Khái niệm “hệ thống hóa” được sử dụng khá phổ biến trong nhiều lĩnh vực, “cũng như khái niệm hệ thống, hệ thống hóa là khái niệm được sử dụng rộng rãi trong nhiều lĩnh vực khoa học khác nhau và là cơ sở lý luận cho hoạt động hệ thống hóa các sự vật, hiện tượng, quá trình tự nhiên và xã hội”[2]. Theo Từ điển Tiếng Việt, “hệ thống” nghĩa là “tập hợp nhiều yếu tố, đơn vị cùng loại hoặc cùng chức năng có quan hệ hoặc liên hệ với nhau chặt chẽ, làm thành một thể thống nhất”[3] còn “hóa” là yếu tố ghép sau để cấu tạo động từ, có nghĩa là “trở thành hoặc làm cho trở thành, trở nên hoặc làm cho trở nên có một tính chất nào đó”[4]. Do đó, hệ thống hóa được hiểu là hoạt động làm cho sự vật, hiện tượng trở thành có hệ thống. Hệ thống hoá là sự sắp xếp các yếu tố, bộ phận thành hệ thống dựa trên sự phân tích, đánh giá các biểu hiện bên trong của các yếu tố, bộ phận, tính chất và các mối quan hệ nội tại giữa chúng.

Hiện nay, một số công trình nghiên cứu về tính hệ thống của pháp luật sử dụng khái niệm “hệ thống hóa pháp luật”. Theo đó, hệ thống hóa pháp luật được hiểu là “hoạt động nhằm sắp xếp, hoàn thiện quy phạm pháp luật (QPPL), văn bản pháp luật, chấn chỉnh thành hệ thống có sự thống nhất nội tại theo một trình tự nhất định”[5] hoặc “hệ thống hóa pháp luật có thể hiểu là công tác cho phép các cơ quan nhà nước (CQNN) có thẩm quyền có sự nhìn nhận tổng quát đối với pháp luật hiện hành, phát hiện những điểm không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật để từ đó có biện pháp khắc phục, hoàn thiện”[6]. Như vậy, theo cách hiểu này thì hệ thống hóa pháp luật là hoạt động hoàn thiện pháp luật thông qua việc phát hiện và loại bỏ những QPPL mâu thuẫn, chồng chéo, đồng thời có những bổ sung phù hợp. Theo cách tiếp cận này, hoạt động hệ thống hóa pháp luật bao gồm hoạt động tập hợp hóa và pháp điển hóa[7].

Trong bài viết này, chúng tôi tiếp cận vấn đề dưới góc độ khái niệm “hệ thống hóa VBQPPL” để phù hợp với hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP hiện nay. Khi sử dụng thuật ngữ hệ thống hóa pháp luật thì hoạt động này mang tính khái quát và toàn diện trong phạm vi cả nước hoặc ngành, lĩnh vực, trong khi đó, thuật ngữ hệ thống hóa VBQPPL sẽ gắn liền với thẩm quyền của chủ thể ban hành VBQPPL[8].

Hệ thống hóa VBQPPL là một vấn đề đã được đề cập nhiều trong khoa học pháp lý, hành chính. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về hệ thống hóa VBQPPL còn rất ít. Do đó, khái niệm hệ thống hóa VBQPPL cũng chưa được nghiên cứu phân tích rõ nét. Hệ thống hóa VBQPPL có thể được hiểu là “hoạt động có nhiệm vụ tập hợp, sắp xếp những VBQPPL riêng lẻ thành một hệ thống thống nhất, hài hòa về nội dung và hình thức theo yêu cầu sử dụng. Kết quả của hoạt động này là lập ra và công bố danh mục các VBQPPL. Kết quả đó có thể được xuất bản để công bố hoặc đưa chúng lên mạng điện tử để áp dụng thống nhất trên phạm vi quốc gia hay trong từng địa phương”[9]. Như vậy, hệ thống hóa VBQPPL được hiểu là hoạt động tập hợp, sắp xếp các VBQPPL theo những nguyên tắc nhất định nhằm công bố Tập hệ thống hóa VBQPPL phục vụ cho mục tiêu, nhiệm vụ QLNN của các cơ quan, tổ chức.

