1.      Cơ quan giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật

 Theo pháp luật nước ta (xem hộp 1), giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) chủ yếu thuộc thẩm quyền của  Quốc hội. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL tại kỳ họp Quốc hội và trên cơ sở hoạt động giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. 

Những quy định nói trên là cơ sở pháp lý cho Quốc hội thực hiện giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL. Trên thực tế có rất ít trường hợp văn bản QPPL bị Quốc hội đình chỉ hoặc huỷ bỏ với lý do vi hiến. Theo chúng tôi, thực trạng này có nguyên nhân, do chưa phân biệt rõ ràng tính chất các hoạt động giám sát của các chủ thể giám sát khác nhau (giám sát của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội). Theo quy định của pháp luật, chủ thể thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL là Quốc hội, nhưng trên thực tế, quyền này không chỉ thực hiện tại các kỳ họp toàn thể mà còn thông qua hoạt động giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Nếu quan niệm quyền giám sát tối cao chỉ thực hiện tại các kỳ họp toàn thể của Quốc hội thì phạm vi thực hiện quyền này bị thu hẹp và trở nên hình thức, bởi lẽ, Quốc hội nước ta chưa phải là Quốc hội hoạt động thường xuyên. Cần quan niệm như thế nào về tính chất và phạm vi hoạt động giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội? Hiện nay, Quốc hội chưa có một cơ quan chuyên trách hoạt động giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL. Hoạt động giám sát văn bản ở các kỳ họp của Quốc hội chỉ mới được thực hiện ở mức độ hạn chế, kể cả việc giám sát thông qua Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội  cũng chưa thể bao quát hết phạm vi rộng lớn các văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật hiện hành. Trong khi đó, mặc dù trình độ chuyên môn của đại biểu Quốc hội gần đây đã được nâng cao nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu để có thể thực hiện tốt chức năng giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL.

2. Đối tượng và phạm vi của quyền giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL

 Theo Khoản 1, Điều 81, Luật Ban hành văn bản QPPL, những văn bản QPPL mà Quốc hội thực hiện quyền giám sát là những văn bản QPPL do cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương ban hành. Đó là một khối lượng văn bản quá lớn. Để phù hợp với điều kiện hoạt động của mình, Quốc hội chỉ nên tập trung giám sát những văn bản QPPL do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành, và giám sát các cơ quan khác thông qua Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Như vậy, Quốc hội thực hiện quyền giám sát văn bản QPPL thông qua hai hình thức: Một là , hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thẩm quyền giám sát trực tiếp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Hai là, Quốc hội uỷ quyền giám sát cho Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp đối với văn bản của các cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật.  

Tuy nhiên, những quy định về phạm vi đối tượng những văn bản chịu sự giám sát tính hợp hiến cũng chưa nhất quán trong Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, kể cả những văn bản do Quốc hội ban hành. Căn cứ vào Hiến pháp, Quốc hội có quyền giám sát đối với văn bản do Quốc hội ban hành thông qua hoạt động tự sửa đổi, bổ sung các đạo luật (kể cả Hiến pháp) nếu chúng không còn phù hợp (xem hộp 2). Như vậy, Quốc hội có thể giám sát tính hợp hiến của văn bản do Quốc hội ban hành và có thể huỷ bỏ những văn bản đó nếu chúng vi phạm Hiến pháp. Tuy nhiên, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội lại không có quy định việc giám sát đối với những văn bản do Quốc hội ban hành (Xem Khoản 3, Điều 7, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội). Đó là sự không thống nhất giữa những quy định của các văn bản Hiến pháp, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Luật Ban hành văn bản QPPL về  phạm vi đối tượng văn bản chịu sự giám sát tính hợp hiến.

Hoạt động xem xét tính hợp hiến của văn bản QPPL đã được tiến hành từ quá trình thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, giai đoạn thông qua những dự án đó và giai đoạn công bố văn bản. (Xem hộp 3). Sau khi tiến hành thẩm tra tính hợp hiến của dự án luật, pháp lệnh, cơ quan thẩm tra chỉ có quyền kiến nghị, báo cáo với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về tính hợp hiến của dự án luật, dự thảo nghị quyết để Quốc hội quyết định. Do đó, việc xem xét và quyết định về tính hợp hiến của các văn bản chủ yếu được thực hiện ở giai đoạn thông qua và công bố văn bản. Hơn nữa, chỉ có sự thảo luận và quyết định của Quốc hội ở những giai đoạn này mới thực sự có ý nghĩa quyết định về tính hợp hiến của văn bản. Tuy nhiên, thực tế hoạt động giám sát văn bản của Quốc hội thời gian qua cho thấy hầu như chưa có văn bản nào trình ra trước Quốc hội mà không được Quốc hội thông qua với lý do là văn bản đó vi hiến.

