Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Ở Việt Nam, từ năm 2005, quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học và nghề nghiệp đã được Luật Giáo dục ghi nhận với nội dung tương tự quan niệm của các nước phát triển: “Trường trung cấp, trường cao đẳng, trường đại học được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật và theo điều lệ nhà trường trong các hoạt động sau đây: 1. Xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch giảng dạy, học tập đối với các ngành nghề được phép đào tạo; 2. Xây dựng chỉ tiêu tuyển sinh, tổ chức tuyển sinh, tổ chức quá trình đào tạo, công nhận tốt nghiệp và cấp văn bằng; 3. Tổ chức bộ máy nhà trường; tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đãi ngộ nhà giáo, cán bộ, nhân viên; 4. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực; 5. Hợp tác với các tổ chức kinh tế, giáo dục, văn hóa, thể dục, thể thao, y tế, nghiên cứu khoa học trong nước và nước ngoài theo quy định của Chính phủ” (Điều 60).
Tuy nhiên, ngay trong Luật Giáo dục vẫn có những quy định hạn chế quyền tự chủ của cơ sở giáo dục, ví dụ:
- Về học thuật, cơ sở giáo dục đại học không được tự quyết định chương trình đào tạo mà phải theo chương trình khung do Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định (Điều 41).
- Về tổ chức, người đứng đầu cơ sở giáo dục đại học không phải do tập thể giảng viên, viên chức hoặc Hội đồng của cơ sở đó bầu mà do cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm (đối với cơ sở giáo dục đại học công lập) hoặc công nhận (đối với cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập) (Điều 54).
- Về chế độ đãi ngộ, nhà giáo và viên chức của cơ sở giáo dục đại học được trả lương theo quy định về ngạch bậc và lương, phụ cấp của Chính phủ (Điều 81).
2. Quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học và nghề nghiệp được tái khẳng định trong Luật Giáo dục đại học năm 2012, nhưng theo quy định của Luật, Nhà nước vẫn đóng vai trò kiểm soát rất lớn. Có thể nêu lên một số nhận xét cụ thể như sau:
2.1. Đối với các cơ sở giáo dục đại học, việc xác định sứ mạng đóng vai trò rất quan trọng vì đó là lý do tồn tại, quyết định hướng phát triển và khả năng cạnh tranh của mỗi trường.
Tuy nhiên, ngay từ việc phát triển trường theo định hướng nào (nghiên cứu, ứng dụng hay vừa nghiên cứu vừa ứng dụng) cũng do các nhân tố ngoài trường quyết định là chính. Bởi vì theo quy định của Luật thì “cơ sở giáo dục đại học được phân tầng thành: a) Cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu; b) Cơ sở giáo dục đại học định hướng ứng dụng; c) Cơ sở giáo dục đại học định hướng thực hành” (Khoản 4 Điều 9); mỗi tầng lại gồm các hạng; và “căn cứ kết quả xếp hạng, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quyết định kế hoạch ưu tiên đầu tư, giao nhiệm vụ và cơ chế quản lý đặc thù đối với các cơ sở giáo dục đại học (công lập - tác giả chú thích)”, “hỗ trợ cơ sở giáo dục đại học tư thục về đất đai, tín dụng và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ” (Khoản 5 Điều 9).
Theo quy định này, các cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu được xếp trên tầng cao nhất, còn cơ sở giáo dục đại học định hướng thực hành dưới tầng thấp nhất; tầng trên tầng dưới có quyền lợi khác nhau. Bởi vậy, việc định hướng phát triển dễ bị chi phối vì lợi ích: hầu hết các cơ sở giáo dục đại học, kể cả những trường ngoài công lập mà trụ sở, giảng đường còn phải đi thuê, giảng viên cơ hữu chỉ trong khoảng 50 người, đều xác định là cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu. Nhưng “tiêu chuẩn phân tầng cơ sở giáo dục đại học” lại do Chính phủ quy định (Khoản 5 Điều 9). Điều đó có nghĩa là sứ mạng của trường không còn phụ thuộc vào nguyện vọng của những người sáng lập và tập thể nhà trường nữa.
