Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) năm 2015 quy địnhQuốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao trên cơ sở hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và ĐBQH. Giám sát của Quốc hội không chỉ là hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát” mà còn bao gồm cả việc “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”^[1].

Theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 (Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND),hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) của công dân được Quốc hội thực hiện thông qua các hoạt động sau:

Quốc hội xem xét việc giải quyết KNTC của công dân thông qua việc xem xét báo cáo của UBTVQH về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH; xem xét báo cáo của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc giải quyết KNTC tại kỳ họp cuối năm.

UBTVQH tiếp nhận, xem xét việc giải quyết KNTC của công dân theo quy định của Điều 22 và Điều 30 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Cụ thể: UBTVQH(1) giám sát việc giải quyết KNTC; (2) xem xét báo cáo của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc giải quyết KNTC; (3) tổ chức giám sát chuyên đề hoặc phân công Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội giám sát việc giải quyết KNTC.

UBTVQH chỉ đạo nghiên cứu, xử lý khi nhận được khiếu nại, tố cáo của công dân; khi cần thiết chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để xem xét, giải quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải xem xét, giải quyết trong thời hạn do pháp luật quy định và thông báo việc giải quyết đến UBTVQH trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày ra quyết định giải quyết; trường hợp không đồng ý với kết quả giải quyết thì UBTVQH có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết và thông báo kết quả giải quyết đến UBTVQH.

UBTVQH xem xét báo cáo, kiến nghị của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.

UBTVQH yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, khôi phục lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị vi phạm, đồng thời yêu cầu người có thẩm quyền xử lý, xem xét trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; trường hợp không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó thì yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan có trách nhiệm thực hiện yêu cầu của UBTVQH và báo cáo UBTVQH trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu^[2].

Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát việc giải quyết KNTC, kiến nghị của công dân thuộc lĩnh vực Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phụ trách. Khi nhận được KNTC, kiến nghị của công dân, Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu và xử lý; khi cần thiết chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để xem xét, giải quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải xem xét, giải quyết trong thời hạn do pháp luật quy định và thông báo về việc giải quyết đến Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày ra quyết định giải quyết. Trường hợp không đồng ý với kết quả giải quyết thì Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền kiến nghị với người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết và thông báo kết quả giải quyết đến Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Trường hợp cần thiết, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền báo cáo; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan hoặc người KNTC, kiến nghị trình bày và cung cấp thông tin, tài liệu mà Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội quan tâm; tổ chức Đoàn giám sát chuyên đề; cử thành viên của mình xem xét, xác minh về những vấn đề mà Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội quan tâm^[3].

Đoàn ĐBQH có trách nhiệm tổ chức để ĐBQH tiếp công dân, giám sát cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết KNTC, kiến nghị của công dân. Khi nhận được KNTC, kiến nghị của công dân, ĐBQH có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết và thông báo cho người KNTC, kiến nghị biết; đôn đốc, theo dõi và giám sát việc giải quyết. Người có thẩm quyền giải quyết phải thông báo cho ĐBQH về kết quả giải quyết KNTC, kiến nghị của công dân trong thời hạn theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp xét thấy việc giải quyết KNTC, kiến nghị không đúng pháp luật, ĐBQH có quyền gặp người đứng đầu cơ quan, tổ chức hữu quan để tìm hiểu, yêu cầu xem xét lại; khi cần thiết, ĐBQH yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó giải quyết. ĐBQH có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan hoặc người KNTC, kiến nghị đến trình bày và cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan; xem xét, xác minh vấn đề mà ĐBQH quan tâm^[4].

Để bảo đảm điều kiện cho ĐBQH tiếp nhận, xem xét việc giải quyết KNTC của công dân thì theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Văn phòng Quốc hội, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Văn phòng Đoàn ĐBQH, Thư ký Đoàn ĐBQH có trách nhiệm cung cấp cho ĐBQH thông tin, tư liệu, văn bản quy phạm pháp luật và phục vụ ĐBQH tiếp công dân, tiếp nhận, chuyển đơn, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết KNTC của công dân. Cơ quan, tổ chức nơi ĐBQH công tác có trách nhiệm sắp xếp công việc, tạo điều kiện cần thiết cho ĐBQH làm nhiệm vụ tiếp công dân, tiếp nhận, chuyển đơn, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết KNTC của công dân.

