Tóm tắt: Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ các trường hợp Nhà nước quyết định thu hồi đất (THĐ), trong đó có THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nhưng khi Nhà nước quyết định THĐ, giá đất tính bồi thường hiện nay có phản ánh đúng trị giá trên thị trường? Khi bên THĐ và bên có đất bị thu hồi không cùng quan điểm với nhau về giá thì pháp luật quy định giải quyết bất đồng như thế nào để đảm bảo tính khách quan? Thông qua việc phân tích những điểm mới về giá đất tính bồi thường theo Luật Đất đai năm 2013, bài viết chỉ ra những bất cập trong việc xác định giá đất, từ đó đề xuất những giải pháp khả thi, thích hợp trong việc xác định giá đất tính bồi thường.
Từ khóa: Giá đất tính bồi thường, thu hồi đất
Abstract: The Land Law of 2013 clearly stipulates the particular cases under the state agency’s declarations for the land acquisition (LA), including purpose of the national defense and security; purpose of social-economic developments for public, national benefits. In the case state agency’s decision for land acquisition, should the compensation rate be now reflected as of the market value? When there is conflict of viewpoints on the compensation value between the land acquiring agency and the users of land use rights, how the law can deal with the disagreements to ensure the objectivity? Through the analysis of the new contents of the compensated land rates under the Land Law of 2013, the article points out the inadequacies in determining the price of land, from which realistic, appropriate solutions are also recommended for compensations of land acquisition.
Keywords: Land price for compensation, land acquisition
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Cơ sở lý luận về thu hồi đất, giá đất và giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1 Thu hồi đất và các trường hợp cần xác định giá đất để tính bồi thường về đất
Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, “Nhà nước THĐ là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người sử dụng đất (SDĐ) vi phạm pháp luật về đất đai”. Điều 16 Luật Đất đai năm 2013 có nêu rõ các trường hợp Nhà nước quyết định THĐ như sau:
Thứ nhất, THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
[1]. Đây là trường hợp người dân hy sinh một lợi ích hợp pháp để đóng góp cho lợi ích chung của xã hội nhằm phát triển nền kinh tế đất nước, tức là người có công, pháp luật quy định có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Trong đó, pháp luật hiện hành quy định rằng giá đất tính bồi thường là
giá đất cụ thể được xác định tại
thời điểm quyết định THĐ[2].
Thứ hai, THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai
[3]. Đây là các hành vi vi phạm cần có chế tài nên pháp luật không đặt ra vấn đề bồi thường.
Thứ ba, THĐ do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, do tự nguyện trả lại đất, hay vì có nguy cơ đe dọa tính mạng con người
[4]. Trường hợp người SDĐ tự nguyện trả lại đất cho Nhà nước
[5] thì được trả lại giá trị QSDĐ. Việc tính giá trị trả lại này căn cứ vào
bảng giá đất[6], nên cũng không áp dụng các quy định về xác định giá đất cụ thể. Riêng đối với trường hợp THĐ nằm trong khu vực bị ô nhiễm môi trường hoặc bị ảnh hưởng bởi thiên tai có nguy cơ đe dọa tính mạng con người thì được bồi thường. Việc bồi thường này được thực hiện theo quy định “bồi thường về đất khi Nhà nước THĐ ở và hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp THĐ ở”
[7].
Như vậy, “giá đất cụ thể” được thảo luận trong nội dung bài viết này là giá đất dùng để tính bồi thường về đất được xác định khi Nhà nước THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; THĐ để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; và THĐ do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
1.2 Khái niệm giá đất và giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Theo quy định của pháp luật hiện hành
[8] thì:
Giá đất là giá trị của QSDĐ tính trên một đơn vị diện tích đất. Trong đó,
giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn SDĐ xác định. Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của mình thông qua việc quyết định giá đất
[9]. Theo Điều 113 và 114 Luật Đất đai năm 2013, những “loại” giá đất làm cơ sở trực tiếp và gián tiếp để xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước THĐ là: khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể. Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể dưới sự tham mưu của cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể.
Giá đất cụ thể được sử dụng để làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước THĐ[10].Việc xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước THĐ nhằm đảm bảo nguyên tắc “QSDĐ được pháp luật bảo hộ” được quy định tại khoản 2 Điều 54 Hiến pháp năm 2013. Mặt khác, việc xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường về đất cũng hướng đến việc bảo đảm nguyên tắc “việc THĐ phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” quy định tại khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013.
2. Thực trạng pháp luật về xác định giá đất tính bồi thường về đất
Luật Đất đai năm 2013 quy định:
Giá đất của Nhà nước phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” (khoản 3 Điều 112).