2.2. Cũng theo quy định tại Điều 9, cơ sở giáo dục đại học được xếp hạng theo khung xếp hạng do Chính phủ ban hành. “Thủ tướng Chính phủ công nhận xếp hạng đối với đại học, trường đại học; Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo công nhận xếp hạng đối với trường cao đẳng” (Khoản 5 Điều 9).
Việc cơ quan nhà nước gánh lấy trách nhiệm xếp hạng cơ sở giáo dục đại học vừa tước bỏ quyền tự chủ của cộng đồng đại học trong hoạt động này, vừa ảnh hưởng tới thanh danh của cơ quan nhà nước, bởi vì đối với giới chuyên môn, kết quả xếp hạng của những tổ chức xếp hạng có uy tín mới thật sự có giá trị.
2.3. Cùng với việc phân tầng, xếp hạng, Luật Giáo dục đại học cũng quy định mức độ tự chủ khác nhau giữa các cơ sở giáo dục đại học và để ngỏ khả năng “thu hồi quyền tự chủ”. Điều 32 quy định: “1. Cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc các lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng giáo dục đại học. Cơ sở giáo dục đại học thực hiện quyền tự chủ ở mức độ cao hơn phù hợp với năng lực, kết quả xếp hạng và kết quả kiểm định chất lượng giáo dục. 2. Cơ sở giáo dục đại học không còn đủ năng lực thực hiện quyền tự chủ hoặc vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện quyền tự chủ, tùy thuộc mức độ, bị xử lý theo quy định của pháp luật”.
Trong các cơ sở giáo dục đại học hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, chỉ có trường đại học có vốn đầu tư nước ngoài mới được quyền tự chủ rộng rãi nhất (Điều 31).
Tiếp theo là đại học quốc gia. Luật dành hẳn một điều quy định về tổ chức này: “Đại học quốc gia có quyền chủ động cao trong các hoạt động về đào tạo, nghiên cứu khoa học, tài chính, quan hệ quốc tế và tổ chức bộ máy” (Điều 8).
Trong số các cơ sở giáo dục đại học còn lại, những cơ sở ở tầng cao, thứ hạng cao được hưởng “cơ chế quản lý đặc thù”, có nghĩa là được quyền tự chủ cao hơn. Các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập, cũng giống như doanh nghiệp tư nhân trong lĩnh vực kinh tế, tuy được quyền tự chủ rộng rãi hơn nhưng điều kiện thực hiện quyền tự chủ lại hạn chế hơn do không được hoặc ít được tiếp cận với các nguồn lực của Nhà nước.
Sự phân tầng trên dưới có tính chất cố định bằng pháp luật, sự xếp hạng cao thấp có tính chất lâu dài bằng văn bản công nhận của người đứng đầu Chính phủ và những sự ưu đãi khác nhau, mức độ tự chủ khác nhau theo các tiêu chí tầng trên/tầng dưới, hạng cao/hạng thấp, công lập/tư thục, trong nước/nước ngoài sẽ dẫn đến một cuộc cạnh tranh không bình đẳng giữa các cơ sở giáo dục đại học. Các cơ sở ở tầng dưới, thứ hạng thấp, ưu đãi kém sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện quyền tự chủ, còn những cơ sở đã được cố định ở tầng cao, thứ hạng cao, ưu đãi cao cũng sẽ mất dần động cơ phấn đấu.
