Nghiên cứu về các uỷ ban nói chung và ủy ban lâm thời (UBLT) nói riêng của cơ quan đại diện (CQĐD) phải dựa trên cơ sở mô hình tổ chức và vận hành quyền lực của nhà nước nói chung. Bởi lẽ, một mặt vai trò, vị trí, tổ chức và hoạt động của các uỷ ban của CQĐD với tư cách là một bộ phận bên trong của CQĐD, tồn tại phụ thuộc vào CQĐD, tổ chức hoạt động của những uỷ ban này phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của CQĐD. Mặt khác, chức năng và nhiệm vụ của CQĐD phụ thuộc vào mô hình chính thể hay cụ thể hơn - mối quan hệ với cơ quan hành pháp. Từ nội dung và tính chất mối quan hệ này, các chức năng nhiệm vụ cơ bản của CQĐD được xác lập và từ đó, vị trí, vai trò của các uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng được xác lập. Nói một các ngắn gọn, mô hình chính thể quyết định nội dung và tính chất mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp và đến lượt nó, mối quan hệ này quyết định tính chất vai trò của các uỷ ban của CQĐD[1].

Có ba loại mô hình chính thể điển hình, chính thể tổng thống, chính thể đại nghị và chính thể lưỡng hệ. Sự khác biệt giữa các loại mô hình chính thể này được các học giả phân biệt dựa trên mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động. Nếu sự tồn tại và hoạt động của hành pháp và lập pháp độc lập với nhau thì đó là đặc trưng cơ bản của chế độ tổng thống. Ngược lại, nếu mối quan hệ này là phụ thuộc, đó đặc trưng của chế độ đại nghị[2]. Một cách chi tiết hơn, chế độ tổng thống áp dụng nguyên tắc phân quyền triệt để và các nhánh quyền lực, hệ thống cơ quan hình thành và hoạt động độc lập với nhau hơn so với chế độ đại nghị.

Theo tính chất mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp như trên, vai trò chính của Quốc hội là xây dựng pháp luật và giám sát việc thực hiện pháp luật mà Quốc hội làm ra, Quốc hội gần như không có quyền can thiệp vào việc hình thành cơ quan hành pháp[3]. Ngược lại, Nghị viện trong chế độ đại nghị là cơ quan có quyền lực cao nhất trong bộ máy nhà nước, hình thành nên Chính phủ, giám sát Chính phủ và Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, về nguyên tắc, vai trò của Nghị viện cũng là lập pháp, giám sát Chính phủ nhưng vai trò này có tính chất tương đối khác biệt so với Quốc hội trong chế độ tổng thống thể hiện qua hai mặt: thứ nhất, trong lĩnh vực lập pháp, Quốc hội có thực quyền hơn và hoạt động này ít chịu sự ảnh hưởng từ hành pháp so với chế độ đại nghị. Trong chế độ đại nghị, về nguyên tắc là Nghị viện có thẩm quyền làm luật, tuy nhiên, với đảng đa số trong Nghị viện và có vai trò là thành viên trong Nghị viện, Chính phủ nắm quyền đề xuất và có ảnh hưởng rất lớn đối với quá trình làm luật. Thứ hai, sự giám sát của Quốc hội là giám sát việc thi hành pháp luật, dựa trên cơ sở pháp luật mà nó làm ra trong khi sự giám sát của Nghị viện tập trung vào giám sát việc hình thành và thực hiện chính sách của Chính phủ trên thực tế[4]. Nói một cách khác, Nghị viện đóng vai trò chủ yếu là phản ứng với những chính sách và biện pháp thực hiện chính sách của hành pháp, một cơ quan vốn rất mạnh trong chế độ đại nghị kiểu Wesminster[5].

Về mặt thực nghiệm, có những nghiên cứu kết luận rằng, vai trò trong lĩnh vực ngân sách của Nghị viện mang tính chất hậu kiểm và Quốc hội của chế độ tổng thống là tiền kiểm đối với hành pháp. Điều này góp phần làm rõ vai trò của Nghị viện, uỷ ban đối với hành pháp là giám sát hơn là hoạch định. Nghiên cứu thực nghiệm này cũng cho thấy vai trò giám sát và tổng số các phương tiện giám sát và giám sát bằng uỷ ban trong chế độ đại nghị có tỷ lệ cao hơn so với chế độ tổng thống. Nhìn chung, giám sát bằng uỷ ban có tỷ lệ phổ biến khá cao trong các nước được khảo sát[6]. Như vậy, có thể kết luận giám sát là một trong những vai trò quan trọng của cơ quan lập pháp trong mối quan hệ với hành pháp và nó đặc biệt quan trọng trong chế độ đại nghị.

