc hội ngày 29/6/2016 quy định lùi hiệu lực thi hành của Bộ luật Hình sự 100/2015/QH13 trước ngày luật này có hiệu lực vì những lỗi kỹ thuật.
[9] Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr.119.
[10] Khoản 1 Điều 6 Quy định số 102-QĐ/TW về xử lý kỷ luật Đảng viên vi phạm của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 15/11/2017. 
[11] Đinh Văn Mậu, “Về kỷ luật nhà nước và trách nhiệm của công chức”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4, năm 2010.
[12] Bùi Thị Đào, “Một số vấn đề về kỷ luật cán bộ, công chức”, Tạp chí Luật học, số 6, năm 2010.
[13] Trích bài nói chuyện của đồng chí Hoàng Quốc Việt tại Hội nghị tổng hợp ở Viện kiểm sát nhân dân từ Nội san công tác kiểm sát tháng 10 năm 1966.
[14] Khoản 1 Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL.
[15] Khoản 1 Điều 152 Luật Ban hành VBQPPL.
[16] Khoản 2 Điều 152 Luật Ban hành VBQPPL.
[17] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2003, tr. 393 - 394; Phạm Hồng Thái - Đinh Văn Mậu, Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Giao thông vận tải, năm 2009, tr. 428 - 429.
[18] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2003, tr. 394.
[19] Khoản 1 và 2 Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL sắp xếp theo thứ tự:
“1. Hiến pháp.
2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.
[20] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, năm 2013, tr. 23; Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, năm 2010, tr. 57.
[21] Trường đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Nxb. Tư pháp, năm 2006, tr. 360.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 01+02 (473+474), tháng 1/2023.)


Thống kê truy cập

33235321

Tổng truy cập