2.4. Về tổ chức và nhân sự, mỗi cơ sở giáo dục đại học công lập đều thuộc một cơ quan chủ quản (là cấp Bộ hoặc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, riêng Đại học Quốc gia Hà Nội và Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh trực thuộc Chính phủ). Cơ quan này quyết định việc thành lập, chia tách, sáp nhập, giải thể các trường (khoản 3 Điều 27); bổ nhiệm chủ tịch hội đồng trường và hiệu trưởng (khoản 4 Điều 6 và khoản 1 Điều 20). Cơ quan chủ quản còn quyết định biên chế, xếp bậc lương và trả lương cho cán bộ, giảng viên, viên chức toàn trường.
2.5. Luật Giáo dục đại học quy định trường đại học có hội đồng trường (ở đại học quốc gia và đại học vùng là hội đồng đại học; ở trường đại học tư thục là hội đồng quản trị - các Điều 16, 17, 18).
Hội đồng trường (hội đồng đại học) ở trường công lập, về hình thức, được trao quyền rất lớn, nhưng không có quyền bầu và miễn nhiệm hiệu trưởng (hoặc giám đốc đại học) nên về nguyên tắc, hiệu trưởng (giám đốc) không phải chịu trách nhiệm trước hội đồng
[1]. Hiệu trưởng (giám đốc) cũng không phải chịu trách nhiệm trước tập thể cán bộ, viên chức nhà trường vì cơ quan chủ quản chỉ tổ chức lấy phiếu thăm dò tín nhiệm từ một số đại diện cán bộ, giảng viên, viên chức của trường và kết quả thăm dò không được công bố. Nói cho đúng thì hiệu trưởng (giám đốc) chỉ chịu trách nhiệm trước cấp trên, giống người đứng đầu tổ chức thuộc hệ thống hành chính hơn là người đứng đầu tổ chức tự quản.
Hội đồng trường (hội đồng đại học) thường do hiệu trưởng (giám đốc) làm chủ tịch, do đó, hội đồng đóng vai trò tư vấn hơn là một hội đồng quyền lực
[2].
Mặt khác, ở các cơ sở giáo dục đại học công lập Việt Nam, tổ chức Đảng Cộng sản Việt Nam mà đại diện là Đảng ủy mới là cơ quan lãnh đạo trực tiếp, toàn diện, tuyệt đối, từ chiến lược phát triển dài hạn, kế hoạch hằng năm đến tổ chức, nhân sự, tài chính, các hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học và mọi hoạt động khác của cơ sở giáo dục (Điều 56). Mối quan hệ giữa tổ chức Đảng với hội đồng trường chưa được Luật Giáo dục đại học quy định rõ nên hội đồng trường chỉ mang tính hình thức, không có thực quyền.
Vì những lý do trên, theo Báo cáo giám sát của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội năm 2010, trong 440 trường đại học, cao đẳng lúc đó, chưa tới 10 trường có hội đồng trường, và trên thực tế, các hội đồng này gần như không hoạt động, các thành viên ngoài trường hầu như không dự phiên họp nào, không có bất cứ hoạt động gì, trừ sự hiện diện tại phiên họp công bố quyết định thành lập hội đồng
[3].
2.6. So với cơ sở giáo dục đại học công lập, các cơ sở giáo dục đại học tư thục không phải chịu nhiều ràng buộc như trên. Tuy nhiên, hiệu trưởng trường đại học tư thục vẫn phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước công nhận sau khi được bầu (Khoản 1 Điều 20). Bên cạnh đó, Luật Giáo dục đại học còn quy định: “Người có thẩm quyền quyết định thành lập hoặc cho phép thành lập cơ sở giáo dục đại học thì có thẩm quyền quyết địnhsáp nhập, chia, tách, giải thể cơ sở giáo dục đại học” (Khoản 3 Điều 27), trong khi lẽ ra chỉ hội đồng quản trị hoặc hiệu trưởng mới có quyền sáp nhập, chia, tách trường.
