Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc tách Luật Giao thông đường bộ năm 2008 thành Luật trật tự, an toàn giao thông đường bộ và Luật đường bộ

Là một văn bản luật chuyên biệt và phức hợp, Luật Giao thông đường bộ (GTĐB) năm 2008 không chỉ bao trùm các quy tắc về trật tự, an toàn giao thông, mà còn bao trùm cả các quy tắc về cơ sở hạ tầng giao thông, phương tiện tham gia giao thông, vận tải, và quản lý nhà nước về trật tự, an toàn giao thông. Sự bao trùm này rộng khắp một lĩnh vực, nhưng không đủ cụ thể và chi tiết về những vấn đề pháp lý đặt ra, cũng như không đầy đủ những gì cần có để bảo đảm phát triển giao thông đường bộ an toàn, hiệu quả và điều hòa đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của việc thi hành Luật.

 Việc xây dựng những đạo luật chuyên biệt và phức hợp (bao gồm các quy định của cả luật công lẫn luật tư) trong các lĩnh vực giao thông vận tải ở nước ta làm xuất hiện nhiều vấn đề cần phải tranh luận liên quan tới các văn bản quy phạm pháp luật đã và sẽ được ban hành.

Về mặt lý luận, pháp luật ở những nước có truyền thống pháp điển hóa, các văn bản quy phạm pháp luật phản ánh cấu trúc bên trong hay cấu trúc pháp lý của hệ thống pháp luật. Thực tiễn, ở những nước theo truyền thống pháp luật châu Âu lục địa (Civil Law) thường xây dựng những bộ luật lớn mà mỗi bộ luật trong đó bao gồm các nguyên tắc và quy tắc bao trùm hầu khắp một ngành luật, điển hình là ở Pháp và Đức. Trên căn bản đó, hệ thống tư pháp được hình thành. “Pháp luật xã hội chủ nghĩa” được xây dựng xung quanh hạt nhân là truyền thống Sovietique Law, mà truyền thống này được xem là có nguồn gốc từ Họ pháp luật La Mã- Đức[1].

Điều đáng quan tâm nhất liên quan tới cách thức xây dựng pháp luật theo mô hình của các nước thuộc Họ pháp luật La Mã- Đức là sự phân biệt giữa luật công và luật tư. John Allison cho rằng, sự phân biệt giữa luật công và luật tư là sự phân biệt tối cao trong các hệ thống pháp luật của châu Âu lục địa, hơn nữa dẫn tới ranh giới giữa luật công và luật tư[2]. Chẳng hạn, ở Pháp, theo truyền thống, luật công và luật tư là hai thế giới riêng biệt, không thể chung sống hoàn toàn trong bình ổn[3]. Luật công được chia nhỏ hơn bao gồm ngành luật hiến pháp và ngành luật hành chính. Luật tư bao gồm ngành luật dân sự, ngành luật thương mại và ngành luật lao động. Luật hình sự gánh chức năng bảo vệ các quan hệ pháp luật trọng yếu của các ngành luật khác - một khu vực đan xen giữa luật công và luật tư (chẳng hạn để bảo vệ chế độ hôn nhân một vợ, một chồng, luật hình sự tội phạm hóa hành vi ngoại tình). Nhiều học giả của truyền thống Civil Law cho rằng luật hình sự là cái bóng của luật tư[4]. Với cách nhìn không khác nhiều, luật lao động, bởi bị sự can thiệp sâu của công quyền và có ý nghĩa lớn liên quan tới các lợi ích chung của cộng đồng, nên cũng được xem là một khu vực đan xen giữa luật tư và luật công. Vì vậy, ở Pháp và nhiều nước theo truyền thống Civil Law,  khi pháp điển hóa luật lệ trong các lĩnh vực giao thông, vận tải (trừ hàng không dân dụng) đều tách bạch khá rõ ràng các quy định về luật công và luật tư, ví dụ, các nguyên tắc, quy tắc về hình sự và hành chính trong lĩnh vực hàng hải được quy định riêng trong một bộ luật; trong khi đó, các quy tắc liên quan tới luật tư trong lĩnh vực hàng hải được tập hợp trong luật thương mại.