Giá đất phổ biến trên thị trường là mức giá xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong các giao dịch đã chuyển nhượng thành công trên thị trường, giá đất trúng đấu giá QSDĐ, giá đất xác định từ chi phí, thu nhập của các thửa đất có cùng mục đích sử dụng tại một khu vực và trong một khoảng thời gian nhất định
[11]. Thực tế cho thấy, điểm khó nhất vẫn là xác định giá đất phổ biến trên thị trường bởi thị trường đất đai ở Việt Nam, nếu có, là một thị trường chưa hoàn chỉnh và nhiều biến động.
Trường hợp bồi thường về đất khi Nhà nước THĐ được xác định là giá đất cụ thể - giá đất phù hợp thị trường tại thời điểm quyết định giá đất. Luật Đất đai năm 2013 đưa ra quy trình định giá đất cụ thể, trong đó có những bước mấu chốt như: thuê định giá độc lập, thẩm định giá tại Hội đồng thẩm định giá cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh quyết định giá đất.
2.1 Nguyên tắc xác định giá đất
Theo Điều 112 Luật Đất đai năm 2013, “việc định giá đất phải bảo đảm các nguyên tắc sau đây:
a) Theo mục đích SDĐ hợp pháp tại thời điểm định giá;
b) Theo thời hạn SDĐ;
c) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá QSDĐ đối với những nơi có đấu giá QSDĐ hoặc thu nhập từ việc SDĐ;
d) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc SDĐ tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”.
Các nguyên tắc trên là những nguyên tắc thực sự cần thiết, song để áp dụng hiệu quả thì cần phải lưu ý một số nội dung sau:
Thứ nhất, nguyên tắc định giá đất phải “theo
mục đích SDĐ hợp pháp tại thời điểm định giá” có nghĩa là giá đất tính bồi thường phải được xác định theo “mục đích SDĐ hợp pháp” của thửa đất, có thể không phải “mục đích SDĐ trên thực tế”. Như vậy, nếu thửa đất đã được xây nhà, dù đã rất lâu, nhưng nếu chưa chuyển mục đích SDĐ và mục đích SDĐ trên giấy là đất trồng cây lâu năm thì chỉ được bồi thường theo giá đất trồng cây lâu năm mà thôi. Điều đó cũng có nghĩa là những hộ lấn chiếm bờ sông, kênh rạch, dù đã định cư rất lâu, thì diện tích đất lấn chiếm đó vẫn không phải là đối tượng được bồi thường về đất. Nguyên tắc này rất khác so với “nguyên tắc thay thế” của Ngân hàng Thế giới vì Ngân hàng Thế giới cho rằng, khi triển khai dự án có nguồn vốn ODA, phải quan tâm nhiều đến việc làm sao để người dân có thể định cư được sau khi giải phóng mặt bằng. Theo các chuyên gia của dự án này, việc tồn tại những nhà ở sai phép, không phép trên đất không có giấy tờ hoặc sai mục đích SDĐ kéo dài hàng năm có một phần lỗi của cơ quan quản lý hữu quan. Vì vậy các dự án này “vận dụng” nhiều chính sách hỗ trợ để bảo đảm đời sống người dân sau khi giải phóng mặt bằng
[12].
Thứ hai, Luật có quy định nguyên tắc định giá “theo thời hạn SDĐ”. Đây là nội dung tương đối mới, cần có các văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết để áp dụng thống nhất, đồng bộ giữa các địa phương.
Thứ ba, nếu các văn bản trước đây sử dụng cụm từ “sát với giá thực tế chuyển nhượng trên thị trường trong điều kiện bình thường”
[13] thì Luật Đất đai năm 2013 sử dụng cụm từ “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”. Thực chất, về ngữ nghĩa không có sự thay đổi lớn, bởi cả hai từ “sát” và “phù hợp” đều là những cụm từ “định tính”, không “định lượng” được. Hơn nữa, trong điều kiện Việt Nam chưa thực sự có thị trường đất đai và cũng chưa xác định được “giá thị trường” thì khái niệm “sát” hay “phù hợp” với giá thị trường đều không thể xác định chính xác được.
2.2 Phương pháp xác định giá đất và các điều kiện áp dụng phương pháp
Theo Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ, hiện nay ở nước ta có các phương pháp định giá đất như sau:
Thứ nhất, phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp định giá đất thông qua việc phân tích mức giá của các thửa đất trống tương tự về mục đích SDĐ, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng, diện tích, hình thể, tính pháp lý về QSDĐ (sau đây gọi là thửa đất so sánh) đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá QSDĐ để so sánh, xác định giá của thửa đất cần định giá.
Thứ hai, phương pháp chiết trừ là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tài sản gắn liền với đất bằng cách loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị bất động sản (bao gồm giá trị đất và giá trị tài sản gắn liền với đất).
Thứ ba, phương pháp thu nhập là phương pháp định giá đất tính bằng thương số giữa mức thu nhập ròng thu được bình quân một năm trên một đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm tính đến thời điểm định giá đất của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 12 tháng tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn cấp tỉnh.