So sánh vai trò của Quốc hội và Nghị viện trong lĩnh vực lập pháp, có thể nói vai trò của Nghị viện hạn chế một cách tương đối so với Quốc hội, trong khi vai trò ảnh hưởng tới khả năng ban hành và thực hiện chính sách của hành pháp của Nghị viện cao hơn. Có lẽ chính vì vậy mà có nghiên cứu cho rằng, vai trò của uỷ ban trong chế độ đại nghị là tương đối yếu so với chế độ tổng thống bởi sự giám sát tạm thời và không chuyên nghiệp[7]. Ngược lại, có nghiên cứu cho thấy các uỷ ban trong chế độ đại nghị có ảnh hưởng lớn trong việc hình thành và thực hiện chính sách[8]. Nếu CQĐD nghiêng về vai trò chính trị, nó phải có những uỷ ban đặc biệt với số lượng thành viên giới hạn và có phạm vi quyền hạn rất lớn[9]. Có thể tạm kết luận ở đây là: vai trò, vị trí của CQĐD trong mối tương quan với hành pháp sẽ quyết định vai trò, vị trí và chức năng của các uỷ ban và đó cũng là một trong những yếu tố cơ bản nhất làm căn cứ để cấu trúc hệ thống uỷ ban, tổ chức và vận hành uỷ ban[10].

Uỷ ban theo nghĩa chung nhất được hiểu là một nhóm người được lựa chọn để thực hiện một mục đích nào đó. Hoặc hẹp hơn, là một nhóm người giao tiếp trực diện trong việc ra các quyết định bằng bỏ phiếu[11]. Có quan điểm định nghĩa, uỷ ban là một nhóm nhỏ trong cơ quan lập pháp thường được thành lập với những nhiệm vụ cụ thể trong tổ chức nói chung[12]. Uỷ ban Nghị viện là nhóm các nghị sỹ bổ nhiệm bởi một viện (hoặc hai viện trong trường hợp uỷ ban liên viện của chế độ lưỡng viện) để thực hiện nhiệm vụ cụ thể nhất định[13]. Có quan điểm khác định nghĩa uỷ ban là một nhóm nhỏ các nghị sĩ được giao nhiệm vụ xem xét những vấn đề một cách chi tiết hơn so với toàn thể CQĐD[14]. Có quan điểm cho rằng sự phát triển của khoa học kỹ thuật buộc phải phân công lao động và thực hiện uỷ quyền trong Nghị viện và đó là cơ sở để uỷ ban có thể xem xét một cách chuyên sâu hơn so với toàn thể Nghị viện[15].

Dựa trên các cách định nghĩa về uỷ ban như trên, có thể tổng hợp các đặc điểm cơ bản của uỷ ban như sau:

-   Uỷ ban là một nhóm các nghị sỹ thuộc cơ quan lập pháp (có thể ở một viện hoặc hai viện)

-   Uỷ ban được thành lập nhằm thực hiện một nhiệm vụ nhất định của CQĐD.

-   Việc giao nhiệm vụ được giao cho uỷ ban nhằm mục đích công việc này sẽ được xem xét một cách chi tiết hơn so với toàn thể CQĐD.

-   Sự tồn tại của uỷ ban không tách rời khỏi CQĐD.

-   Thành viên của uỷ ban có địa vị ngang bằng nhau trong việc quyết định và bỏ phiếu là hình thức ra quyết định của uỷ ban.

Cấu trúc uỷ ban của CQĐD rất khác nhau. Một số cấu trúc theo tính chất cố định và lâm thời; cấu trúc theo uỷ ban đặc biệt đơn chức năng; cấu trúc theo uỷ ban đặc biệt đa chức năng[16]; và cấu trúc tương xứng với các bộ trong hành pháp và nếu hành pháp thay đổi kết cấu, cấu trúc uỷ ban trong cơ quan lập pháp cũng thay đổi theo[17].

Cấu trúc uỷ ban trong CQĐD cũng chịu ảnh hưởng của vai trò của CQĐD trong mối quan hệ đối với hành pháp. Nếu CQĐD có vai trò lớn trong lập pháp, cấu trúc uỷ ban theo lĩnh vực lập pháp nhằm hỗ trợ chức năng lập pháp của CQĐD. Ngược lại, nếu CQĐD nhấn mạnh vai trò giám sát, kiểm soát hành pháp, cấu trúc uỷ ban theo cấu trúc của hành pháp nhằm thực hiện tốt hơn vai trò giám sát của CQĐD. Rõ ràng là cấu trúc theo lĩnh vực lập pháp sẽ khó cho việc giám sát bởi hoạt động giám sát hướng đến các chủ thể của hành pháp và cấu trúc nhằm thực hiện chức năng giám sát sẽ khó cho việc lập pháp[18].