Về mặt pháp lý, Điều 2 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ quy định “Hệ thống hóa văn bản là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí sắp xếp văn bản quy định tại Nghị định này”. Như vậy, hệ thống hóa VBQPPL là hoạt động rà soát, tập hợp, sắp xếp các VBQPPL theo những nguyên tắc và trật tự nhất định phù hợp với nhu cầu sử dụng VBQPPL để quản lý xã hội của các CQNN.

Đối với CQĐP cấp tỉnh, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003[10] cũng như trong các luật chuyên ngành khác, CQĐP cấp tỉnh ban hành các VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong phạm vi cấp tỉnh đó. CQĐP cấp tỉnh sẽ phải thường xuyên tiến hành việc rà soát, sắp xếp các VBQPPL này.

Từ những phân tích trên, có thể hiểu hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh là hoạt động của các CQNN có thẩm quyền ở cấp tỉnh tiến hành các hoạt động rà soát, tập hợp, sắp xếp các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành theo các tiêu chí nhất định để phục vụ hoạt động quản lý, điều hành của CQĐP cấp tỉnh.

Năm 1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL, trong đó có quy định “CQNN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các VBQPPL”[11]. Đây được xem là cơ sở pháp lý đầu tiên cho công tác hệ thống hóa VBQPPL. Tuy nhiên, Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 vẫn chưa có sự hướng dẫn cụ thể việc thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL. Do đó, chính quyền các địa phương vẫn chưa ban hành quy định cụ thể về vấn đề này.

Năm 2002, khi sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì quy định về hệ thống hóa VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 tiếp tục được khẳng định lại. Tuy nhiên, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/2/2005[12] cũng không hướng dẫn cụ thể về công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP[13]. Vì vậy, giai đoạn này CQĐP cũng chưa ban hành quy định về công tác hệ thống hóa VBQPPL.

Năm 2004, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Điều 10 Luật này tạo ra cơ sở pháp lý cho công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP khi đã quy định cụ thể “VBQPPL của HĐND, UBND phải được thường xuyên rà soát và định kỳ hệ thống hoá”[14]. Đồng thời, Luật này cũng quy định UBND có trách nhiệm tổ chức việc rà soát, hệ thống hoá các VBQPPL của mình và của HĐND cùng cấp ban hành. Ngày 06/9/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Điều 12 Nghị định này đã cụ thể hóa nội dung quy định tại Điều 10 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cũng quy định “CQNN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các VBQPPL”[15]. Ngày 22/6/2015 Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL[16] thay thế Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, trong đó tiếp tục khẳng định lại quy định “CQNN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các VBQPPL”, đặc biệt Luật này đã chính thức quy định “hoạt động hệ thống hóa văn bản phải được tiến hành định kỳ, kịp thời công bố Tập hệ thống hóa VBQPPL còn hiệu lực”[17]

Nhìn chung, đối với CQĐP nói chung, CQĐP cấp tỉnh nói riêng trong một khoảng thời gian dài trước khi có Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì CQĐP chưa ban hành quy định về công tác hệ thống hóa VBQPPL. Từ khi có Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, ở các địa phương đã ban hành Quyết định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản, trong đó có một số quy định về hệ thống hoá VBQPPL. Tuy nhiên, do những quy định của trung ương còn rất ít và chưa cụ thể nên công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh chưa được quy định và hướng dẫn thực hiện một cách chi tiết.

Năm 2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. Triển khai thi hành Nghị định này, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 và Quyết định số 1051/QĐ-BTP ngày 06/5/2013. Những văn bản này của Chính phủ, Bộ Tư pháp đã quy định cụ thể về công tác hệ thống hóa VBQPPL, là cơ sở pháp lý quan trọng để CQĐP triển khai thi hành thống nhất công tác này tại địa phương. Thực hiện những quy định của Chính phủ, Bộ Tư pháp, CQĐP cấp tỉnh các địa phương ban hành các văn bản QLNN làm cơ sở để tiến hành công tác này tại địa phương.