4. Chủ thể có quyền yêu cầu xem xét tính hợp hiến của văn bản QPPL

Đối với các loại văn bản như luật của Quốc hội, Nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, việc xem xét tính hợp hiến của chúng xuất phát từ đề nghị của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội. Để hoạt động giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL được tiến hành thường xuyên và có chất lượng đòi hỏi các chủ thể phải thực sự có năng lực và trách nhiệm để thực hiện tốt quyền hạn của mình. Tuy nhiên, hiện nay, phần lớn các chủ thể chưa đáp ứng yêu cầu của công tác giám sát văn bản. Do không có cơ chế trách nhiệm rõ ràng cho từng loại chủ thể nên dễ đùn đẩy trách nhiệm; các chủ thể này chưa có cơ quan chuyên môn giúp thường xuyên phát hiện những yếu tố vi phạm Hiến pháp của văn bản để đưa ra yêu cầu xem xét tính hợp hiến. Thêm vào đó, việc huy động đội ngũ chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học tham gia tư vấn cho hoạt động này lại chưa được chú trọng thường xuyên.

 Thủ tục tiến hành giám sát được quy định tại Khoản 2, Điều 10, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội. Trong đó, chưa có trình tự, thủ tục giám sát tính hợp hiến đối với những văn bản do chính Quốc hội ban hành. Với những quy định như vậy, cơ quan có thẩm quyền giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL khó có thể thực hiện một cách có hiệu quả chức năng giám sát văn bản của mình. Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến thực tế là Quốc hội nước ta rất hiếm khi tiến hành những phiên họp thảo luận về tính hợp hiến của văn bản QPPL và ra nghị quyết về vấn đề này.

 Việc xem xét tính hợp hiến của văn bản QPPL được thực hiện từ quá trình soạn thảo tới sau ban hành. Tính hợp hiến của văn bản QPPL được xem xét chủ yếu ở giai đoạn trước khi văn bản được ban hành, trong đó, cụ thể nhất là ở giai đoạn thẩm tra. Thế nhưng, hiệu lực pháp lý của các ý kiến thẩm tra lại chưa được quy định rõ. Nhiều khi hoạt động thẩm tra mang nặng tính hình thức, bởi vì, cơ quan chủ trì soạn thảo không bắt buộc phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm tra. Do vậy, tác dụng của các ý kiến thẩm tra đối với cơ quan chủ trì soạn thảo là không đáng kể. ở giai đoạn sau khi văn bản được ban hành, khi phát hiện thấy các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái Hiến pháp thì Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét, đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL đó. Đồng thời, tại kỳ họp Quốc hội gần nhất, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét và ra nghị quyết bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản. Đối với văn bản của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của Chủ tịch nước, khi phát hiện có dấu hiệu trái Hiến pháp thì đại biểu Quốc hội đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước có trách nhiệm xem xét, trả lời đại biểu Quốc hội. Trong trường hợp đại biểu Quốc hội không đồng ý với trả lời của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước thì  yêu cầu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất. Hệ quả của giám sát tối cao có thể là một nghị quyết về việc bổ sung, sửa đổi một hay một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý. Thực tế cho thấy, trong nhiều trường hợp, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL không được xác định cụ thể, dẫn đến tính nghiêm minh trong hoạt động giám sát chưa được đảm bảo. Nhiều khi cơ quan giám sát chỉ đưa ra ý kiến đề xuất, cơ quan soạn thảo văn bản có “ trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, trong trường hợp có ý kiến khác thì báo cáo Quốc hội quyết định”. Như vậy, kết quả giám sát mà cơ quan giám sát đưa ra không có tác dụng trực tiếp đối với cơ quan soạn thảo. Đối với các văn bản QPPL đã ban hành, Quốc hội có quyền áp dụng chế tài cao nhất là huỷ bỏ các văn bản này, nhưng trong thực tế chế tài này rất ít được áp dụng. Tóm lại , những quy định của hệ thống pháp luật nước ta, đặc biệt là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội đã tạo cơ sở pháp lý tương đối cụ thể cho hoạt động giám sát nói chung và giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL nói riêng của Quốc hội và các cơ cấu bên trong của nó. Vai trò của Quốc hội trong việc đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước ngày càng được khẳng định và nâng cao. Tuy nhiên, hoạt động giám sát  của Quốc hội đối với văn bản QPPL và cụ thể hơn là giám sát tính hợp hiến của chúng còn nhiều hạn chế. Trong khi đó, chất lượng ban hành các văn bản QPPL còn chưa cao; nhiều văn bản phải chỉnh sửa và bổ sung nhiều lần; nhiều văn bản có nội dung sai sót như quy định vượt thẩm quyền, thậm chí có văn bản mâu thuẫn với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, hình thức của văn bản còn nhiều điểm chưa đúng… nhưng chưa được phát hiện và xử lý kịp thời. Do đó, trong hệ thống văn bản QPPL hiện hành còn tồn tại văn bản không đáp ứng tính thống nhất, thứ bậc của hệ thống pháp luật hoặc với Hiến pháp. Xét về mặt chủ quan , trong nhận thức của các cơ quan có thẩm quyền hiện nay, việc giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL chưa được quan tâm đúng mức. Pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn hoạt động giám sát văn bản mới chỉ dừng ở mức độ giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của việc ban hành văn bản. Nói cách khác, trong các văn bản pháp luật chưa có sự phân định rõ ràng giữa hoạt động giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật nói chung và giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL.