CQĐD thành lập uỷ ban nói chung có thể có rất nhiều lý do nhưng một trong những lý do căn bản nhất là thiết kế uỷ ban nhằm giải quyết các nhiệm vụ của CQĐD. Đây có lẽ là một trong những lý do và cũng là căn cứ quan trọng nhất bởi nhiệm vụ cần được giải quyết sẽ ảnh hưởng mang tính chất quyết định đến những hoạt động để giải quyết nhiệm vụ đó và những hoạt động này đòi hỏi chủ thể, cơ quan, tổ chức tương thích để thực hiện. Như vậy, có thể nói, thành lập, thiết kế bất cứ một tổ chức, cơ quan nào cũng phải dựa trên nhiệm vụ mà nó sẽ giải quyết. Hay nó cách khác, nhiệm vụ là xuất phát điểm quan trọng nhất để hình thành nên các tổ chức, bộ máy.

Những nhiệm vụ chung nhất của CQĐD là: làm luật, quyết định ngân sách, hình thành Chính phủ (nếu là chế độ đại nghị) và giám sát hoặc kiểm soát hành pháp và tổ chức hoạt động nội bộ của CQĐD. Do vậy, xác định UBLT nên theo vụ việc, nhiệm vụ mà nó giải quyết[19]:

(1) Vụ việc có tính chất bất thường, đặc biệt và không có tính thường xuyên, định kỳ, uỷ ban thực hiện có thể được coi là UBLT. Khi thực hiện xong nhiệm vụ này uỷ ban sẽ giải tán hay nhiệm kỳ của thành viên uỷ ban là không cố định.

(2) Những vụ việc bất thường không chỉ thuộc một lĩnh vực cố định. Ví dụ, trong lĩnh vực lập pháp vẫn có thể có những nhiệm vụ đặc biệt, không thường xuyên như hoạt động thẩm tra về nhu cầu hay xem xét dự thảo của một dự luật hoặc một dự án ngân sách có tính chuyên sâu và đặc biệt mà các uỷ ban cố định khó có thể thực hiện hiệu quả[20]. Trong lĩnh vực giám sát hành pháp, mặc dù các uỷ ban cố định đảm nhiệm phần lớn công việc giám sát nhưng với những vụ việc cụ thể, đòi hỏi nhu cầu giám sát đặc biệt vẫn cần các UBLT.

(3) Ngoài lĩnh vực lập pháp và giám sát hành pháp, vẫn có thể có những nhiệm vụ cần thành lập UBLT. Ví dụ, thành lập các uỷ ban điều tra, xem xét các vấn đề có ảnh hưởng lớn đến xã hội (đối nội hoặc đối ngoại) hoặc điều tra các tổ chức xã hội, hoặc các cơ quan không thuộc hành pháp.Việc thực hiện nhiệm vụ này nhằm cung cấp thông tin cho các nghị sỹ trong việc thực hiện chức năng đại diện và lập pháp đồng thời kiến nghị với hành pháp trong hoạt động quản lý.

Một điều cũng cần lưu ý là phản ứng với những nhiệm vụ đặc biệt và bất thường bằng việc thiết lập các UBLT là cần thiết trong điều kiện chuyển đổi và hoàn thiện thể chế nhưng việc thành lập UBLT và sự di động của tư cách thành viên trong các ủy ban này dễ dẫn đến sự chồng chéo nhiệm vụ, chức năng giữa các uỷ ban[21]. Mặt khác, CQĐD trong chế độ đại nghị có quyền lực cao nhất, đóng vai trò quyết định những vấn đề quan trọng cho nên những nhiệm vụ, chức năng hoạt động của nó phải mang tính ổn định, dự báo trước chứ không phải hoạt động giải quyết vụ việc và tình huống như đặc trưng nhiệm vụ của hành pháp. Vì vậy, đối với các Nghị viện có mức độ thể chế hoá cao, việc thành lập UBLT là rất hạn chế và cần thận trọng. Ngược lại, với những nước đang trong quá trình chuyển đổi, thành lập UBLT là cần thiết nhưng phải dự liệu cấu trúc uỷ ban theo lộ trình thể chế hoá cao và giảm bớt việc thành lập UBLT.  

Nhìn chung, các quan điểm tương đối thống nhất về vai trò của uỷ ban nói chung như sau: hỗ trợ lập pháp trong lĩnh vực lập pháp; giám sát; điều tra; kết nối hành pháp và lập pháp; định hình và hoàn thiện chính sách; tạo kênh giao tiếp giữa những cá nhân và nhóm khác nhau trong CQĐD; thông tin, chuyên môn hoá và phân công lao động; kết nối Nghị viện và cử tri; giáo dục, định hướng dư luận[22]. Để thực hiện các vai trò trên, uỷ ban có những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ như trên. Những hoạt động này có những hình thức thể hiện cụ thể và cơ bản như sau: điều trần; chất vấn; thu thập chứng cứ; thông tin; thảo luận trong uỷ ban; ra báo cáo; kiến nghị.