Bộ Tư pháp cho biết “ngay sau khi việc xây dựng thể chế cho công tác hệ thống hóa văn bản được hoàn thành, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã tương đối tích cực triển khai thực hiện, trong đó đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng Kế hoạch hệ thống hóa văn bản kỳ đầu thống nhất trong cả nước”[18].Tuy nhiên, những quy định này cần tiếp tục đượchoàn thiện để phục vụ có hiệu quả công tác hệ thống hóa VBQPPL đặc biệt khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực[19]

Theo quy định hiện nay, UBND cấp tỉnh thực hiện hệ thống hóa VBQPPL do UBND cấp tỉnh và HĐND cấp tỉnh ban hành. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm thực hiện hệ thống hóa VBQPPL của UBND, HĐND cấp tỉnh có nội dung điều chỉnh những vấn đề, thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN của cơ quan mình. Phòng Pháp chế thuộc các Sở có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp các Sở thực hiện hệ thống hóa VBQPPL theo phân công của UBND cấp tỉnh. Như vậy, tổ chức pháp chế của các Sở có vai trò rất quan trọng trong công tác hệ thống hóa VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND và UBND cấp tỉnh. Hơn thế nữa, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ về tổ chức pháp chế cũng quy định tổ chức pháp chế các Sở có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá VBQPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực QLNN ở địa phương.

Nghị định số 55/2011/NĐ-CP cho phép thành lập Phòng Pháp chế thuộc 14 Sở[20]. Tuy nhiên, Bộ Tư pháp cho biết, tính đến cuối năm 2014 ở địa phương chỉ có 38/63 tỉnh, thành phố thành lập Phòng Pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh[21], trong đó chỉ có 10/63 địa phương đã ban hành quyết định thành lập từ 14 Phòng Pháp chế trở lên; 28/63 địa phương mới chỉ thành lập, kiện toàn được một số Phòng Pháp chế và đang tiếp tục thực hiện[22]. Thực trạng này dẫn đến việc hệ thống hóa VBQPPL vẫn chưa được thực hiện có hiệu quả do không có cơ quan chuyên môn trực tiếp thực hiện. Bên cạnh đó, hiện nay, khi triển khai thi hành Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã ban hành và dự thảo các Thông tư hướng dẫn về cơ cấu tổ chức các Sở thuộc UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hướng dẫn trong các Thông tư này lại không thống nhất với Nghị định số 55/2011/NĐ-CP vì trong cơ cấu, tổ chức các Sở theo hướng dẫn lại không có Phòng Pháp chế[23]. Điều này dẫn đến những khó khăn cho việc triển khai thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.

Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định “căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, khối lượng, tính chất và đặc điểm công việc cụ thể, Chủ tịch UBND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có trách nhiệm bố trí biên chế phù hợp để thực hiện hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản”[24]. Công chức làm công tác pháp chế ở các Sở sẽ được bố trí thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL. Tuy nhiên, hiện nay UBND cấp tỉnh nhiều địa phương vẫn chưa có thể bố trí công chức chuyên trách thực hiện hệ thống hóa VBQPPL mà nhân sự phụ trách được bố trí để thực hiện nhiệm vụ này chủ yếu vẫn là kiêm nhiệm “ở địa phương, có 2.530 cán bộ pháp chế (tăng 530so với năm 2013), với số cán bộ chuyên trách chiếm khoảng 1/3”[25].

Bên cạnh đó, mặc dù Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định ngoài đội ngũ công chức là biên chế được bố trí thực hiện hệ thống hóa VBQPPL thì CQĐP có thể mời cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL. Cộng tác viên là người có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và hệ thống hóa VBQPPL. Cộng tác viên sẽ được người đứng đầu cơ quan ký hợp đồng cộng tác. Số lượng cộng tác viên của từng cơ quan tùy thuộc vào phạm vi; tính chất công việc. Tuy nhiên, hiện nay nhiều địa phương vẫn chưa có quy định cụ thể để mời cộng tác viên tham gia công tác hệ thống hóa VBQPPL.

Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác hệ thống hóa VBQPPL chính là cơ sở dữ liệu về VBQPPL do HĐND, UBND ban hành. Tuy nhiên, nhiều Sở, Ban, Ngành tại các địa phươngvẫn chưa có cơ sở dữ liệu đầy đủ về VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của đơn vị mình. Chính vì vậy, việc tiến hành hệ thống hoá VBQPPL của HĐND, UBND còn gặp nhiều khó khăn, chưa đạt yêu cầu. Hơn thế nữa, cơ sở dữ liệu về VBQPPL trên trang thông tin điện tử của các Sở, Ban, Ngành cũng còn hạn chế do các Sở, Ban, Ngành chậm triển khai xây dựng Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình.