Thứ tư, phương pháp thặng dư là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch SDĐ, quy hoạch xây dựng hoặc được phép chuyển mục đích SDĐ để sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản.
Thứ năm, phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất là phương pháp định giá đất bằng cách sử dụng hệ số điều chỉnh giá đất nhân (x) với giá đất trong bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành.
Về điều kiện áp dụng, có thể khái quát điều kiện để áp dụng các phương pháp định giá đất như sau: (i) Phương pháp so sánh trực tiếp đòi hỏi phải có dữ liệu từ các cơ quan hữu quan về các giao dịch chuyển nhượng QSDĐ thành công có tính tương đồng, làm cơ sở để so sánh; (ii) Phương pháp chiết trừ đòi hỏi phải có tài sản gắn liền với đất trong trường hợp có đủ số liệu về giá các bất động sản; (iii) Phương pháp thu nhập đòi hỏi phải xác định được các khoản thu nhập, chi phí từ việc SDĐ; (iv) Phương pháp thặng dư đòi hỏi phải có cơ sở xác định tiềm năng phát triển; (v) Phương pháp hệ số chỉ áp dụng sau khi một trong bốn phương pháp nêu trên đã được thực hiện. Hơn nữa, “căn cứ vào các thông tin đã thu thập được, điều kiện áp dụng các phương pháp định giá đất để lựa chọn phương pháp định giá đất phù hợp. Trong trường hợp cần thiết có thể áp dụng kết hợp các phương pháp định giá đất nêu trên để kiểm tra, so sánh, đối chiếu và quyết định giá đất”
[14].
Tuy nhiên, người SDĐ có xu hướng khai thấp hơn thực tế (cho đúng bằng với giá Nhà nước quy định) để “giảm” mức thuế phải nộp, bởi vì theo khoản 2 Điều 18 Nghị định số 65/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ về quy định chi tiết một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) thì: “Giá chuyển nhượng QSDĐ được xác định như sau:
a) Giá chuyển nhượng là giá thực tế ghi trên hợp đồng chuyển nhượng tại thời điểm chuyển nhượng;
b) Trường hợp không xác định được giá thực tế hoặc giá ghi trên hợp đồng chuyển nhượng thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm chuyển nhượng thì giá chuyển nhượng được xác định căn cứ theo Bảng giá đất do UBND cấp tỉnh quy định”.
Việc kê khai “lệch” giá chuyển nhượng trên thực tế dẫn đến việc áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp - phương pháp dùng phổ biến từ trước đến nay - không có hiệu quả. Khi thu thập các giao dịch đã chuyển nhượng thành công trong thời gian hai năm liền kề thì các cơ quan nhà nước hầu như chỉ thu thập được những “giá ảo”. Tất nhiên, trung bình chung của các số liệu “ảo” là một số liệu không xác thực bởi một bài toán không thể có đáp số chính xác khi dữ liệu đầu vào đã ghi sai.
2.3 Chủ thể xác định giá đất tính bồi thường
Theo quy định tại khoản 3, 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 thì:
UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể.
Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp. Căn cứ kết quả xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định.
Việc thẩm định phương án giá đất do Hội đồng thẩm định giá đất thực hiện, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập Hội đồng thẩm định giá đất bao gồm các thành phần sau: (i) Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm Chủ tịch Hội đồng; (ii) Đại diện lãnh đạo Sở Tài chính làm thường trực Hội đồng; đại diện lãnh đạo Sở Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp huyện nơi có đất; tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất hoặc chuyên gia về giá đất và các thành viên khác do UBND cấp tỉnh quyết định
[15].
Như vậy, theo pháp luật nước ta, chỉ có các cơ quan hành chính và các đơn vị trực thuộc cơ quan này là chủ thể yêu cầu định giá và tổ chức thẩm định lại giá đất đã được tư vấn. Do đó, các tổ chức tư vấn giá đất sẽ được đặt dưới hai áp lực sau:
Về phương diện hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, là chủ thể quản lý việc cấp giấy phép, kiểm tra hoạt động của tổ chức tư vấn xác định giá đất…
Về phương diện kinh tế - kinh doanh, cơ quan hành chính nhà nước là khách hàng chủ yếu và gần như duy nhất phải phục vụ liên quan đến hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Trong khi đó, một doanh nghiệp muốn tồn tại thì phải làm hài lòng “khách hàng”.
Về phương diện công khai, minh bạch, không có cơ chế nào để người dân giám sát tính xác thực của việc định giá đất này trong khi việc định giá đất ảnh hưởng đến giá bồi thường từng mét vuông đất thuộc quyền sử dụng của họ đã được Nhà nước trao.