Như trên đã phân tích, vai trò, chức năng của uỷ ban phụ thuộc và tương ứng với vai trò của CQĐD trong bộ máy nhà nước nói chung và trong mối quan hệ với hành pháp nói riêng. Nếu phân loại theo lĩnh vực lập pháp và giám sát, chức năng của uỷ ban trong chế độ đại nghị thường nhấn mạnh chức năng giám sát, kiểm soát hành pháp trong khi uỷ ban trong chế độ tổng thống nhấn mạnh chức năng lập pháp hơn.  

Như vậy, trong tương quan so sánh giữa uỷ ban cố định và UBLT, vai trò của UBLT quan trọng hơn trong lĩnh vực giám sát, điều tra, trung gian kết nối giữa Nghị viện và cử tri, tạo dư luận. Những vai trò này sẽ quan trọng hơn nếu như công việc mà nó thực hiện có tính chất chuyên biệt, đặc biệt cao và xuất hiện không định kỳ. Về cơ bản, với những cơ quan lập pháp với hệ thống uỷ ban có mức độ thể chế hoá cao, những nhiệm vụ nảy sinh mang tính chất tạm thời sẽ giảm và nhiệm vụ này phần lớn do các uỷ ban cố định đảm nhiệm. Tuy nhiên, với những quốc gia và cơ quan lập pháp đang trong quá trình chuyển đổi và thể chế hoá, nhiệm vụ bất thường và việc thành lập các UBLT là cần thiết.

Về mặt tổ chức, số lượng thành viên của uỷ ban, các quốc gia có sự khác biệt rất lớn và cũng không có sự tương ứng nào giữa kích cỡ của cơ quan lập pháp và kích cỡ của các uỷ ban. Tuy nhiên, uỷ ban với số lượng thành viên quá lớn nó sẽ hoạt động không hiệu quả bởi chính vì số lượng quá lớn sẽ không bảo đảm tính chuyên môn và thiếu hiệu quả. Có nghiên cứu cho thấy uỷ ban càng nhỏ càng tốt và càng hiệu quả với con số dao động từ 13-25 thành viên[23]. Nếu uỷ ban có quá nhiều thanh viên, để hoạt động hiệu quả, nó cần phải hình thành các tiểu ban và như vậy, thực chất cũng là một loại uỷ ban trong uỷ ban[24]. Thành viên của các uỷ ban thường được lựa chọn bởi các đảng trong cơ quan lập pháp và tỷ lệ với các đảng này. Một số quốc gia giới hạn tư cách thành viên trong khi một số quốc gia khác không giới hạn tư cách thành viên uỷ ban. Chủ tịch uỷ ban đóng vai trò quan trọng trong quá trình hoạt động của uỷ ban, do vậy, chủ tịch thường được đảng chiếm đa số trong cơ quan lập pháp lựa chọn. Thẩm quyền thành lập các uỷ ban tuỳ thuộc vào CQĐD và các viện (nếu hai viện). Tư cách thành viên uỷ ban đa phần là không giới hạn. Nghị sỹ có thể đăng ký tham gia vào những uỷ ban mà mình quan tâm[25].

Số lượng các uỷ ban tuy không có một khung cố định nhưng về tinh thần là “…càng nhiều nhóm nhỏ sẽ làm cho Chính phủ khó kiểm soát hơn là một nhóm lớn”[26]. Mặt khác, số lượng uỷ ban trong lập pháp còn tuỳ thuộc vào vị trí, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Trong chế độ đại nghị, cấu trúc uỷ ban tương xứng với cấu trúc của hành pháp trong khi cấu trúc uỷ ban của Quốc hội lập pháp lại theo hoạt động lập pháp của nó. Nhìn chung, con số từ 10-20 uỷ ban trong các cơ quan lập pháp có mức độ thể chế hoá cao có lẽ là quy luật chung (xem bảng 3).

Bên cạnh các thành viên uỷ ban là các nghị sỹ, để uỷ ban hoạt động có hiệu quả, cần có đội ngũ nhân viên giúp việc. Tuy nhiên, đội ngũ giúp việc có thể có quá nhiều “quyền lực” bởi họ có thể ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của uỷ ban. Một giải pháp là đội ngũ cần phân hoá thành hai loại, thư ký giúp việc và nhân viên chuyên môn. Loại nhân viên thường trực, dài hạn cần hạn chế chuyên môn lập pháp hay giám sát và bù lại, những lĩnh vực chuyên môn cần huy động những chuyên gia trong xã hội và nên sử dụng theo hướng đa dạng và có cạnh tranh, kìm chế đối trọng nhằm có được những quan điểm đa chiều và sự cân bằng về thông tin chuyên môn giúp uỷ ban ra quyết định khách quan hơn.

Thẩm quyền và trình tự thành lập các uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng đương nhiên thuộc CQĐD. Có lẽ, một điều rất cần lưu ý là việc thành lập uỷ ban mới dù lâm thời hay cố định cần phải dựa trên tính chất nhiệm vụ của cơ quan lập pháp và nhiệm vụ cụ thể mà do đó cần lập uỷ ban mới, dựa trên chuyên môn của các thành viên. Việc thành lập các uỷ ban cũng chịu ảnh hưởng nhất định từ chế độ đảng phái nói chung và tình hình đảng phái trong cơ quan lập pháp[27].