Hiện nay, các địa phương cũng chưa ban hành quy định về kinh phí thực hiện việc hệ thống hóa VBQPPL mà kinh phí thực hiện hoạt động này thực hiện theo quy định của Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp. Thông tư này quy định “căn cứ vào khả năng ngân sách, tình hình thực tế địa phương và tính chất mỗi hoạt động kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình HĐND cùng cấp quy định cụ thể mức chi đảm bảo cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản tại địa phương”. Tuy nhiên, hiện nay đối với CQĐP, vẫn chưa có quy định cụ thể về mức chi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL “quy định về hỗ trợ kinh phí cho công tác hệ thống hóa văn bản còn chưa rõ ràng, cụ thể, dẫn đến việc nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương chưa dành kinh phí thỏa đáng cho công tác này”[26].

Bên cạnh đó, vấn đề kinh phí hỗ trợ công chức pháp chế và đội ngũ cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL cũng chưa được đảm bảo. Mặc dù khoản 2 Điều 12 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định rõ việc áp dụng chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề đối với người làm công tác pháp chế nhưng hiện nay vẫn chưa có quy định cụ thể về mức phụ cấp ưu đãi này.

 Để đảm bảo công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh được thực hiện tốt hơn, chúng tôi có một số đề xuất sau đây:

Như đã phân tích, ở trung ương, các CQNN có thẩm quyền đã ban hành một số quy định điều chỉnh công tác hệ thống hóa VBQPPL, làm cơ sở pháp lý cho công tác hệ thống hóa VBQPPL.CQĐP các tỉnh cũng đã ban hành các quy định cụ thể, tạo thuận lợi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL tại địa phương. Tuy nhiên, để tiếp tục hoàn thiện những quy định này, chúng tôi xin kiến nghị:

- Sửa đổi khoản 2 Điều 2 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP[27] của Chính phủ thành như sau “hệ thống hóa văn bản là việc rà soát, tập hợp, sắp xếp các VBQPPL theo các tiêu chí quy định tại Nghị định này”. Việc sửa đổi này nhằm khẳng định rà soát VBQPPL là một khâu của hệ thống hóa VBQPPL chứ không phải là một hoạt động độc lập, tách rời công tác hệ thống hóa VBQPPL. Như vậy, các cơ quan, tổ chức sẽ nêu cao trách nhiệm của mình trong việc thực hiện công tác rà soát để hệ thống hóa VBQPPL.

- Sửa đổi khoản 2 Điều 5 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ[28] thành như sau “Thủ trưởng các Sở, Ngành cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế HĐND và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản của UBND, HĐND cùng cấp có nội dung điều chỉnh những vấn đề, thuộc chức năng, nhiệm vụ QLNN của cơ quan mình”.

Trước đây, Điều 5 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định các Sở sẽ chủ trì thực hiện việc hệ thống hóa VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của mình. Nếu quy định như vậy sẽ dẫn đến việc bỏ sót những VBQPPL được ban hành trong quá trình hệ thống hóa VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế, tại CQĐP cấp tỉnh thì bên cạnh VBQPPL do Sở tham mưu thì còn có một số VBQPPL do các cơ quan như Công an tỉnh, Ban Chỉ huy quân sự tỉnh, Cục Thống kê tỉnh... tham mưu ban hành. Vì vậy, quy định này cần được sửa đổi theo hướng bổ sung trách nhiệm của các cơ quan cấp tỉnh không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.

- Hướng dẫn cụ thể nghiệp vụ tiến hành công tác hệ thống hóa VBQPPL[29]

Mặc dù Thông tư số 09/2013/TT-BTP của Bộ Tư pháp đã có hướng dẫn về quy trình tiến hành hệ thống hóa VBQPPL nhưng thực tế cho thấy, các cơ quan, đơn vị còn lúng túng trong việc thực hiện công tác này. Bộ Tư pháp cũng khẳng định rằng nhiều cơ quan, đơn vị còn lúng túng trong thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL do chưa có một quy trình hướng dẫn thống nhất thực hiện[30]. Do đó, cần có hướng dẫn chi tiết, cụ thể hơn về công tác hệ thống hóa VBQPPL nói chung về công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP nói riêng.