Ở nước ta, mặc dù cấu trúc bên trong của hệ thống pháp luật có sự thay đổi rõ ràng do chúng ta chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng mô hình hệ thống nguồn văn bản quy phạm pháp luật chưa được chuyển đổi một cách tương thích. Nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung được xây dựng trên nền tảng công hữu hóa toàn bộ tư liệu sản xuất và kế hoạch hóa toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Vì thế trước đây, chúng ta, giống với các nước xã hội chủ nghĩa cũ khác, thay vì xây dựng các văn bản luật về thương mại (điều tiết mối quan hệ giữa các thương nhân với nhau hay các hành vi thương mại) để thay bằng ngành luật kinh tế mà tại đó không có sự phân biệt giữa luật công và luật tư (điều tiết: thứ nhất, mối quan hệ giữa Nhà nước với các đơn vị cơ sở của chủ nghĩa xã hội; và thứ hai, mối quan hệ giữa các đơn vị cơ sở của chủ nghĩa xã hội đối với nhau trên căn bản mối quan hệ thứ nhất với hai phương pháp điều chỉnh đan xen là mệnh lệnh-phục tùng và thỏa thuận ngang bằng). Trong khi đó, tham dự vào các mối quan hệ quốc tế, chúng ta vẫn phải thừa nhận sự phân biệt giữa công pháp quốc tế và tư pháp quốc tế. Cho tới thời kỳ đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường, với chính sách đa dạng hóa các hình thức sở hữu tư liệu sản xuất, tầng lớp thương nhân được tái sinh. Khi đó, nhu cầu về một ngành luật thương mại lại nổi lên. Biểu hiện cụ thể ban đầu về việc nhu cầu này được đáp ứng là vào năm 1990, chúng ta đã xây dựng Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân (năm 1990), và sau đó là Luật Thương mại (năm 1997).

Trong khi đó, các văn bản luật điều chỉnh lĩnh vực giao thông, vận tải vẫn được giữ nguyên. Mô hình xây dựng các đạo luật chuyên biệt và phức hợp như Bộ luật Hàng hải 1990 ở nước ta vẫn bị duy trì trong các lĩnh vực giao thông, vận tải như thể chúng ta vẫn đang duy trì chế độ bộ chủ quản trong quản lý kinh tế dưới thời kỳ bao cấp. Điển hình của tư duy xây dựng luật theo cơ chế kinh tế cũ thể hiện rất rõ nét qua việc xây dựng Bộ luật Hàng hải năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2018 (Bộ luật Hàng hải năm 2015). Trung Quốc cũng sử dụng cách pháp điển hóa này, nhưng có sự khác nhau khá cơ bản về phạm vi điều chỉnh giữa hai bộ luật này. Phạm vi điều chỉnh của Bộ luật Hàng hải năm 1993 của Trung Quốc hầu hết là các quan hệ của luật tư (mối quan hệ giữa các bên bình đẳng với nhau) liên quan tới tài sản và thương mại. Điều 1 Bộ luật này quy định: “Bộ luật này được thông qua nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ phát sinh từ việc vận chuyển hàng hải và các quan hệ liên quan tới tầu, để bảo đảm và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan, và thúc đẩy sự phát triển của vận chuyển hàng hải, nền kinh tế và thương mại”.

Trong khi đó, Bộ luật Hàng hải năm 2015 của Việt Nam quy định rất rộng, bao trùm cả lĩnh vực quản lý nhà nước và các lĩnh vực phi thương mại. Điều 1 Bộ luật Hàng hải năm 2015 quy định: “Bộ luật này quy định về hoạt động hàng hải, bao gồm các quy định về tàu biển, thuyền viên, cảng biển, luồng hàng hải, cảng cạn, vận tải biển, an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, bảo vệ môi trường, quản lý nhà nước về hàng hải và các hoạt động khác liên quan đến việc sử dụng tàu biển vào mục đích kinh tế, văn hóa, xã hội, thể thao, công vụ và nghiên cứu khoa học.