Về hoạt động, uỷ ban nói chung hoạt động theo chế độ tập thể và biểu quyết. Các thành viên đều được tham gia và biểu quyết. Nhìn chung, trong hầu hết các quốc gia, hoạt động của uỷ ban đều có sự tham gia và kiểm soát của các đảng phái, đặc biệt là các đảng chiếm đa số trong lập pháp. Một mặt, kiểm soát hoạt động uỷ ban là quyền lực bởi hoạt động của uỷ ban chính là một trong những hình thức hoạt động của lập pháp. Mặt khác, thông qua hoạt động của uỷ ban, các đảng cũng kiểm soát các đảng viên trong hành pháp của mình.

Hoạt động của uỷ ban có thể công khai, tức là công chúng, báo chí có thể quan sát hoặc họp kín, báo chí và công chúng không thể tham dự, thậm chí các nghị sỹ không phải là thành viên cũng không thể tham dự. Việc họp kín hay công khai tuỳ thuộc vào vấn đề cần giải quyết. Tuy nhiên, nếu vấn đề đó không ảnh hưởng tiêu cực đến xã hội nếu công khai thì cần công khai và “mở” cho báo chí và công chúng tham gia. Trong một số trường hợp, quá trình hoạt động của uỷ ban không công khai nhưng các báo cáo của uỷ ban cũng cần công khai.

Các hình thức hoạt động của uỷ ban thông thường là: điều trần; chất vấn; thu thập chứng cứ, thông tin; thảo luận trong uỷ ban; ra báo cáo; kiến nghị. Trong các hoạt động này, uỷ ban có thể chất vấn, điều trần, yêu cầu cung cấp thông tin đối với các quan chức hành pháp, các cơ quan tổ chức khác. Uỷ ban cũng có thể mời các nhân chứng, các bên liên quan trình bày và cung cấp thông tin trong phiên điều trần của mình. Uỷ ban có thể bàn bạc, thảo luận và ra báo cáo chung một cách công khai hoặc kín sau khi điều trần hoặc chất vấn kết thúc.

Một trong những kết quả hoạt động của uỷ ban là báo cáo chung của uỷ ban và báo cáo thiểu số trong uỷ ban. Các báo cáo của uỷ ban cần rõ ràng và đầy đủ thông tin. Đặc biệt các kết luận và kiến nghị của uỷ ban cần rõ ràng và thể hiện quan điểm chung của uỷ ban. Vì tư cách thành viên là ngang nhau cho nên một số quốc gia quy định cho phép thiểu số hoặc cá nhân trong uỷ ban viết báo cáo riêng trình ra toàn thể cơ quan lập pháp hoặc viện tương ứng.

Báo cáo thiểu số là báo cáo của nhóm thiểu số có quan điểm khác với đa số hoặc báo cáo của những cá nhân có quan điểm khác với đa số. Loại báo cáo này có ý nghĩa cân bằng các quan điểm trong uỷ ban và đa chiều thông tin cho cơ quan lập pháp hoặc viện trước khi quyết định và thể hiện trách nhiệm của các thành viên uỷ ban. Tuy nhiên, quy định này cũng có khả năng làm nhiễu thông tin và giảm tính thống nhất trong việc ra quyết định chung.

Nhìn chung, báo cáo của uỷ ban là bằng chứng, hình thức thể hiện hoạt động cơ bản của uỷ ban và cũng chứa những nội dung mà có thể đánh giá hiệu quả hoạt động của các uỷ ban nói chung. Với các uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng, báo cáo cần phải rõ ràng về các kiến nghị và khuyến nghị, khách quan về chứng cứ, đặc biệt là các báo cáo thực hiện chức năng điều tra, giám sát đặc biệt. Để giúp đánh giá hiệu quả hoạt động của uỷ ban và để công khai hoạt động trong quản lý nhà nước nói chung, các chấp nhận khuyến nghị, kiến nghị của uỷ ban từ phía hành pháp hay các tổ chức khác cũng cần phải công khai và rõ ràng như nội dung báo các của uỷ ban. Nếu không chấp nhận cần phải giải trình rõ lý do và chấp nhận cũng cần xác định rõ lộ trình triển khai thực hiện các kiến nghị và khuyến nghị của uỷ ban.

Đánh giá hoạt động của một tổ chức nói chung và uỷ ban nói riêng có thể dựa trên tương quan giữa các yếu tố đầu vào (thời gian hoạt động của các thành viên, nguồn lực và tài chính…) và yếu tố đầu ra (các kết quả hoạt động). Tuy nhiên, hoạt động của các uỷ ban cần thiết phải đánh giá hiệu quả chứ không chỉ đánh giá hoạt động. Những đánh giá này phải có tính định lượng để có thể giúp xác định hiệu quả hoạt động của các uỷ ban và định hướng phát triển của nó trong tương lai.