- Tổ chức chất vấn: Quốc hội, UBTVQH giám sát việc giải quyết KNTCthông qua hình thức chất vấn tại kỳ họp của Quốc hội những vấn đề nổi cộm, bức xúc trong công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC, những vụ việc tồn đọng, kéo dài.

- Tổ chức các Đoàn đi giám sát: UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thành lập các đoàn giám sát chuyên đề. Việc thành lập các đoàn đi giám sát được tiến hành trên cơ sở căn cứ vào chương trình giám sát của các chủ thể có quyền giám sát (giám sát theo định kỳ) hoặc theo yêu cầu của Quốc hội hoặc của cơ quan, tổ chức hữu quan (giám sát đột xuất).

Theo Điều 2, Nghị quyết số 1156/2016/UBTVQH13 (Nghị quyết số 1156), Ban Dân nguyện(BDN) có quyền: (1)Giúp UBTVQH trong việc tổ chức công tác tiếp công dân của các cơ quan của Quốc hộitheo quy định của pháp luật về tiếp công dân; (2) Giúp UBTVQH trong việc tổ chức tiếp nhận đơn, thư KNTC, kiến nghị, phản ánh của công dân gửi đến Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, UBTVQH, Tổng thư ký Quốc hội, Văn phòng Quốc hội và BDN để nghiên cứu; khi cần thiết, chuyển đơn, thư đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền giải quyết và theo dõi, đôn đốc việc giải quyết, trả lời công dân. Tổng hợp, phân loại, chuyển ý kiến, kiến nghị của cử tri đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết; (3) Giúp UBTVQH phối hợp với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xây dựng báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri để báo cáo tại kỳ họp Quốc hội; (4) Giúp UBTVQH theo dõi, đôn đốc các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết, trả lời kiến nghị của cử tri. Giúp UBTVQH giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri, tổng hợp báo cáo kết quả giải quyết kiến nghị của cử tri và xây dựng báo cáo kết quả giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri để trình Quốc hội; (5) Tham mưu, giúp UBTVQH tổ chức và tiến hành các hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của công dân theo chỉ đạo của UBTVQH; giúp UBTVQH xây dựng báo cáo kết quả giám sát việc giải quyết KNTC của công dân để trình Quốc hội; (6) Tổng hợp kết quả tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý đơn, thư và kết quả giám sát việc giải quyết KNTC của công dân của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan thuộc UBTVQH, các Đoàn ĐBQH và ĐBQH, định kỳ báo cáo UBTVQH; (7) Tham mưu, giúp UBTVQH hướng dẫn Đoàn ĐBQH, ĐBQH, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND về công tác dân nguyện; (8) Thông qua việc thực hiện công tác dân nguyện, nghiên cứu, đề xuất với UBTVQH những vấn đề liên quan đến chủ trương, chính sách, pháp luật; (9) Thực hiện nhiệm vụ khác do UBTVQH giao.

Với các quy định nêu trên, thời gian qua, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội đã có cơ sở pháp lý khá vững chắc, mọi hoạt động của các chủ thể tham gia đã có nhiều đổi mới[5] về quy trình, cách thức, mang lại hiệu quả nhất định. Nhờ có hoạt động giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội, cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía Quốc hội đối với việc KNTC của cử tri đã dần đi vào nề nếp. Cần khẳng định rằng, một trong những thành công nổi bật là việc UBTVQH quyết định thành lập BDN. Đây là dấu hiệu thể hiện sự quan tâm của Quốc hội đối với công tác này nhằm bảođảm góp phần tích cực làm cho Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân. Hoạt động chủ yếu của BDN là: Tổng hợp, phân loại kịp thời các ý kiến, kiến nghị của cử tri, báo cáo UBTVQH và Quốc hội, kịp thời chuyển các ý kiến, kiến nghị đó đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Trong một số vấn đề cử tri đặc biệt quan tâm, Ban đã đi sâu tìm hiểu, làm rõ vấn đề, báo cáo UBTVQH, có ý kiến yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý. Ngoài ra, trên cơ sở thường xuyên tiếp công dân và giúp UBTVQH giám sát việc thi hành pháp luật về KNTC, Ban đã nghiên cứu, tổng hợp báo cáo và đề xuất với UBTVQH biện pháp xử lý các trường hợp KNTC dai dẳng, kéo dài, góp phần củng cố niềm tin của cử tri vào Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân.