Như vậy, chủ thể định giá đất tính bồi thường và chủ thể trực tiếp chi trả tiền bồi thường cũng là các cơ quan, đơn vị thuộc các cơ quan hành chính nhà nước. Thực tế cho thấy, số tiền bồi thường nhiều hay ít tùy thuộc chủ yếu vào việc xác định giá đất tính bồi thường. Kết quả là giá đất được xác định có khả năng khó tuân thủ nguyên tắc “độc lập, khách quan” theo khoản 3 Điều 115 Luật Đất đai năm 2013. Nói cách khác, dù có quy trình chi tiết và có sự tham mưu của nhiều cơ quan, song giá đất cụ thể vẫn được xác định bởi cơ quan hành chính nhà nước dưới sự chủ trì của lãnh đạo UBND cấp tỉnh. Trong khi đó, ý chí của UBND cùng với các cơ quan hành chính nhà nước chịu trách nhiệm tham mưu không phải là ý chí của thị trường. Trên thực tế, “giá thị trường phải là giá trị thực của hàng hóa được giao dịch”
[16], mà không phải là giá đất thông qua lăng kính của cơ quan hành chính nhà nước.
2.4 Quy trình xác định giá đất tính bồi thường
Theo Điều 28, 29, 30, 31, 32 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, việc định giá đất cụ thể cần phải được thực hiện như sau:
-Lập kế hoạch định giá đất cụ thể;
- Chuẩn bị thực hiện định giá đất cụ thể;
- Điều tra, tổng hợp, phân tích thông tin về thửa đất, giá đất thị trường;
- Thẩm định phương án giá đất;
- Hoàn thiện dự thảo phương án giá đất, trình UBND cấp tỉnh quyết định giá đất.
Như vậy, tuy là xác định giá đất cụ thể nhưng vẫn có kế hoạch và quy trình chặt chẽ. Điều này nhằm đáp ứng yêu cầu định giá phù hợp với giá thị trường tại thời điểm định giá nhưng vẫn bảo đảm sự thống nhất trong quá trình định giá đất cụ thể ở địa phương, tránh sự không đồng bộ, gây so bì khiếu nại, đặc biệt là khi sử dụng kết quả định giá cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước THĐ. Tuy nhiên, các quy định này vẫn phát sinh những vướng mắc, khó khăn trong quá trình áp dụng, cụ thể như sau:
Đối với các dự án lớn của Bộ ngành, giả sử trên một nghìn hộ dân thì việc xác định giá đất trong cùng một thời điểm là điều không phải dễ thực hiện. Liệu cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể xác định giá đất cụ thể một cách chính xác, kịp thời trong thời hạn pháp luật quy định đối với đất của một nghìn hộ dân? Hơn nữa, vì hiện nay pháp luật quy định phải chi trả tiền bồi thường “trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định THĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có hiệu lực thi hành”
[17]. Như vậy, dù cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền có định giá kịp và ban hành quyết định THĐ, ban hành quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư kịp thời hạn thì việc giải ngân, chi trả bồi thường cho một nghìn hộ dân trong thời hạn 30 ngày là nhiệm vụ khó khả thi trong điều kiện nhân lực của Tổ chức phát triển quỹ đất bị giảm đi do phải cơ cấu lại tổ chức này trước ngày 31/12/2015
[18].
Trong tình huống nêu trên, nếu chính quyền địa phương quyết định phân chia thành các tiểu dự án
[19] dựa vào các yếu tố như địa giới hành chính (từng phường, từng huyện...) hay theo vị trí địa lý (cách con sông, con đường...) thì điều này có thể thực hiện. Tuy nhiên, UBND tỉnh, thành và các cơ quan hữu quan phải tiến hành định giá đất phân kỳ đối với diện tích đất trong từng tiểu dự án. Điều này, nếu làm đúng quy trình, có thể làm cho đơn giá đất ở các tiểu dự án khác nhau là chênh lệch nhau. Khi đó, liệu rằng các hộ dân ở tiểu dự án trước có quay lại khiếu nại, so bì với tiểu dự án sau do các hộ dân thuộc tiểu dự án trước đã nhận tiền bồi thường thấp hơn?
2.5 Tư vấn xác định giá đất tính bồi thường
Khoản 1, 3, 4 Điều 115 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 17, 19 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định:
Tư vấn xác định giá đất được thực hiện trong các trường hợp sau đây: (i) Khi xây dựng, điều chỉnh khung giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất và định giá đất cụ thể mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền có yêu cầu; (ii) Khi giải quyết khiếu nại về giá đất theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các bên có liên quan... Như vậy, tư vấn xác định giá đất thực hiện trong trường hợp xác định giá đất cụ thể làm căn cứ để bồi thường khi Nhà nước THĐ cũng như trong quá trình giải quyết khiếu nại về giá đất theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các bên có liên quan. Như vậy, điểm sáng của quy định này là cho phép xác định lại giá đất trong trường hợp có khiếu nại về giá đất của các bên liên quan. Tuy nhiên, nếu việc khiếu nại dẫn đến yêu cầu phải xác định lại giá đất cho hộ dân đã khiếu nại thì chính quyền địa phương sẽ giải quyết như thế nào đối với các hộ dân khác trong cùng dự án? Đây là điều pháp luật nước ta chưa dự liệu đầy đủ.