Điểm khác biệt quan trọng giữa trường tư thục với trường công lập là hội đồng quản trị có thực quyền. Theo quy định của Luật, hội đồng này tập hợp đại diện khá nhiều thành phần, kể cả những người không góp vốn và người ngoài trường, cụ thể bao gồm: “a) Đại diện của các tổ chức, cá nhân có số lượng cổ phần đóng góp ở mức cần thiết theo quy định; b) Hiệu trưởng; đại diện cơ quan quản lý địa phương nơi cơ sở giáo dục đại học có trụ sở; đại diện tổ chức Đảng, đoàn thể; đại diện giảng viên” (Khoản 3 Điều 17). Nhưng vì đây là “tổ chức đại diện duy nhất cho quyền sở hữu của nhà trường” có nhiệm vụ trước hết là “tổ chức thực hiện các nghị quyết của đại hội đồng cổ đông” (Khoản 2 Điều 17) cho nên quyền tự chủ thực chất là quyền của những cổ đông lớn, chứ không phải của các nhà chuyên môn - những nhân tố đảm bảo cho nhà trường có đủ năng lực tự quyết định làm gì và làm như thế nào
[4].
2.7. Về tài chính, cơ sở giáo dục đại học công lập nhận kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước (NSNN) theo chỉ tiêu đào tạo, tức là số lượng người học được Nhà nước đài thọ (số này thường chỉ bằng 1/3 số người học trong thực tế) và “có trách nhiệm quản lý, sử dụng nguồn NSNN theo quy định của Luật NSNN” (Khoản 2 Điều 66). Cơ sở giáo dục đại học được quyết định mức học phí trong phạm vi khung học phí do Chính phủ ban hành (Khoản 3 Điều 65). Kinh phí học phí được coi là nguồn bổ sung NSNN và cũng phải sử dụng theo quy định của Luật NSNN. Ngoài ra, cơ sở giáo dục đại học công lập còn được phân bổ kinh phí nghiên cứu khoa học theo số lượng cán bộ, giảng viên, thường là bằng 1/3 kinh phí chi theo số lượng cán bộ cho các viện nghiên cứu khoa học.
3. Để thực hiện tự chủ đại học, làm đòn bẩy nâng cao chất lượng đào tạo và năng lực sáng tạo khoa học - công nghệ của các trường, theo chúng tôi, cần sớm sửa đổi Luật Giáo dục đại học năm 2012và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Cụ thể, cần tập trung vào một số điểm như sau:
3.1 Bỏ quy định phân tầng đại học. Cơ sở giáo dục đại học có quyền tự xác định hướng phát triển của mình và thay đổi hướng phát triển phù hợp với điều kiện và nhu cầu của mỗi giai đoạn.
3.2Bỏ quy định cơ quan quản lý nhà nước xếp hạng cơ sở giáo dục đại học.
3.3Bãi bỏ cơ chế “Bộ chủ quản”; chấm dứt việc giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nước đối với cơ sở giáo dục đại học; các cơ sở giáo dục đại học chỉ chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Giáo dục và Đào tạo.
3.4 Nghiên cứu, giải quyết mối quan hệ giữa hội đồng trường (hội đồng quản trị) với tổ chức, cá nhân có liên quan, trước hết là với Đảng ủy ở trường công lập và nhà đầu tư ở trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận để hội đồng có đủ năng lực và thực quyền quyết định các vấn đề của nhà trường.
3.5Chuyển đổi cơ chế phân bổ NSNN: từ cơ chế phân bổ theo các tiêu chí đầu vào sang phân bổ theo các tiêu chí đầu ra, gắn với kết quả kiểm định chất lượng đào tạo và xếp hạng; từ cơ chế ưu tiên đầu tư cho cơ sở giáo dục đại học theo thứ hạng cố định trong Luật sang cơ chế ưu tiên đầu tư theo kết quả xếp hạng trong 5 năm gần nhất; từ cơ chế phân bổ NSNN theo tỉ lệ đồng đều đối với tất cả các ngành học sang cơ chế Nhà nước đặt hàng đối với một số ngành nghề đặc thù, mũi nhọn mà Nhà nước và xã hội cần nhưng khó thực hiện xã hội hóa công tác đào tạo; từ cơ chế hỗ trợ thông qua học phí thấp đối với tất cả học sinh, sinh viên cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập sang cơ chế cấp học bổng tương xứng với chi phí đào tạo đối với sinh viên thuộc diện được hưởng chính sách xã hội, sinh viên giỏi, sinh viên theo học một số ngành nghề đặc biệt theo yêu cầu của Nhà nước.