Đối với tàu quân sự, tàu công vụ, tàu cá, phương tiện thủy nội địa, tàu ngầm, tàu lặn, thủy phi cơ, kho chứa nổi, giàn di động, ụ nổi, cảng quân sự, cảng cá và cảng, bến thủy nội địa chỉ áp dụng trong trường hợp có quy định cụ thể của Bộ luật này”.

Ở Liên bang Nga, lĩnh vực hàng hải được điều chỉnh bởi 02 văn bản luật là: Luật về Thềm lục địa của Liên bang Nga (Federal Law on Continental Shelf of the Russian Federation) và Bộ luật về Vận chuyển hàng hải thương mại (Merchant Shipping Code of The Russia Federation 1999)[5]. Khoản 2 Điều 1 Bộ luật Vận chuyển hàng hải thương mại quy định: “Các quan hệ tài sản phát sinh từ vận chuyển hàng hải thương mại và trên cơ sở bình đẳng, tự do ý chí và độc lập về tài sản của những người tham gia được điều chỉnh bởi Bộ luật này phù hợp với Bộ luật Dân sự Liên bang Nga. Các quan hệ tài sản không được điều chỉnh hoặc điều chỉnh không đầy đủ bởi Bộ luật này được điều chỉnh bởi các quy tắc của pháp luật dân sự Liên bang Nga”. Như vậy, Liên bang Nga phân biệt rạch ròi giữa luật tư và luật công trong điều chỉnh các quan hệ hàng hải.

Có lẽ cũng theo khuynh hướng chung này, với sự ra đời mới đây của Bộ luật Dân sự năm 2020, cùng với chính sách bành trướng ra Biển Đông, Trung Quốc sẽ có sự thay đổi, ít nhất, quan niệm về phạm vi của Bộ luật Hàng hải trong mối quan hệ với Bộ luật Dân sự, và trong sự cân đối giữa quốc tế và nội địa.

Trước kia, ở các nước xã hội chủ nghĩa, với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, với chính sách Nhà nước độc quyền về ngoại thương, độc quyền về ngoại hối và độc quyền về hàng hải…. Để giao thương quốc tế, giải pháp pháp điển hóa các nguyên tắc và quy tắc chuyên biệt của luật hàng hải trong một bộ luật có tính phức hợp khác với truyền thống pháp điển hóa theo Civil Law đã được lựa chọn. Trong giai đoạn hiện nay, những điều kiện, hoàn cảnh như vậy không còn nữa, trong khi chúng ta đã làm tái sinh ngành luật thương mại, thay đổi cấu trúc bên trong hệ thống pháp luật. Vì vậy việc xây dựng những văn bản luật chuyên biệt và phức hợp như vậy không còn phù hợp, đôi khi còn gây cản trở cho sự phát triển.

Theo mô hình của Bộ luật Hàng hải năm 1990, Luật GTĐB năm 2008 quy định lẫn cả luật công và luật tư, bao gồm ba nội dung lớn: thứ nhất, bảo đảm an toàn giao thông đường bộ; thứ hai, đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; và thứ ba, kinh doanh vận chuyển đường bộ. Đây là các nội dung khác nhau cơ bản về nguyên lý và kỹ thuật pháp lý, kỹ thuật lập pháp.

Khi nói tới kinh doanh vận chuyển nói chung và kinh doanh vận chuyển đường bộ nói riêng là nói tới ba mảng vấn đề lớn, đó là: (1) thị trường vận chuyển; (2) giao dịch vận chuyển; và (3) quản lý nhà nước về kinh doanh vận chuyển. Các quy định của Luật GTĐB năm 2008 về ba mảng này đều sơ sài, thiếu nhiều nội dung. Ví dụ, trong mảng thị trường vận chuyển, hầu hết các nguyên tắc và quy tắc về tổ chức kinh doanh không được quy định; các quy định về giao dịch vận chuyển không được làm rõ trong văn bản luật này; các nguyên tắc và quy tắc về thị trường vận chuyển và giao dịch vận chuyển đều thuộc luật tư, nhưng quy định của Chương VI (về Vận tải đường bộ). Luật này không chỉ rõ được mối liên hệ với các văn bản luật khác liên quan mật thiết với chúng để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống luật tư, trong khi đó lại đưa ra nhiều quy tắc của luật hành chính để áp đặt mà thiếu sự rõ ràng và thiếu các chế tài cần thiết. Ví dụ: Điều 65 của Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 quy định:

Quy định tại khoản 1 nêu trên là cần thiết để bảo đảm an toàn trong hoạt động giao thông đường bộ nói chung nhưng lại được quy định tại Chương VI nói riêng về vận tải đường bộ. Hơn nữa khoản 2 nêu trên khẳng định thêm về vấn đề đó, nhưng lại làm xuất hiện mâu thuẫn ngay trong nội tại của đạo luật này. Khái niệm “người vận tải” được đạo luật này định nghĩa như sau: “Người vận tải là tổ chức, cá nhân sử dụng phương tiện giao thông đường bộ để thực hiện hoạt động vận tải đường bộ” (khoản 31 Điều 3), có nghĩa là bất kỳ người sử dụng “phương tiện giao thông đường bộ” nào để vận tải đều được xem là người vận tải theo nghĩa của đạo luật này. Như vậy, quy định giờ làm việc của người lái xe ô tô nói chung áp dụng cho cả người vận tải bằng xe ôm, cho cả người vận tải bằng xích lô, thậm chí cho cả người vận tải bằng xe “bò” vì đạo luật này định nghĩa các khái niệm “Phương tiện giao thông đường bộ”, “Phương tiện giao thông cơ giới đường bộ”, và “Phương tiện giao thông thô sơ đường bộ” lần lượt như sau:

“17. Phương tiện giao thông đường bộ gồm phương tiện giao thông cơ giới đường bộ, phương tiện giao thông thô sơ đường bộ.

18. Phương tiện giao thông cơ giới đường bộ (sau đây gọi là xe cơ giới) gồm xe ô tô; máy kéo; rơ moóc hoặc sơ mi rơ moóc được kéo bởi xe ô tô, máy kéo; xe mô tô hai bánh; xe mô tô ba bánh; xe gắn máy (kể cả xe máy điện) và các loại xe tương tự.

19. Phương tiện giao thông thô sơ đường bộ (sau đây gọi là xe thô sơ) gồm xe đạp (kể cả xe đạp máy), xe xích lô, xe lăn dùng cho người khuyết tật, xe súc vật kéo và các loại xe tương tự” (Điều 3).

Các quy định không đúng chỗ và mâu thuẫn này gây khó hiểu và có thể gây ảnh hưởng đến việc thi hành nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau. Chẳng hạn: điểm b khoản 2 Điều 86 Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 quy định:

b) Thanh tra, phát hiện, ngăn chặn và xử phạt vi phạm hành chính trong việc chấp hành các quy định về hoạt động vận tải và dịch vụ hỗ trợ vận tải tại các điểm dừng xe, đỗ xe trên đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí và tại cơ sở kinh doanh vận tải đường bộ”.

Các quy định cụ thể này giao việc thi hành toàn bộ Chương VI (về Vận tải đường bộ) của đạo luật này cho Thanh tra đường bộ. Trong khi đó, khoản 1 Điều 87 của đạo luật này là có quy định:

“Cảnh sát giao thông đường bộ thực hiện việc tuần tra, kiểm soát để kiểm soát người và phương tiện tham gia giao thông đường bộ; xử lý vi phạm pháp luật về giao thông đường bộ đối với người và phương tiện tham gia giao thông đường bộ và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình; phối hợp với cơ quan quản lý đường bộ phát hiện, ngăn chặn hành vi vi phạm quy định bảo vệ công trình đường bộ và hành lang an toàn đường bộ”.