Việc tư vấn xác định giá đất tính bồi thường phải được tiến hành độc lập, khách quan, trung thực và tuân theo nguyên tắc, phương pháp định giá đất, trình tự, nội dung khi xây dựng khung giá đất, bảng giá đất và định giá đất cụ thể.
Về thẩm quyền lựa chọn,căn cứ vào nhu cầu định giá đất cụ thể tại địa phương, Sở Tài nguyên và Môi trường lập kế hoạch định giá đất cụ thể trình UBND cấp tỉnh phê duyệt và tổ chức thực hiện kế hoạch đã được phê duyệt.Việc lựa chọn tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất cụ thể thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu.
Về giá trị pháp lý, giá đất do tư vấn xác định là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, quyết định giá đất. Theo Luật Đất đai năm 2013, việc xác định giá trị pháp lý của chứng thư định giá là “một trong những căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, quyết định bảng giá đất” (khoản 4 Điều 115). Theo quy trình định giá, việc định giá đất cụ thể phải do “Sở Tài nguyên và Môi trường lập kế hoạch định giá đất cụ thể của năm tiếp theo trình UBND cấp tỉnh” quyết định thực hiện. Điều này cho thấy việc “khởi xướng” hoạt động định giá không phải từ phía người dân. Về nguyên tắc, nếu không đồng ý với giá đất do UBND cấp tỉnh “quyết định”, người dân hoàn toàn có thể tự mình thuê cơ quan định giá. Tuy nhiên, không có bất kỳ quy định nào để UBND cấp tỉnh “xem xét” đến chứng thư định giá này và việc người dân thuê tổ chức định giá trở nên vô nghĩa. Ngoài những quy định việc định giá là việc của cơ quan hành chính nhà nước, không có quy định nào hướng dẫn cụ thể quyền giám sát của người dân trong suốt quá trình định giá.
2.6 Thời điểm xác định giá đất tính bồi thường
Mặc dù pháp luật quy định rất rõ ràng là “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi”
[20]song điều này dường như bất khả thi trong nhiều trường hợp, do nhiều nguyên nhân như: (i) thứ nhất, quỹ đất của địa phương thường không có đủ để giao cho tất cả các hộ dân bởi phải tính toán đến yếu tố đồng bộ giữa những người dân có đất bị thu hồi trong cùng một dự án và giữa những người dân có đất bị thu hồi trong các dự án khác nhau trên cùng địa bàn; (ii) thứ hai, rất khó để tính toán mức độ tương đương cũng như mức độ chênh lệch giữa thửa đất này với thửa đất kia vì giá đất do Nhà nước quy định, trong nhiều trường hợp, không bám sát với giá đất chuyển nhượng trên thực tế. Vì lẽ đó, nguyên tắc bồi thường bằng đất hầu như chỉ áp dụng đối với các cơ quan, đơn vị “khối nhà nước”; còn đối với hộ gia đình, cá nhân thì chủ yếu bồi thường bằng tiền. Tất nhiên, việc bồi thường bằng tiền liên quan đến việc xác định giá đất và thời điểm xác định giá đất.
Theo khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013, “nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định THĐ”. Như vậy, pháp luật quy định thời gian xác định giá đất là thời điểm “quyết định THĐ” nhưng không xác định chính xác đó là thời điểm nào. Theo các quy định về quy trình THĐ thì trước khi ban hành quyết định THĐ, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp thì cơ quan có thẩm quyền THĐ phải ban hành thông báo THĐ
[21]. Như vậy, từ thời điểm có thông báo THĐ đến khi ban hành quyết định THĐ là một khoảng thời gian dài (ít nhất là khoảng 3 tháng đối với đất nông nghiệp hoặc khoảng 6 tháng đối với phi nông nghiệp); vậy ngày nào là “ngày định giá” đất và tài sản gắn liền với đất? Tất nhiên, “ngày định giá đất” chắc chắn không phải là ngày ban hành “quyết định THĐ” cũng không phải là ngày ban hành “quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” vì hai quyết định này ban hành cùng một ngày
[22] và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, có dự kiến áp dụng giá đất cụ thể, cũng đã được đưa ra lấy ý kiến từ trước đó. Như vậy, pháp luật chúng ta thiếu quy định “ngày định giá”. Điều này khiến cho yêu cầu của việc “xác định giá đất cụ thể” theo nguyên tắc “phù hợp với thời giá thị trường” “tại thời điểm quyết định THĐ” không còn nguyên ý nghĩa về mặt bản chất bởi một thị trường bình thường thì vốn dĩ có sự khác biệt trong từng ngày, từng thời điểm.