Cho đến nay, đã có một số phương pháp đánh giá hiệu quả hoạt động của uỷ ban theo những tiêu chí nhất định và dựa trên vai trò hoạt động của nó. Một phương pháp đánh hoạt động của uỷ ban được tiến hành gần đây dựa trên các hiệu quả của các báo cáo của uỷ ban và sự đáp ứng của hành pháp đối với các báo cáo này. Phương pháp này chia các mức độ đáp ứng thành 4 bậc từ hiệu quả, có hiệu quả, hiệu quả không rõ và không hiệu quả. Sự đáp ứng thể hiện qua hai chỉ số: sự chấp nhận các kiến nghị của uỷ ban và thực hiện hoặc cam kết thực hiện các kiến nghị đó[28]. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, đánh giá hiệu quả hoạt động của uỷ ban nói chung và các uỷ ban giám sát nói riêng không chỉ dựa trên sự đáp ứng của hành pháp, đặc biệt là thái độ với những khuyến nghị của uỷ ban. Những yếu tố, tình huống có thể làm cho cách đánh giá không chính xác như: hành pháp đôi khi chấp nhận khuyến nghị nhưng chẳng thực hiện; phản đối khuyến nghị nhưng sau đó thực hiện theo khuyến nghị; chấp nhận một kiến nghị trong rất nhiều kiến nghị nhưng đó lại là kiến nghị quan trọng nhất; hoặc phản ứng với kiến nghị trong quá trình làm báo cáo, hoặc chỉ đồng ý về nguyên tắc…[29].

Cách đánh giá hiệu quả hoạt động và ảnh hưởng của uỷ ban có lẽ phù hợp và mới hơn là dựa trên hai chỉ số: mức độ chấp nhận của hành pháp và mức độ thực hiện báo cáo uỷ ban. Mỗi chỉ số chia thành 5 bậc[30] và trong tương quan với 04 mức độ kiến nghị của uỷ ban. Kết quả cho thấy, những kiến nghị thay đổi rất lớn hay vừa phải về chính sách của hành pháp khó được chấp nhận và thực hiện, những kiến nghị mang tính chất hướng dẫn hay phát hiện những hạn chế có mức độ chấp nhận và thực hiện cao và những kiến nghị về bổ sung ngân sách thường được chấp nhận và thực hiện đặc biệt cao[31]. Nghiên cứu này cũng chỉ ra 8 hình thức mà uỷ ban có thể ảnh hưởng đến hành pháp (yêu cầu chấp nhận và thực hiện kiến nghị; ảnh hưởng trong việc bàn luận chính sách; nhấn mạnh vấn đề và thay đổi ưu tiên trong chính sách; trung gian cho tranh luận chính sách; cung cấp bằng chứng chuyên môn; truy trách nhiệm; công khai; tạo lo ngại) và kết luận rằng, uỷ ban trong chế độ đại nghị có vai trò rất quan trọng trong sự ảnh hưởng chính sách.

Dựa vào những hướng và mức độ ảnh hưởng của uỷ ban như trên, có thể nói quyền lực của uỷ ban là quyền lực “mềm”.  Quyền lực “mềm” của ủy ban dựa trên tính thuyết phục về mặt chuyên môn của các báo cáo và khuyến nghị bởi nó có khả năng thu hút các lực lượng chuyên gia rộng rãi trong xã hội. Mặt khác, quyền lực “mềm” cũng có hiệu ứng chính trị bởi nó như “bộ lọc chính trị” đối với các ý kiến phản biện mang tính chuyên môn trong xã hội. Nói cách khác, nhận xét và đánh giá chính sách của hành pháp có thể được thực hiện bởi các cá nhân, tổ chức trong xã hội, nhưng nó có thể chưa được “lọc” về chính trị. Chỉ khi qua hoạt động lắng nghe, thu thập thông tin, chứng cứ của uỷ ban, những đánh giá, nhận xét này được xử lý và do vậy dễ được hành pháp tiếp thu hơn[32]. Quyền lực của uỷ ban cũng có thể tác động trực tiếp đến đối tượng mà nó thực hiện, đặc biệt là hành pháp. Thông qua vai trò, chức năng và các hình thức hoạt động, uỷ ban có thể trực tiếp tác động lên hành pháp hoặc gián tiếp tác động thông qua vai trò trung gian hoặc vai trò trong truyền thông, trong công khai điều trần, chất vấn.