- Đối với CQĐP cấp tỉnh, trên cơ sở quy định của Chính phủ, Bộ Tư pháp thì HĐND, UBND cấp tỉnh cần hoàn thiện các quy định về công tác hệ thống hóa VBQPPL. Cụ thể, các địa phương cần bổ sung và hoàn thiện Kế hoạch hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP mình. Kế hoạch cần xác định cụ thể thời gian, tiến độ thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm các cơ quan, tổ chức trong thực hiện hệ thống hóa VBQPPL. Đồng thời, Kế hoạch phải xác định dự kiến nguồn kinh phí để đảm bảo cho việc thực hiện hệ thống hóa VBQPPL. Bên cạnh đó, các địa phương cần ban hành Quy chế phối hợp giữa các CQNN trong hệ thống hóa VBQPPL. Quy chế cần xác định trách nhiệm, cơ chế phối hợp của Thủ trưởng các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh trong việc thực hiện hệ thống hóa VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN do đơn vị mình tham mưu. Đặc biệt Quy chế cần xác định việc phối hợp giữa Sở Tư pháp với Ban Pháp chế HĐND cấp tỉnh, Văn phòng UBND cấp tỉnh với các Sở, Ban, Ngành.

Hệ thống hóa VBQPPL là một quy trình nhiều giai đoạn, trong đó mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đều có trách nhiệm. Vì vậy, phải xác định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân để các chủ thể này ý thức được trách nhiệm của mình. Xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong quá trình thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL có ý nghĩa vô cùng quan trọng, là căn cứ truy cứu trách nhiệm khi VBQPPL không được tiến hành hệ thống hóa thường xuyên, kịp thời.

Mặc dù Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp “Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức và cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản ở địa phương mình”. Tuy nhiên, hiện chưa có quy định cụ thể nào về vấn đề này. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị ban hành quy định về chế tài xử lý vi phạm trong quá trình hệ thống hóa VBQPPL. Trong đó quy định cụ thể về hình thức xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính đối với các cơ quan, tổ chức, công chức không thực hiện thường xuyên, nghiêm túc công tác hệ thống hóa VBQPPL.

Bộ Tư pháp cần tiếp tục đôn đốc, hướng dẫn việc triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ tại các địa phương. Đồng thời, Bộ Tư pháp cần có văn bản kiến nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ khi xây dựng Thông tư hướng dẫn cơ cấu tổ chức các Sở cần xác định Phòng Pháp chế là một bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức các Sở vì Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ đã xác định điều này. Trong điều kiện chưa thành lập được Phòng Pháp chế, Bộ Tư pháp cũng cần có hướng dẫn về việc giao kiêm nhiệm công tác pháp chế tại các Sở để thực hiện có hiệu quả các công việc được giao trong đó có công tác hệ thống hóa VBQPPL. Đối với các địa phương, trong thời gian tới Sở Tư pháp cần tham mưu UBND tỉnh ban hành Đề án thành lập các Phòng Pháp chế ở các Sở (hoặc Kế hoạch tiếp tục triển khai thực hiện Đề án đối với địa phương đã ban hành Đề án). Để thực hiện có hiệu quả điều này thì UBND cấp tỉnh căn cứ tổng biên chế được giao và trên cơ sở cân đối biên chế ở địa phương, cần dành chỉ tiêu biên chế làm công tác pháp chế giao cho các Sở. Biên chế được giao sẽ được bố trí thực hiện công tác pháp chế trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Trên cơ sở đó, các Sở sẽ tuyển dụng công chức phù hợp để đảm nhận công tác pháp chế.

Hệ thống hóa VBQPPL là một hoạt động quan trọng, nhưng “hoạt động này, cho đến nay vẫn chưa được nhận thức thống nhất và chưa được thực hiện đồng bộ, thường xuyên trên thực tế”[31].Vì vậy,để thực hiện có hiệu quả công tác hệ thống hóa VBQPPL thì CQĐP cần tuyên truyền đổi mới nhận thức về công tác hệ thống hóa VBQPPL. Các CQNN cần triển khai đầy đủ những quy định của Chính phủ, Bộ Tư pháp về công tác hệ thống hóa VBQPPL. Hệ thống hóa VBQPPL là công việc khó khăn, phức tạp. Đối với CQĐP cấp tỉnh thì UBND cấp tỉnh có trách nhiệm thực hiện hệ thống hóa VBQPPL của HĐND và UBND. Do đó, để thực hiện có hiệu quả công tác này cần phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, tổ chức. Trước hết là sự phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh với Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh và các Ban của HĐND tỉnh. Vì vậy, UBND cấp tỉnh cần tham mưu cho Thường trực HĐND tỉnh chỉ đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, các Ban của HĐND tỉnh tích cực phối hợp với các Sở, Ban, Ngành của UBND cấp tỉnh tiến hành các nội dung của công tác hệ thống hóa VBQPPL. Đồng thời, với vai trò là cơ quan chủ trì, tham mưu UBND cấp tỉnh trong thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL ở địa phương, Sở Tư pháp cần tăng cường phối hợp Ban Pháp chế HĐND cấp tỉnh trong công tác hệ thống hóa VBQPPL của HĐND cấp tỉnh.