Các quy định tại đây lại cho thấy: Đạo luật này giao cho cảnh sát giao thông thi hành các qui định tại Chương IV (về Phương tiện tham gia giao thông đường bộ) và Chương V (về Người điều khiển phương tiện tham gia giao thông đường bộ) của đạo luật này, trong khi đó các quy định về thời gian làm việc của người lái xe ô tô; đón trả khách không đúng nơi quy định; chở khách trên mui xe, trong khoang hàng lý hay để khách bám bên ngoài xe; vận chuyển hàng nguy hiểm hay hàng bị hạn chế vận chuyển; vận chuyển quá khả năng chuyên chở… tại Chương VI (về Vận tải đường bộ) của đạo luật này đều là các quy định của pháp luật liên quan tới trật tự và an toàn giao thông mà cảnh sát giao thông phải kiểm soát hoặc nhẽ ra phải kiểm soát.

Nói tới đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là nói tới các quy phạm có tính cách kỹ thuật và các quy tắc tạo dựng nên một loại tài sản công. Tuy nhiên, quy chế liên quan tới tài sản công hoàn toàn chưa được làm rõ, nhất là các quy tắc liên quan tới tôn tạo, quản lý, khai thác, gìn giữ và hưởng hoa lợi từ tài sản công. Thậm chí, Dự thảo Luật Đường bộ mới nhất ngày 10/01/2022 vẫn chưa có ý niệm gì thay đổi về cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Các quy định mới trong Dự thảo này vẫn dường như chỉ xoay quanh quan niệm cơ sở hạ tầng giao thông là một tổ hợp các công trình có các đặc tính kỹ thuật chuyên ngành và chưa nhìn nhận chúng dưới giác độ pháp lý và coi chúng là tài sản công một cách thỏa đáng.

Việc thiếu chú trọng tới các nguyên tắc và quy tắc của luật tư, đồng thời làm loãng các nguyên tắc và quy tắc của luật công trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008, cũng như Dự thảo Luật Đường bộ hiện nay có nguyên nhân chủ yếu là do chưa phân biệt được luật công và luật tư trong lĩnh vực chuyên ngành, cũng như chạy theo mô hình xây dựng luật chuyên biệt và phức hợp như ở cơ chế kinh tế cũ.

Tất nhiên là trong một khuôn khổ nhất định, Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 (được sửa đổi một vài điều năm 2018) đã được làm ra trong sự mất tập trung phần nào đó đối với trật tự, an toàn giao thông bởi sự dàn trải chú ý sang vấn đề đầu tư cơ sở hạ tầng và kinh doanh vận tải; cho nên đạo luật này cũng không bảo đảm được sự thỏa đáng của các quy tắc giao cảnh trong đó.

Trong những năm qua, không chỉ Việt Nam, mà cả thế giới âu lo về vấn đề tai nạn giao thông. Thống kê cho thấy, mỗi năm trên thế giới có khoảng 1,35 triệu người bị chết vì tai nạn đường bộ lớn hơn số lượng người chết vì HIV/AIDS[6]. Ở Việt Nam, dù có giảm 23,6% số vụ tai nạn giao thông so với năm 2020 do thực hiện nghiêm giãn cách chống Covid-19, nhưng năm 2021 vẫn xảy ra 11.454 vụ tai nạn giao thông, bao gồm 7.370 vụ tai nạn giao thông từ ít nghiêm trọng trở lên và 4.084 vụ va chạm giao thông, làm 5.739 người chết, 3.889 người bị thương và 4.109 người bị thương nhẹ[7]. Có lẽ, số lượng các vụ tai nạn giao thông ở nước ta không thuyên giảm, nếu như không muốn nói là sẽ tăng lên, trong điều kiện bình thường không có dịch bệnh hay bình thường mới sau Covid-19. Thực tế đó đòi hỏi chúng ta phải hết sức nỗ lực và nhanh chóng tìm kiếm ra nguyên nhân của và giải pháp khắc phục tình trạng này. Trong những nguyên nhân và giải pháp chung, không thể bỏ qua những nguyên nhân và giải pháp pháp lý.