Ở các nước phát triển, pháp luật có quy định về ngày định giá (valuation date), là “ngày cố định của pháp luật” để xác định tất cả các tài sản theo thị trường mở vào ngày hôm đó. Theo đó, tùy thuộc vào một trường hợp cụ thể, ngày định giá được xác định theo các phương pháp sau đây:
Thứ nhất, ngày định giá được xác định sau một khoảng thời gian cố định kể từ ngày có thông báo “trưng mua” đất và tài sản trên đất.
Thứ hai, ngày định giá là ngày xác nhận của tòa án khi thụ lý đơn khởi kiện yêu cầu giải quyết bất đồng về giá đất trưng mua
[23].
2.7 Đối chiếu giá đất tính bồi thường, hỗ trợ và giá đất khi nộp tiền SDĐ tái định cư
Nói một cách giản đơn nhất thì việc bồi thường, nếu diễn ra một cách công bằng, tương xứng, thì sẽ có ý nghĩa là bảo đảm cho người dân có thể “mua” lại thửa đất khác, có điều kiện tái lập lại cuộc sống của mình ít nhất là tương đương với cuộc sống trước đây sau khi Nhà nước THĐ. Tuy nhiên, khi đối chiếu các loại giá đất trong việc “Nhà nước chi trả cho người dân” (giá đất tính bồi thường về đất, tính hỗ trợ) và giá đất mà “người dân phải nộp cho Nhà nước” (giá tiền SDĐ tái định cư), chúng tôi nhận thấy có sự khác nhau.
Theo quy định của pháp luật, giá đất tính
bồi thường về đất, trong xác định tiền
hỗ trợ và giá đất thu tiền SDĐ
tái định cư là ba loại giá đất hoàn toàn khác nhau. Nếu giá đất tính bồi thường về đất là
giá đất cụ thể được xác định “tại thời điểm quyết định THĐ”
[24] thì giá đất để tính mức hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp trong trường hợp hỗ trợ bằng tiền là “không quá 05 lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong
bảng giá đất[25] do UBND tỉnh đó ban hành. Riêng giá đất “tính thu tiền SDĐ tại nơi tái định cư” là một loại
giá đất cụ thể xác định riêng trong từng dự án tái định cư “do UBND cấp tỉnh quyết định”. Mặc dù về hình thức, giá đất tính tiền bồi thường và giá đất nộp tiền sử dụng trong khu tái định cư đều có tính chất “cụ thể”, đều do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm thực hiện các công việc tương ứng, nhưng trên thực tế đây là hai loại giá đất khác nhau với phương pháp xác định giá đất thường cũng không giống nhau
[26]. Pháp luật hiện hành không có bất kỳ quy định nào về mối tương quan giữa hai loại giá đất này. Vì vậy, trong một số trường hợp, giá đất tính tiền bồi thường được quyết định “tương đối thấp” (chi trả thấp) nhưng giá đất nộp tiền SDĐ lại được UBND cấp tỉnh xác định “tương đối cao” (nộp tiền SDĐ cao), gây khó khăn cho người dân có đất bị thu hồi thuộc diện tái định cư và hoặc thuộc diện được xem xét mua đất tái định cư
[27].
3. Một số đề xuất
Thứ nhất, nên hạn chế quy định các cụm từ “định tính” trong văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp phải sử dụng cụm từ định tính như: “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”
[28], “sát với giá đất thực tế trên thị trường”, “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”
[29]... thì cần phải có những hướng dẫn cụ thể để “lượng hóa” các cụm từ này thành những quy định trực diện, dễ áp dụng. Về lâu dài, cần nghiên cứu, tham khảo những kinh nghiệm liên quan đến kỹ thuật lập pháp, lập quy của các nước phát triển trong việc sử dụng các cụm từ “định lượng”, thuận tiện trong việc áp dụng. Ví dụ, thay vì quy định “phù hợp” với giá thị trường thì ta nên sử dụng các cụm từ “lượng hóa” như: “đúng bằng với giá thị trường”, “tương đương giá thị trường”. Ở Vương quốc Anh, khi quy định nguyên tắc về bồi thường, các nhà làm luật không chỉ quy định là việc bồi thường phải “tương xứng” với thiệt hại (“principle of equivalence”), mà còn phải chắc chắn rằng số tiền bồi thường so với thiệt hại là “không hơn, không kém” (no more, no less)
[30].
Thứ hai, cần xây dựng cơ chế để người dân tham gia vào quy trình xây dựng bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể bởi họ không thể đứng ngoài cuộc khi người khác định giá tài sản do mình là chủ sử dụng. Nên nghiên cứu sửa đổi khoản 2 Điều 18 Nghị định số 65/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ về quy định chi tiết một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) theo hướng quy định thuế thu nhập cá nhân theo bảng giá nhà nước. Nếu chính quyền địa phương bảo đảm bảng giá do địa phương ban hành đã “phù hợp” với giá đất trên thị trường thì việc thu thuế theo giá đất chuyển nhượng thực tế không còn thật sự cần thiết nữa vì khoảng cách chênh lệnh giữa giá đất quy định và giá đất trên thực tế là không đáng kể.