Mặc dù có nhiều nỗ lực trong công tác giám sát việc giải quyết KNTC, song đánh giá về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội bao giờ cũng nhận được một cụm từ “kết quả giám sát giải quyết khiếu nại không cao” hay “giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri chưa làm được nhiều”. Theo thống kê, hàng năm các cá nhân ĐBQH nhận được khoảng 28.000 khiếu nại từ phía người dân, trong đó có khoảng 10.000 các khiếu nại liên quan đến những vấn đề thuộc về trách nhiệm của các Ủy ban khác nhau của Quốc hội. Ngoài ra, cũng có rất nhiều đơn thư khiếu nại gửi đến Chủ tịch Quốc hội, UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội hoặc gửi trực tiếp đến Quốc hội. Với những đơn không rõ địa chỉ gửi, BDN của UBTVQH trực tiếp giải quyết. Trên thực tế hoạt động nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV, các cơ quan của Quốc hội đã tiếp nhận xử lý 91.386 đơn thư. BDN đã nghiên cứu có công văn chuyển 1.357 đơn, 1.343 đơn qua công tác tiếp công dân đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết, đã phát hành trên 120 công văn đôn đốc việc giải quyết và đã nhận được 1.126 văn bản trả lời. BDNđã giúp UBTVQH xây dựng các Báo cáo giám sát về kết quả tiếp công dân, tiếp nhận đơn thư và xử lý đơn thư khiếu nại của Hội đồng Dân tộc, các cơ quan của Quốc hội, BDN đã tiếp nhận, xử lý 137.361 đơn, thư; nghiên cứu, chuyển 4.426 đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Cũng tại nhiệm kỳ khoá XIV, BDN đã tổ chức nghiên cứu, đề xuất Đoàn giám sát yêu cầu các địa phương xem xét, giải quyết lại đối với 214 vụ việc KNTC cụ thể, trong đó có nhiều vụ việc phức tạp, kéo dài đã được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết lại. Kết quả đã có 100 vụ việc được các địa phương thống nhất rà soát lại việc giải quyết theo kiến nghị của Đoàn giám sát; trong đó có 30 vụ việc đã được các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết lại vụ việc đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Việc giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo về việc giải quyết của các cơ quan đó trong vòng 7 ngày kể từ khi họ ra quyết định. Trên thực tế hầu như chỉ có 20% đến 30% các cơ quan thông báo lại với BDN về những quyết định mà họ đã đưa ra và BDN cũng không thông báo với những người khiếu nại về việc các khiếu nại của họ được xử lý như thế nào[6].

Như vậy, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội chưa có một cơ chế bảo đảm thực hiện:

+ Chưa có quy định của pháp luật đầy đủ, đồng bộ và toàn diện điều chỉnh về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri, mặc dù, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 715/2004/NQ-UBTVQH11 (Nghị quyết số 715) “về việc tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn thư KNTC và kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức gửi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các thành viên UBTVQH” và các Nghị quyết có liên quan[7]thể hiện sự đột phá trong công tác dân nguyện. Căn cứ vào văn bản này, các cơ quan của Quốc hội sẽ xử lý đơn thư thuộc lĩnh vực mình phụ trách; nếu không thuộc lĩnh vực mình phụ trách thì chuyển đến Ban Công tác đại biểu hoặc BDN để xử lý theo thẩm quyền. Nhưng đây là một văn bản quy phạm pháp luật ủy quyền do cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành nên tính pháp lý không cao, chỉ điều chỉnh nội bộ hoạt động giám sát giải quyết KNTC của công dân gửi đến Quốc hội. Xét về mối tương quan với các đạo luật như Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tiếp công dân và các luật khác thì vẫn có sự khập khiễng về tính thứ bậc và tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Hơn nữa, nội dung của nó còn thể hiện sự thiếu vắng các quy định cụ thể về phạm vi giám sát việc giải quyết KNTC và trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực hiện kết luận giám sát. Đồng thời, các quy định về trình tự, thủ tục và thẩm quyền giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội còn chưa có tính khoa học cao. Đặc biệt, nhiều vấn đề trong KNTC và kiến nghị của cử tri liên quan đến lĩnh vực của nhiều ủy ban phụ trách thì giao cho cơ quan nào, BDN lúc này không phải là cơ quan của Quốc hội thì có chức năng giám sát việc giải quyết không. Đây là một vấn đề đáng phải bàn. Trong khi đó, theo Nghị quyết số 1156, BDN được giao xử lý đối với tất cả các đơn thư mà công dân đề gửi Lãnh đạo Quốc hội, BDN, Văn phòng Quốc hội và đơn thư do lãnh đạo Quốc hội giao, các cơ quan của Quốc hội chuyển đến. Đây là một quy định giải quyết được thực trạng tiếp nhận đơn gửi đến Quốc hội ngày càng nhiều và phần nào giải quyết được thực trạng giám sát giải quyết đơn thư KNTC gửi đến Quốc hội hiện nay. Song cần thấy tính khoa học chưa cao, đặc biệt là khoa học tổ chức. Bởi lẽ, BDN là cấu trúc của UBTVQH lại phải làm chức năng tương tự như của các cơ quan thuộc cấu trúc của Quốc hội. Bên cạnh đó, Luật Khiếu nại lại quy định các cơ quan của Quốc hội chỉ chuyển những đơn khiếu nại của công dân đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khi phát hiện có vi phạm pháp luật. Do đó, trong thực tế, nếu chỉ xem xét đơn KNTC thì trong nhiều trường hợp khó có thể khẳng định là cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước đã có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nên việc chuyển đơn khiếu nại của công dân có thể thực hiện cũng có thể không thực hiện mà không thể quy kết trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

+ Hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri chưa phải nội hàm thống nhất với tên gọi là công tác dân nguyện của cơ quan đại biểu cao nhất cao nhất của Nhân dân. Do đó, chưa có sự thống nhất trong cách hiểu về nội dung của công tác dân nguyện. Vẫn có cách hiểu đồng nhất giữa công tác dân nguyện với công tác tiếp dân, công tác giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri.

+ Bộ máy tổ chức thực hiện công tác giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội còn phân tán, chưa đáp ứng với khối lượng công việc đồ sộ. Các cơ quan của Quốc hội chú trọng nhiều tới công tác thẩm tra xây dựng Luật, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật theo phạm vi lĩnh vực được phân công nên chưa quan tâm nhiều tới công tác xử lý đơn thư, giám sát việc giải quyết KNTC của công dân. Hơn thế nữa, đây là lĩnh vực nhạy cảm, chịu nhiều sức ép về thời gian, khối lượng công việc, sức ép của đối tượng KNTC, sức ép của dư luận xã hội và những vấn đề tế nhị khác từ phía cơ quan có thẩm quyền giải quyết KNTC. Do đó, mặc dù là hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri mang tính quyền lực nhà nước cao nhất, song trên thực tế, hoạt động này chưa thể hiện được ưu điểm nội trội đó.

+ Giám sát việc giải quyết KNTC là một thẩm quyền về nội dung của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, song trên thực tế thì gắn với công tác dân nguyện hiện nay, hoạt động này phụ thuộc nhiều vào sự đảm nhiệm của BDN của Quốc hội và cán bộ của Vụ Dân nguyện. Về cách thức biểu hiện, đáng ra phải là giám sát việc giải quyết thì hiện nay, đang thể hiện dưới hình thức là hoạt động chuyển đơn thư là chủ yếu. Hơn nữa, Luật giao cho ĐBQH giám sát việc thực hiện luật KNTC là “bất khả thi” trong cơ chế hiện nay ĐBQH phần lớn là kiêm nhiệm, không có bộ máy giúp việc phù hợp với khối lượng đơn thư KNTC.