3.6Sửa lại quy định tại khoản 7 Điều 4 về cơ sở giáo dục đại học tư thục và cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động không vì lợi nhuận theo quy định tại Điều lệ trường đại học (ban hành theo Quyết định số 70/2014/QĐ-TTg ngày 10/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ): Cơ sở giáo dục đại học hoạt động không vì lợi nhuận không tổ chức đại hội cổ đông; hội đồng quản trị đại diện cho quyền sở hữu chung của cộng đồng nhà trường, là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà trường; đại diện cho các thành viên góp vốn chiếm không quá 20% tổng số thành viên của hội đồng quản trị.
3.7 Quy định cụ thể hơn về trách nhiệm giải trình (accountability) của cơ sở giáo dục đại học, bao gồm các nghĩa vụ cung cấp thông tin, lý giải và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của nhà trường./.
[1] Theo Laura Chirot và Ben Wilkinson, trong thực tế, vai trò quan trọng nhất của hội đồng quản trị ở Hoa Kỳ là tuyển dụng và sa thải hiệu trưởng, dựa trên việc đánh giá những quyết định mà người hiệu trưởng đưa ra có phù hợp với nỗ lực của nhà trường trong việc nâng cao chất lượng đào tạo và nghiên cứu hay không. Điều này đặc biệt quan trọng trong những năm đầu của một trường đại học khi văn hóa của nhà trường và những cơ chế điều chỉnh nội bộ chưa thành nề nếp (Laura Chirot, Ben Wilkinson.
Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú: Hệ thống quản trị với cuộc tìm kiếm con đường xây dựng một trường đại học nghiên cứu đỉnh cao cho Việt Nam, năm 2009, tr. 27).
[2] Ở Hoa Kỳ, Anh, Pháp, Đức,… hội đồng trường bầu hiệu trưởng. Một số trường đại học (như Đại học Nông nghiệp Quốc gia ở TP. Toulouse, CH Pháp, còn quy định chủ tịch hội đồng trường phải là người ngoài trường).
[3] Báo cáo Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về thành lập trường, đầu tư và đảm bảo chất lượng đào tạo đối với giáo dục đại học” của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội năm 2010.
[4] TS. Vũ Đức Vượng, một giáo sư đại học từ Mỹ về dạy học ở trong nước cũng chia sẻ nhận xét này: “Trong giới trường tư, có những trường tự xưng là “phi lợi nhuận” nhưng trong thực tế hành xử không khác gì một công ty vì lợi nhuận thông thường […]. Tuy nhiên, lợi nhuận mới chỉ là phần nổi của tảng băng; quan trọng hơn, và kiểm soát được lợi nhuận là quyền sở hữu và quyền quản trị nhà trường. Về khoản này, Luật Giáo dục đại học của Việt Nam hiện nay lại khá rõ ràng: cổ đông là sở hữu chủ và hội đồng quản trị, do cổ đông bầu lên hay chỉ định, có toàn quyền điều hành nhà trường qua trung gian là hiệu trưởng và ban giám hiệu. Nói khác đi, một đại học tư hiện nay ở Việt Nam, hành xử như một “doanh nghiệp vì lợi nhuận”, dù đại học đó có tự xưng là “phi lợi nhuận” và các giảng viên, nhân viên từ cấp hiệu trưởng trở xuống đều là nhân viên của doanh nghiệp, như bất cứ ở một doanh nghiệp nào khác” (Báo VietNamNet 29/5/2014).