Như trên đã phân tích, những quan điểm đánh giá quyền lực và ảnh hưởng của uỷ ban trong chế độ đại nghị là rất khác nhau. Có quan điểm đánh giá về mặt hành pháp là rất yếu (Matson and Strom 1995) nhưng cũng có quan điểm cho rằng uỷ ban trong chế độ đại nghị có ảnh hưởng đáng kể về chính sách, đặc biệt là các uỷ ban đóng vai trò chủ đạo trong giám sát (Select Committee). Qua hai đánh giá cơ bản này, có thể kết luận rằng, trong chế độ đại nghị, ảnh hưởng của uỷ ban mạnh về giám sát, kiểm soát hơn là lập pháp và cũng mạnh trong lĩnh việc ảnh hưởng chính sách. Kết luận này rất phù hợp với những phân tích ở trên về vai trò của uỷ ban trong chế độ đại nghị. Như vậy, có thể nói, sức mạnh của uỷ ban nói chung phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản sau đây: (1) mô hình thể chế và vai trò của cơ quan lập pháp đối với hành pháp; (2) cấu trúc uỷ ban; (3) tính chất chuyên môn và vai trò, chức năng của uỷ ban; (4) chế độ đảng phái và sự ảnh hưởng của đảng phái; (5) hiệu quả hoạt động của uỷ ban; (5) nguồn lực của uỷ ban (bao gồm vật chất và con người). Một điều rất đáng lưu ý là uỷ ban mạnh nhằm giúp nâng cao vai trò của cơ quan lập pháp nói chung và vai trò của đảng đa số trong lập pháp. Uỷ ban mạnh không thể giảm quyền lực của đảng và cơ quan lập pháp và càng không thể thay đổi cấu trúc tổ chức và vận hành quyền lực của nhà nước.

Uỷ ban với tư cách là một bộ phận trong cơ quan lập pháp, đóng vai trò ngày càng quan trọng trong việc thực hiện các chức năng của cơ quan lập pháp. Tuy cơ quan lập pháp hình thành trong lịch sử khá lâu, nhưng sự phát triển của các uỷ ban trong các cơ quan lập pháp trên thế giới chỉ thực sự mạnh vào cuối thể kỷ 20[33]. Có lẽ sự phát triển của các uỷ ban trong cơ quan lập pháp thực sự mạnh mẽ vào những năm 70-80 của thế kỷ trước một mặt dựa trên cơ sở sự phát triển mạnh mẽ của chuyên môn hoá lao động trong những nền kinh tế công nghiệp phát triển. Mặt khác, với sự phát triển của Làn sóng dân chủ thứ ba dẫn đến sự gia tăng vai trò của CQĐD và gia tăng vai trò giám sát, kiểm soát của CQĐD với hành pháp và vì vậy, có lẽ gia tăng vai trò của các uỷ ban trọng cơ quan lập pháp, CQĐD.

Từ thực tiễn của các cơ quan lập pháp theo mô hình chế độ tổng thống và xuất phát từ lịch sử phát triển của uỷ ban trong cơ quan lập pháp, đáp ứng nhu cầu kiểm soát hành pháp, sự phát triển của vai trò của cơ quan lập pháp và nhu cầu lập pháp, có quan điểm đưa ra 5 xu hướng phát triển của cơ quan lập pháp như sau[34]:

-  Gia tăng lập pháp

-  Gia tăng hoạt động thường xuyên của cơ quan lập pháp

-  Gia tăng số lượng nhân viên giúp việc

-  Giảm số lượng các uỷ ban thường trực

-  Gia tăng thành lập các tiểu ban

Như vậy, có thể thấy, xu hướng phát triển của uỷ ban trong cơ quan lập pháp là rất khác nhau, tuỳ theo mô hình chính thể và mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, tuỳ theo điều kiện thể chế hoá của CQĐD. Tuy nhiên, xu hướng chung có thể thấy là:

-  Gia tăng vai trò giám sát, điều tra của uỷ ban

-  Gia tăng vai trò của uỷ ban trong hoạt động lập pháp

-  Gia tăng sử dụng nhân viên giúp việc

-  Gia tăng tính công khai của uỷ ban

Đối với loại UBLT, mặc dù xu hướng chung là giảm số lượng và hình thức hoạt động của loại uỷ ban này, tuy nhiên với việc gia tăng vai trò điều tra, giám sát của CQĐD và giám sát, cân bằng hoặc kiểm soát đối với hành pháp, xu hướng gia tăng vai trò đại diện của CQĐD, nhu cầu liên kết thường xuyên giữa cử tri và CQĐD vẫn cho thấy tầm quan trọng nhất định của loại uỷ ban mang tính chất lâm thời.