Thứ ba, pháp luật nên xác định ngày định giá (valuation date). Việc quy định ngày định giá sẽ bảo đảm nguyên tắc xác định giá đất “phù hợp với giá thị trường” bởi vì trong trường hợp thị trường có biến động thì cơ quan nhà nước hoàn toàn có thể lý giải được: tại sao cơ quan nhà nước định giá đất “ngày này” mà không phải là “ngày khác”. Đồng thời, cần có những hướng dẫn cụ thể cho việc định giá phân khúc các tiểu dự án. Nếu đã theo quy luật phát triển của thị trường, chúng ta phải chấp nhận sự khác biệt giữa mốc thời gian này với mốc thời gian khác. Tất nhiên, sự khác biệt đó ở một mức độ chấp nhận được giới hạn trong các quy định của pháp luật.
Thứ tư, cần xây dựng vị trí bình đẳng trong quy trình giải quyết khiếu nại
[31] ở Việt Nam nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Rất khó để bảo đảm tính công bằng khi bên THĐ cũng là bên chủ tọa giải quyết khiếu nại. Nên tổ chức phòng đối thoại có hai bên tương đồng nhau theo hình thức hội nghị bàn tròn; nên bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức tư vấn pháp luật như: trung tâm trợ giúp pháp lý, thành viên đoàn luật sư, thành viên hội luật gia, Hội đồng Dân chủ và pháp luật thuộc Mặt trận Tổ quốc (ở những nơi có thành lập Hội đồng này) và các chủ thể này phải được quyền tiếp cận các hồ sơ giải quyết. Trong nhiều trường hợp, chính sự tham gia và những lời giải thích của bên thứ ba khiến người dân sớm nhận ra được là những yêu cầu, đòi hỏi của cá nhân mình là không phù hợp, là bất khả thi...
Thứ năm, cần xây dựng cơ chế để xác định giá đất theo thời giá thị trường. Trước hết, cần làm rõ khái niệm giá thị trường theo hướng xác định được giá bồi thường cho người dân mà họ có thể “chuyển nhượng” được trên thị trường tự do. Ở Anh, nguyên tắc này dựa trên giá thị trường (open market value), nghĩa là nó phải được thiết lập dựa trên các yêu cầu sau: (i) phản ánh được ý chí của người bán trên thị trường tự do; (ii) giá mà người bán hoàn toàn có thể kiếm được khi bán tài sản trên thị trường đó; (iii) giá trị bồi thường dựa trên tổng giá trị và chất lượng sử dụng của tài sản hiện hành
[32].
Khi hai phía chủ thể không cùng quan điểm, theo chúng tôi, cần phải tiến hành quy trình định giá mở qua 6 bước như sau:
Bước 1: Tài sản có bất đồng được thông báo là sẽ trải qua quy trình định giá mở trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương.
Bước 2: Phía cơ quan nhà nước và phía người có đất bị thu hồi đều có quyền thuê doanh nghiệp định giá mà mình chọn
[33], mỗi bên thuê tối đa hai doanh nghiệp định giá.
Bước 3: Các doanh nghiệp này lần lượt đến và định giá đất và nhà (nếu có) một cách độc lập. Các chứng thư định giá do các công ty định giá thiết lập độc lập sẽ lần lượt được niêm phong trong thùng định giá trước máy quay phim của đài truyền hình, công luận và cơ quan thanh tra.
Bước 4: Sau khi đã có đầy đủ các chứng thư định giá niêm phong trong thùng định giá, người có thẩm quyền hoặc đại diện các tổ chức dân sự sẽ thay mặt các bên lần lượt mở và đọc to các chứng thư định giá, máy quay phim có thể quay trực tiếp các chứng thư để phát hình cho mọi người cùng xem.
Bước 5: Giá bồi thường sẽ là giá trung bình cộng của các chứng thư định giá đất. Đây là giá cuối cùng, ngoại trừ trường hợp một trong trong các bên phát hiện có yếu tố tiêu cực như “thông đồng”, “gian lận”
[34]...
Bước 6: Cơ quan hành chính nhà nước sẽ nhận được phiếu thanh toán chi phí định giá từ người dân và sẽ trích kinh phí dự án để thanh toán chi phí này. Lý do đơn giản là bởi vì người dân có quyền được tư vấn và cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải tư vấn hoặc trả chi phí để họ được tư vấn độc lập.
Quy trình này bảo đảm các yếu tố sau: (i) Đây là quy trình để thị trường lên tiếng, bảo đảm nguyên tắc giá đất bồi thường tương đương với giá thị trường; (ii) Cách làm này hạn chế việc “bắt tay” giữa cơ quan hành chính nhà nước địa phương vì khách hàng của các doanh nghiệp định giá rất đa dạng và có thể không phải là cơ quan hành chính nhà nước; (iii) Do việc định giá công khai, minh bạch trước công luận nên các doanh nghiệp định giá sẽ nói giá đúng để xây dựng và giữ gìn uy tín, thương hiệu của doanh nghiệp mình.