Trong quá trình thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL, cần thu hút sự tham gia của các cộng tác viên, đặc biệt là các chuyên gia, nhà khoa học,... Thu hút được sự tham gia của đội ngũ này có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL nhất là trong điều kiện đội ngũ công chức làm công tác pháp chế chưa đủ. Điều 34Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định về cộng tác viên hệ thống hóa VBQPPL. Theo đó, cộng tác viên hệ thống hóa văn bản là người có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật được người đứng đầu cơ quan ký hợp đồng cộng tác. Vì vậy, Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn tham mưu cho UBND cấp tỉnh xây dựng đội ngũ cộng tác viên hệ thống hoá VBQPPL và quản lý và sử dụng đội ngũ cộng tác viên này. Để thực hiện tốt nội dung này, Sở Tư pháp cần tham mưu UBND cấp tỉnh ban hành Quy chế về cộng tác viên thực hiện hệ thống hóa VBQPPL. Quy chế cần xác định rõ tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền lợi của cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL. Để cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu quả thì CQĐP cần cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu, văn bản cần thiết phục vụ cho công tác hệ thống hóa VBQPPL; đảm bảo các chế độ, thù lao thỏa đáng.

Như trên đã phân tích, vấn đề kinh phí thực hiện hệ thống hóa VBQPPL vẫn chưa đảm bảo vì quy định chưa rõ ràng, việc phân bổ kinh phí cho công tác hệ thống hóa VBQPPL vẫn chưa được các cơ quan, đơn vị quan tâm. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính nghiên cứu, xem xét sửa đổi thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011. Theo đó, cần bổ sung cụ thể những hướng dẫn về mức chi hỗ trợ công tác hệ thống hóa VBQPPL để các địa phương có cơ sở triển khai thực hiện. Trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh cần trình HĐND thông qua quy định về mức chi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL. Đồng thời, UBND cấp tỉnh sẽ ban hành Quyết định để triển khai thực hiện. Ngoài ra, Sở Tư pháp, Sở Tài chính và các Sở, Ban, Ngành có liên quan khi phối hợp lập dự toán ngân sách phục vụ cho các hoạt động liên quan đến VBQPPL phải lập dự toán kinh phí phục vụ cho công tác hệ thống hóa VBQPPL, đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn kinh phí này để phục vụ có hiệu quả công tác hệ thống hóa VBQPPL.

Hiện nay, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định công chức pháp chế được hưởng phụ cấp ưu đãi theo nghề. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mức phụ cấp ưu đãi nghề của đội ngũ này. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị Bộ Nội vụ cần tiếp tục khẩn trương trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định về phụ cấp nghề cho công chức pháp chế. Đối với UBND cấp tỉnh, căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương trình HĐND tỉnh quyết định mức chi hỗ trợ cho đội ngũ công chức làm công tác pháp chế ở các Sở trong thời gian chờ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể mức phụ cấp này. Đồng thời, UBND tỉnh phải bố trí đầy đủ kinh phí cho các Sở, Ban, Ngành để chi trả thù lao xứng đáng cho cộng tác viên tham gia công tác hệ thống hóa VBQPPL trên cơ sở hợp đồng được ký kết giữa cơ quan sử dụng cộng tác viên với cộng tác viên.