Trên cơ sở phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng, để nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL cần tiến hành các việc sau: 1 . Trong khi chưa có điều kiện thành lập  cơ quan chuyên trách giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL, cần nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng: ư Phân định rõ thẩm quyền giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, xác định cụ thể phạm vi đối tượng các văn bản chịu sự giám sát tính hợp hiến bởi từng cơ quan; ư Bổ sung quy định về giám sát tính hợp hiến đối với những văn bản do chính Quốc hội ban hành trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội; ư Quy định thống nhất nguyên tắc xác định văn bản vi hiến; ư Quy định trình tự, thủ tục thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến của văn bản một cách rõ ràng, khoa học và mang tính khả thi; ư Sửa đổi những quy định về hiệu lực pháp lý của kết quả hoạt động giám sát tính hợp hiến đối với các văn bản QPPL theo hướng nâng cao tính bắt buộc và giá trị pháp lý của các quyết định của cơ quan giám sát. 2. Nghiên cứu giải pháp mang tính lâu dài nhằm thiết lập một cơ quan bảo hiến độc lập và chuyên trách với chức năng cơ bản là giám sát tính hợp hiến của các văn bản QPPL. Việc thành lập cơ quan này sẽ liên quan đến một số vấn đề như: ư Vị trí của cơ quan bảo hiến trong bộ máy nhà nước: ở nước ta, bộ máy nhà nước được cấu trúc theo hình chóp mà đỉnh trên cùng là Quốc hội. Hệ thống các toà án ở vị thế thấp hơn so với Quốc hội. Vì vậy, chức năng giám sát tính hợp hiến đối với những văn bản QPPL nói chung và văn bản do Quốc hội ban hành nói riêng không thể trao cho hệ thống cơ quan tư pháp như nhiều nước trên thế giới hiện nay. Nên chăng, có thể thành lập Hội đồng bảo hiến tồn tại độc lập so với các cơ quan nhà nước khác hoặc thành lập một cơ quan như Uỷ ban Hiến pháp thuộc Quốc hội. ư Đối tượng văn bản chịu sự giám sát bởi cơ quan bảo hiến: nên tập trung vào các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương, bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Ngoài ra, đối tượng giám sát phải bao gồm cả các điều ước quốc tế. ư Thời điểm tiến hành giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL: để hạn chế việc ban hành những văn bản vi hiến cũng như những hậu quả xấu có thể xảy ra trong quá trình thực thi văn bản đã có hiệu lực nhưng vẫn có dấu hiệu vi hiến, cần quy định việc giám sát tính hợp hiến được tiến hành cả ở giai đoạn ban hành văn bản và sau khi văn bản có hiệu lực pháp luật. ư Thủ tục: cần quy định rõ trình tự, thủ tục giám sát đối với từng loại văn bản cụ thể, tránh sự mập mờ hay phức tạp không cần thiết dẫn đến những khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền liên quan đến giám sát tính hợp hiến của văn bản trong quá trình  thực hiện nhiệm vụ của mình. ư Chủ thể có quyền đưa ra yêu cầu xem xét tính hợp hiến của văn bản: chúng ta có thể nghiên cứu bổ sung một số loại chủ thể có quyền yêu cầu xem xét tính hợp hiến của văn bản QPPL; trong đó cho phép cá nhân và tổ chức có quyền đưa ra yêu cầu xem xét tính hợp hiến của các văn bản QPPL khi việc thực thi những văn bản đó có thể làm hạn chế việc thực hiện quyền và tự do hiến định của cá nhân, tổ chức hoặc gây thiệt hại cho họ. Đồng thời, phải quy định những biện pháp trách nhiệm pháp lý nhất định đối với các loại chủ thể được giao nhiệm vụ đề xuất yêu cầu xem xét tính hợp hiến của văn bản QPPL khi các chủ thể này không hoàn thành nhiệm vụ của mình. ư Hiệu lực pháp lý của hoạt động giám sát tính hợp hiến của văn bản QPPL: cần quy định hiệu lực của quyết định của cơ quan bảo hiến có giá trị mang tính bắt buộc. Quyết định về sự hợp hiến hay không hợp hiến của văn bản QPPL phải có tính chất chung thẩm, không thể bị xem xét lại bởi một cơ quan nhà nước nào khác./.