Thứ sáu, điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 là sử dụng giá đất cụ thể để tính bồi thường khi Nhà nước THĐ. Nếu xem việc UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể là quá trình ban hành quyết định cá biệt thì quyết định này có thể là đối tượng của quyền khiếu nại, khiếu kiện. Khi đó, Tòa án cũng có thể xem xét tính hợp lý của giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định trong quá trình phê duyệt phương án bồi thường. Nếu điều này được công nhận thì Luật Đất đai năm 2013 sẽ mở ra một trang mới cho hoạt động tố tụng hành chính ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc công nhận và áp dụng một cách chính thức điều này đòi hỏi phải có văn bản hướng dẫn thi hành
[35].
[1] Điều 61, 62 Luật Đất đai năm 2013.
[2] Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013.
[3] Điều 64 Luật Đất đai năm 2013.
[4] Điều 65 Luật Đất đai năm 2013.
[5] Đối với trường hợp đất trả lại là đất Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ, công nhận quyền SDĐ có thu tiền SDĐ, đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê.
[6] Xem khoản 1, 2 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.
[7] Điều 16 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
[8] Khoản 19, 20 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
[9] Xem khoản 5 Điều 13 Luật Đất đai năm 2013.
[10] Ngoài ra, giá đất cụ thể còn được dùng để xác định giá đất phục vụ cho các hoạt động khác (xem khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013).
[11] Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.
[12] Lê Thanh Sơn,
“Sự khác biệt về các chính sách THĐ từ ba nguồn vốn đầu tư: Ngân hàng Thế giới, Nhà nước và Tư nhân trên địa bàn thành phố Cần Thơ”, Luận văn ThS., Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, tháng 5/2014, tr. 30-31.
[13] Xem khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2003.
[14] Xem Điều 8 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.
[15] Khoản 3 Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.
[16] Châu Hoàng Thân: “Bất cập liên quan đến giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước THĐ”,
Tạp chí khoa học Trường Đại học Cần Thơ, số 26/2013, tr. 47-54.
[17] Khoản 1 Điều 93 Luật Đất đai năm 2013.
[18] Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013.
[19] Điều 29 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ cho phép tách nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thành tiểu dự án riêng đối với dự án đầu tư thuộc các Bộ, ngành.
[20] Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013.
[21] Điều 67, khoản 1 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013.
[22] Khoản 3 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013.
[23] Xem Section 5 (2), Land Compensation Act 1961 (Khoản 2 Điều 5 Luật về bồi thường thiệt hại về đất năm 1961 của Vương quốc Anh); Phan Trung Hiền:
The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance Public and Private Interests in the United Kingdom and Viet Nam, VDM, Verlag Dr.Muller, Germany, 2009, p. 156-157.
[24] Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013.
[25] Khoản 1 Điều 20 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP.
[26] Khảo sát thực tế cho thấy, để xác định giá đất tính bồi thường, các cơ quan hữu quan và các tổ chức tư vấn xác định giá đất thường sử dụng phương pháp so sánh trực tiếp. Trong khi đó, phương pháp thích hợp để tính toán giá đất tại khu tái định cư - một dạng tài sản hình thành trong tương lai - là phương pháp thặng dư.
[27] Ví dụ: Xem Điều 20 về giao đất tái định cư và Điều 21 về xét mua đất tái định cư tại Quyết định 15/2014/NĐ-CP ngày 13/11/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ thuộc thẩm quyền của UBND thành phố Cần Thơ.
[28] Điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.
[29] Điểm a khoản 1 Điều 56, khoản 3 Điều 42 Luật Đất đai năm 2003.
[30] Department of Transport, Local Government and Region: “Fundamental Review of the Laws and Procedures relating to Compulsory acquisition of land and Compensation”, Final Report, 2000 and Section 5 (2) Land Compensation Act 1961 (Mục 2 Luật Bồi thường thiệt hại về đất năm 1961 của Vương quốc Anh).
[31] Phan Trung Hiền:
The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance Public and Private Interests in the United Kingdom and Viet Nam, VDM, Verlag Dr. Muller, Germany, 2009, p. 142-144.
[32] Section 5 (2) Land Compensation Act 1961 (Mục 2 Luật Bồi thường thiệt hại về đất năm 1961 của Vương quốc Anh).
[33] Có thể là doanh nghiệp nhà nước hoặc không phải là doanh nghiệp nhà nước và hoạt động hợp pháp ở Việt Nam.
[34] Phải xây dựng Quy chế hoạt động của các trường hợp định giá và xử lý nghiêm những trường hợp thông đồng, gian lận của các doanh nghiệp định giá.
[35] Phan Trung Hiền:
Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr. 258.