Để công tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu quả, cần xây dựng khung phân loại VBQPPL hợp lý và khoa học để khi rà soát VBQPPL thì có khung phân loại và làm cơ sở tiến hành tập hợp, lập danh mục ở những bước tiếp theo. Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư số 09/2013/TT-BPT hướng dẫn thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP chưa xác định cụ thể khung phân loại VBQPPL khi tiến hành hệ thống hoá VBQPPL. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị xây dựng khung phân loại hợp lý để thực hiện công tác này. Theo chúng tôi, khung loại này có thể xây dựng căn cứ vào tiêu chí lĩnh vực QLNN mà VBQPPL điều chỉnh. Hiện nay, nhiều địa phương phân chia các lĩnh vực QLNN chưa thống nhất dẫn đến việc phân loại hệ thống VBQPPL cũng chưa phù hợp. Từ góc độ nghiên cứu, chúng tôi kiến nghị dựa vào 45 chủ đề của Bộ pháp điển[32] được quy định trong Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL để tiến hành phân loạivì việc xây dựng khung phân loại dựa vào 45 chủ đề này sẽ giúp việc phân loại các VBQPPL bám sát các QPPL của trung ương ban hành. Như vậy, trong quá trình rà soát, nếu những QPPL của trung ương có thay đổi thì CQĐP cũng sẽ dễ dàng phát hiện để đề xuất việc sửa đổi, bổ sung VBQPPL của địa phương. Trên cơ sở 45 chủ đề này, chúng tôi đề xuất hình thành các nhóm lĩnh vực sau đây để tiến hành phân loại VBQPPL khi tiến hành hệ thống hóa VBQPPL: (1) lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội; (2) lĩnh vực quân sự quốc phòng; (3) lĩnh vực thông tin truyền thông; (4) lĩnh vực nội vụ; (5) lĩnh vực tư pháp; (6) lĩnh vực công nghiệp, thương mại; (7) lĩnh vực lao động, chính sách, xã hội;  (8) lĩnh vực tài nguyên, môi trường; (9) lĩnh vực giáo dục và đào tạo; (10) lĩnh vực giao thông vận tải; (11) lĩnh vực tài chính; (12) lĩnh vực khoa học công nghệ; (13) lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn; (14) lĩnh vực xây dựng; (15) lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch; (16) lĩnh vực y tế; (17) lĩnh vực nội chính; (18) lĩnh vực ngoại giao.

Khung phân loại này được đề xuất trên cơ sở các chủ đề Bộ pháp điển mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL đề ra và chúng tôi nhóm thành các lĩnh vực trên cơ sở chức năng tham mưu QLNN của các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh. Khung phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh tiến hành hệ thống hóa VBQPPL do mình tham mưu. Khung phân loại này bám sát chủ đề của các QPPL và phù hợp với chức năng tham mưu QLNN mà UBND cấp tỉnh giao cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh. Trên cơ sở khung phân loại này, các Sở, Ban, Ngành căn cứ chức năng QLNN của mình sẽ thực hiện thường xuyên cập nhật, tập hợp, sắp xếp các VBQPPL để thuận lợi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL.

Bên cạnh đó, việc hoàn thiện cơ sở dữ liệu về VBQPPL của CQĐP góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL. Để thực hiện điều đó, trước hết cần xây dựng trang thông tin điện tử cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh vì trang thông điện tử được xây dựng và hoàn thiện sẽ đảm bảo cho việc lưu giữ và kết nối cơ sở dữ liệu về VBQPPL. Quyết định số 1605/QĐ-TTg ngày 27/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình quốc gia về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của CQNN giai đoạn 2011 - 2015 cũng đã quy định “100% các CQNN từ cấp quận, huyện, Sở, Ban, Ngành hoặc tương đương trở lên có cổng thông tin điện tử hoặc trang thông tin điện tử”.Vì vậy, UBND cấp tỉnh trong thời gian sắp tới cần nhanh chóng chỉ đạo cho các Sở, Ban, Ngành thường xuyên nâng cấp và hoàn thiện website của đơn vị mình.

Thực tiễn ban hành, áp dụng và thi hành VBQPPL đòi hỏi các CQNN phải thường xuyên hệ thống hóa VBQPPL do mình ban hành. Tại các địa phương, công tác hệ thống hóa VBQPPL cũng đã được triển khai thực hiện. Hệ thống hoá VBQPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQPPL của CQĐP, tạo ra cơ sở cho sự đổi mới, nâng cao chất lượng QLNN trong quá trình cải cách hành chính thông qua việc tạo ra sự thống nhất, hài hoà giữa các VBQPPL. Bên cạnh đó, hệ thống hóa VBQPPL cũng giúp người dân, doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm, làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật. Do đó, trong quá trình cải cách hành chính hiện nay, để thực hiện thành công Chương trình tổng thể cải cách hành chính, triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 có hiệu quả thì các CQNN có thẩm quyền phải thật sự quan tâm và đẩy mạnh thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL./.

 

---