Những tai nạn giao thông thảm khốc chủ yếu xuất phát từ những nguyên nhân như “sự trắc trở của con đường, sự nổi loạn của phương tiện hoặc sự bất cẩn của con người”. Những nguyên nhân này có thể được khắc phục phần lớn bởi những quy tắc giao thông đầy đủ, thích hợp và sự tuân thủ chúng một cách nghiêm túc. Vì vậy, Bộ Giao thông vận tải đã nhận định: “Bên cạnh các kết quả tích cực, trong quá trình triển khai thi hành Luật GTĐB năm 2008 đã xuất hiện một số tồn tại và các vấn đề phát sinh cần phải được xem xét để xây dựng Luật thay thế Luật GTĐB năm 2008. Do đó, Chính phủ đã giao Bộ Giao thông vận tải xây dựng và trình sửa đổi Luật GTĐB năm 2008”[8].

Tuy nhiên, nội dung Dự thảo Luật sửa đổi Luật GTĐB năm 2008 và các văn kiện kèm theo cho thấy những bất cập, hạn chế về lý luận trong xây dựng Luật GTĐB năm 2008 chưa được khắc phục. Vì vậy, việc sửa đổi Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 lần này khó có thể mang lại hiệu quả tích cực, nếu như chúng ta không bù đắp ngay những bất cập, hạn chế về lý luận đó.

Như đã phân tích ở trên, tác giả cho rằng, Luật GTĐB năm 2008 cần được tách ra quy định riêng ba mảng vấn đề lớn là an toàn giao thông đường bộ; cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; và kinh doanh vận tải đường bộ, để tránh xây dựng luật theo mô hình chuyên biệt và phức hợp.

Hiện nay, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội cũng cho ý kiến về phương án sửa đổi Luật GTĐB năm 2008 theo hướng tách thành hai luật là Luật Đường bộ và Luật Bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ[9]. Tuy nhiên, Điều 1 Dự thảo Luật Đường bộ vẫn quy định: “Luật này quy định về kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; phương tiện giao thông đường bộ; vận tải đường bộ và quản lý nhà nước về giao thông đường bộ”. Như vậy, nội dung Dự thảo Luật Đường bộ vẫn được xây dựng theo hướng bao gồm: quy tắc giao thông đường bộ, kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, phương tiện và người lái phương tiện tham gia giao thông đường bộ, vận tải đường bộ”[10].

Do đó, Điều 1 của Dự thảo Luật Đường bộ đề ngày 10/01/2022 tuyên bố: “Luật này quy định về kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; phương tiện giao thông đường bộ; vận tải đường bộ và quản lý nhà nước về giao thông đường bộ”.

Lý luận và thực tiễn đều cho thấy: Dự thảo Luật Đường bộ nên lược bỏ các quy định về vận tải đường bộ ra khỏi Dự thảo bởi các lẽ sau:

Thứ nhất, vấn đề kinh doanh vận tải đường bộ (thị trường và giao dịch) thuộc luật tư nên phải đưa nội dung này về điều chỉnh bởi các văn bản luật về thương mại hay dân sự. Các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 và Luật Doanh nghiệp năm 2020 khá đủ để áp dụng cho các tranh chấp về kinh doanh vận tải đường bộ liên quan. Bên cạnh đó, việc mở rộng phạm vi sử dụng các loại nguồn của pháp luật, nhất là án lệ có thể bù đắp cho những thiếu hụt trong quy định của các văn bản quy phạm pháp luật. Những đặc thù liên quan tới kinh doanh có điều kiện phải quy định bằng văn bản quy phạm pháp luật, có thể được bổ sung vào Luật Doanh nghiệp năm 2020. Tuy nhiên, xét từ quyền tự do kinh doanh, các đặc thù này hầu như không đáng kể. Hầu hết những quy định mang tính “đặc thù” trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008 có thể đưa vào tập hợp các quy định về bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ để thi hành và áp dụng thống nhất cho mục tiêu an toàn, hiệu quả và điều hòa của giao thông đường bộ.

Nếu để các quy định về kinh doanh vận tải đường bộ ở lại Luật Đường bộ tương lai sẽ gây ra sự xé vụn luật tư khiến nó mất đi sự đồng bộ để được sử dụng có hiệu quả. Thứ hai, các quy định về kiểm soát kinh doanh vận tải đường bộ cần đưa về Dự thảo Luật Bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ cho phù hợp với tính chất điều chỉnh của văn bản luật.