Xuất phát từ những nghiên cứu so sánh về tổ chức và hoạt động của uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng trên thế giới và đặc biệt tập trung vào mô hình uỷ ban trong chế độ đại nghị, chúng tôi có một số gợi ý như sau:

Thứ nhất, cơ cấu uỷ ban nói chung trong Quốc hội Việt Nam hiện nay được bố trí theo vai trò và lĩnh vực lập pháp hơn là vai trò giám sát của Quốc hội[35]. Có lẽ nên có sự thay đổi cần thiết trong cách cấu trúc uỷ ban hiện nay, bởi mô hình thể chế hiện hành cho thấy cần nhấn mạnh vai trò của Quốc hội trong giám sát hơn là lập pháp. Có lẽ cần thiết kế thêm những uỷ ban tương ứng với tổ chức và hoạt động của hành pháp và cũng cần có thêm nhiều UBLT nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ điều tra, giám sát đặc biệt cho Quốc hội.

Thứ hai, với tính chất, vị trí của CQĐD trong chế độ đại nghị, uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng đóng vai trò giám sát, điều tra nhằm hoàn thiện chính sách của hành pháp hơn là vai trò trong lập pháp. Chức năng giám sát có thể được thực hiện bởi một uỷ ban đặc biệt, chuyên trách và cố định. Tuy nhiên, những vấn đề cần điều tra, giám sát có thể bất thường và đòi hỏi chuyên môn đặc biệt. Vì vậy vẫn cần thành lập UBLT để điều tra và UBLT trong Quốc hội Việt Nam nếu được thành lập, vai trò chức năng trong giám sát, điều tra sẽ là quan trọng nhất. Việc giám sát này không những không xung đột với sự giám sát của Đảng với các đảng viên, nó cũng chính là kênh giám sát của Đảng với đảng viên trong cơ quan hành pháp thông qua cơ chế hoạt động của lập pháp, bổ sung sự giám sát pháp lý cho sự giám sát chính trị của Đảng.

Mặc dù vai trò chính của các UBLT là điều tra, giám sát nhưng trong lĩnh vực lập pháp, vẫn có thể thành lập UBLT nhằm phục vụ cho việc xây dựng một đạo luật đặc biệt. Ở đây cũng có thể có phương án 2 là để cho uỷ ban thường trực tương ứng thành lập tiểu ban lâm thời.

Thứ ba, về tổ chức UBLT, các thành viên phải do Quốc hội bổ nhiệm và để bảo đảm tính chuyên môn, các uỷ ban thường trực sẽ đề xuất danh sách thành viên. Chủ tịch uỷ ban sẽ do các thành viên bầu sau khi uỷ ban và các thành viên hình thành. Việc xác định những vụ việc cần thành lập UBLT và thẩm quyền thành lập phải do Quốc hội quyết định. Bởi lẽ, uỷ ban là cơ quan thực hiện một nhiệm vụ của Quốc hội, do Quốc hội uỷ thác.

Thứ tư, về hoạt động, UBLT có thể thực hiện các hoạt động cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ví dụ, thu thập thông tin và chứng cứ, điều trần (công khai hoặc không công khai), mời nhân chứng, chuyên gia, viết báo cáo và khuyến nghị. Những hoạt động này cần thực hiện theo chế độ tập thể, các thành viên có vị trí ngang nhau và quyết định bằng hình thức bỏ phiếu. Có lẽ cũng nên có quy định về báo cáo của các cá nhân nếu có quan điểm, đánh giá khác với quyết định của tập thể.

Thứ năm, hoạt động của UBLT cần phải được công khai, mở rộng. Một mặt công khai trong hoạt động của uỷ ban để mở rộng sự tham gia rộng rãi của xã hội với những ý kiến chuyên môn rộng rãi và đa chiều, mặt khác tăng cường mối liên hệ giữa CQĐD với cử tri. Có thể trong quá trình hoạt động, uỷ ban nói chung và UBLT nói riêng không công khai nhưng các báo cáo của nó có thể được tiếp cận. Tiếp cận báo cáo của uỷ ban một mặt thực hiện công khai, giáo dục, định hướng dư luận, mặt khác, những báo cáo này cần được đánh giá rộng rãi nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của uỷ ban. Với UBLT, những vụ việc điều tra, giám sát đặc biệt vốn thu hút dư luận, sự quan tâm của xã hội có lẽ cần phải thực hiện một cách công khai hơn.

Cuối cùng, cần có sự đánh giá hoạt động của UBLT một cách chính thức bởi Quốc hội và của xã hội nói chung. Việc đánh hoạt động nói chung của ủy ban và đánh giá hiệu quả hoạt động của các uỷ ban là rất cần thiết, bởi lẽ hoạt động của uỷ ban là một biểu hiện quan trọng của hoạt động Quốc hội và cũng là kênh kết nối giữa Quốc hội với các cơ quan nhà nước khác và kết nối với cử tri. Về tiêu chí, có lẽ cần đánh giá theo hai tiêu chí cơ bản: sự đáp ứng của các cơ quan liên quan và mức độ đáp ứng của đối tượng khuyến nghị. Ngoài ra, các tiêu chí khác cũng cần lưu ý. Ví dụ, tài chính, nguồn lực con người so với kết quả đạt được./.

 

---