Thứ ba, việc lược bỏ các quy định về vận tải đường bộ ra khỏi Dự thảo Luật Đường bộ tạo điều kiện cho Dự thảo tập trung vào giải quyết “sự trắc trở của con đường, sự nổi loạn của phương tiện và sự bất cẩn của con người” trong các quy định về cơ sở hạ tầng giao thông, phương tiện giao thông, tư cách tham gia giao thông.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, dù ở truyền thống pháp luật nào, thì người ta đều có ý tưởng tách bạch rất rạch ròi giữa các quy tắc của luật công và của luật tư để xây dựng luật về giao thông đường bộ, trước hết bằng cách tách các quy định về an toàn giao thông đường bộ riêng ra để tập hợp trong một đạo luật chuyên biệt. Luật An toàn giao thông đường bộ năm 2003 của Trung Quốc quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật như sau: “Luật này được ban hành với mục đích duy trì trật tự giao thông đường bộ, phòng ngừa và giảm bớt tại nạn, bảo vệ an toàn cho người, bảo đảm an toàn cho tài sản và các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác, và tăng cường hiệu quả giao thông” (Điều 1).

Lời mở đầu của “Luật Đường bộ” năm 2004 của Bhutan (Road Act of The Kingdom of Bhutan, 2004) viết như sau: “Xét rằng, chúng ta, nhân dân của Vương Quốc Bhutan, để bảo đảm phát triển kinh tế-xã hội cân đối, để thúc đẩy công bằng xã hội, công lý và phúc lợi chung, để xác định và thiết lập một hệ thống mạng lưới đường bộ hiệu quả và để xác định và thiết lập trách nhiệm của các tổ chức chính quyền cụ thể ở tất cả các cấp liên quan tới đường bộ, để hỗ trợ tiến trình phát triển quốc gia, bằng cách, thỏa thuận cùng nhau và thông qua Đạo luật Đường bộ của Vương Quốc Bhutan”[11]. Văn bản luật này bao gồm các chương sau: Chương 1 (Các quy định chung); Chương 2 (Quản lý đường bộ); Chương 3 (Tiêu chuẩn kỹ thuật); Chương 4 (Điều kiện và yêu cầu đối với xây dựng và sử dụng đường bộ và cầu); Chương 5 (Tài trợ cho đường bộ); Chương 6 (Kiểm soát của Chính phủ); Chương 7 (Thi hành, phạt và giải quyết tranh chấp); Chương 8 (Các quy tắc, quy định, sửa đổi, bản văn có thẩm quyền, và định nghĩa). Văn bản luật này có thể được xem là một văn bản luật đúng nghĩa về cơ sở hạ tầng đường bộ.

Luật Vận tải đường bộ năm 1977 (Road Transportation Act 1977) của Nam Phi tập trung phần lớn vào điều chỉnh vấn đề vận tải công cộng.

Như vậy, việc tách riêng các quy định của pháp luật về các mảng trật tự, an toàn; cơ sở hạ tầng; và kinh doanh vận tải trong giao thông, vận tải đường bộ ra có ý nghĩa quan trọng gần như quyết định để điều chỉnh các hành vi của con người hướng tới một nền giao thông vận tải an toàn, hiệu quả và điều hòa. Để thi hành có hiệu quả các quy định của pháp luật trong các mảng pháp luật về giao thông vận tải đường bộ, điều quan trọng nhất là khâu tổ chức quản lý nhà nước phải có tính kỷ luật cao, am hiểu lĩnh vực mình phụ trách, bám chắc địa bàn và điều hành nhất quán để nhận trách nhiệm thi hành trong từng lĩnh vực nhất định, tránh tình trạng ôm đồm, hời hợt.

Thực tế nhiều năm qua, việc thi hành một qui định rất đơn giản về giao thông vận tải đường bộ cũng là một khó khăn với các lực lượng chức năng, gây bức bối trong xã hội. Ví dụ thực tế: Dù có quy định không được đón trả khách ngoài các bên bãi, nhưng nhiều nhà xe bất chấp, vẫn ngang nhiên chạy quá chậm, dừng đỗ đón trả khách ngay trước cổng Đại học Quốc gia Hà Nội trên Đường Phạm Văn Đồng (một con đường luôn tấp nập người và các loại phương tiện qua lại) gây cảnh ùn tắc lớn và gây nguy hiểm tiềm tàng, chưa kể tới tranh giành, cãi cọ, chửi bới vô văn hóa. Thế nhưng không một cơ quan chức năng nào nhận trách nhiệm giải quyết.

Nếu như pháp luật có quy định chi tiết về phạt lái xe, phạt nhà xe và phạt cả khách đón, vẫy phương tiện vận chuyển do chống lại điều cấm của pháp luật, và giao việc thi hành điều cấm này dứt khoát, rõ ràng chỉ cho mỗi lực lượng cảnh sát giao thông thì chắc rằng tệ nạn này có thể thuyên giảm đáng kể hoặc chấm dứt. Việc giao trách nhiệm như vậy, xã hội và Nhà nước mới có thể xác định rõ ràng được trách nhiệm của từng tổ chức, từng lực lượng. Đồng ý rằng hầu hết các nước trên thế giới luôn nhìn nhận Bộ Giao thông vận tải có hai nhiệm vụ chủ yếu là công thức hóa các quy tắc giao thông vận tải và quản trị giao thông vận tải. Bộ này được ví như con đại bàng có hai cái cánh: một là “đường”; và hai là “vận tải”[12]. Tuy nhiên, không nước nào bỏ cảnh sát ở ngoài cuộc.

Từ khi mới giành được độc lập, ở Việt Nam, công an giao cảnh là hình ảnh quen thuộc với trật tự, an toàn giao thông, nhất là ở các đô thị. Ở Pháp hiện nay, khi nói về vai trò của an toàn giao thông đường bộ, Bộ Nội vụ (cảnh sát) luôn được nhắc tới đầu tiên[13]. Lưu ý rằng hiện nay với chủ trương xây dựng lực lượng công an theo hướng “Bộ tinh, tỉnh mạnh, huyện toàn diện, và xã bám cơ sở”, ở nước ta, có thể giúp cho việc thi hành tốt các quy định của pháp luật về trật tự, an toàn giao thông. Nhiều khi chỉ cần một cảnh sát giao thông mẫn cán, công minh có thể giải quyết được một điểm nóng về giao thông. Bóng dáng của cảnh sát giao thông nhẽ ra phải được xem là bóng dáng gần gũi của công quyền. Người dân luôn tuân thủ và ủng hộ công quyền gần gũi, dễ tiếp cận và công minh.

Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 và các dự kiến, cũng như các Dự thảo sửa đổi đạo luật này thiếu hụt rất lớn và chủ yếu về mặt lý luận (là sự phân biệt giữa luật công và luật tư), cho nên không xác định được đúng đắn về phạm vi điều chỉnh của từng đạo luật, gây mẫu thuẫn, chồng chéo và nhiều lỗ hổng lớn. Như vậy, mục tiêu an toàn, hiệu quả, và điều hòa của giao thông đường bộ có thể không đạt được. Giải pháp căn bản là tách Luật Giao thông Đường bộ năm 2008 ra thành hai đạo luật riêng biệt: một cho trật tự, an toàn giao thông đường bộ, và một cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Tuy nhiên, phải lược hết các quy định của luật tư về kinh doanh vận tải đường bộ trả về cho các đạo luật tư, đồng thời phải bổ sung thêm nhiều quy định để khỏa lấp phần lớn các lỗ hổng trong các dự luật. Các dự luật cần xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm chủ yếu thi hành đạo luật cơ sở hạ tầng về giao thông là Bộ Giao thông vận tải, và cơ quan chịu trách nhiệm chủ yếu thi hành đạo luật về trật tự, an toàn giao thông đường bộ là Bộ Công an./.

 

---