Trước thực tiễn giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và cử tri nêu trên, vấn đề đặt ra là cơ chế giám sát việc giải quyết KNTC và kiến nghị của cử tri do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện đã phù hợp và đáp ứng với yêu cầu thực tiễn hay chưa? So với yêu cầu của công cuộc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, yêu cầu “công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, xử lý, giải quyết, phản hồi ý kiến, kiến nghị, phản ánh KNTC của Nhân dân” thì mô hình nào phù hợp với Quốc hội Việt Nam?

Giám sát việc giải quyết KNTC của Nhân dân, kiến nghị của cử tri là một trong những hình thức giám sát đặc thù của Quốc hội Việt Nam. Quốc hội của một số nước trên thế giới cũng đảm nhận quyền giám sát đối với việc thực hiện pháp luật của các cơ quan tòa án và các công chức trong cơ quan nhà nước thông qua hình thức điều tra về các khiếu nại của Nhân dân. Tuy nhiên, chỉ có ở Việt Nam, hình thức giám sát việc giải quyết KNTC của Nhân dân được các cơ quan của Quốc hội và tất cả ĐBQH thực hiện. Trong khi đó, ở một số nước như Thụy Điển, chỉ duy nhất có một cơ quan, đó là Thanh tra Quốc hội (ombudsman) hay như ở Ba Lan có Ủy viên phụ trách bảo vệ quyền công dân là những cơ quan giám sát chuyên trách độc lập do Quốc hội thành lập, thực hiện một phần trong những nội dung của công tác giám sát của Quốc hội là có quyền nhận và giải quyết khiếu nại của công chúng[8]. Ở Cộng hòa liên bang Đức, Ủy ban Dân nguyện (UBDN) của Quốc hội và của Nghị viện các Bang được thành lập chủ yếu để giúp Quốc hội Liên bang và Nghị viện các bang giải quyết các khiếu nại của bất kỳ người dân nào, kể cả người chưa thành niên, người nước ngoài và người chưa có quốc tịch cũng như người mất quyền công dân. Nghiên cứu về hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của công dân của Quốc hội một số nước có thể nhận thấy chức năng giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội các nước đều được thực hiện thông qua một hệ thống các cơ quan chuyên nghiệp và chủ yếu là giải quyết trực tiếp các KNTC đó của người dân.

Ở Việt Nam, chức năng giám sát việc giải quyết KNTC của công dân được Quốc hội thực hiện thông qua các hoạt động chuyển KNTC của người dân đến các cơ quan hữu quan. Hoạt động này còn được gọi nôm na là xử lý đơn thư KNTC. Quốc hội không có trách nhiệm giải quyết các KNTC của người dân gửi đến Quốc hội mà trách nhiệm đó thuộc về những cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của Luật KNTC. Để thực hiện chức năng giám sát trong lĩnh vực giải quyết KNTC, Quốc hội trao quyền giám sát cho các cơ quan của Quốc hội: UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và Đoàn ĐBQH, ĐBQH thực hiện. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định cho mỗi cơ quan của Quốc hội và cá nhân ĐBQH thực hiện thẩm quyền giám sát khác nhau. Song nhìn chung việc giám sát giải quyết KNTC gắn liền với việc giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước.

Trước khi xây dựng mô hình cơ quan giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri, bên cạnh việc chỉ ra thực trạng và nguyên nhân tồn tại cần phải có sự so sánh với mô hình giám sát giải quyết KNTC đã được tiến hành thành công của Quốc hội một số nước trên thế giới, để trên cơ sở đó, có sự lựa chọn khoa học trong việc xây dựng thiết chế giám sát của Quốc hội Việt Nam phù hợp nhất với đặc thù của hoạt động KNTC và giải quyết KNTC của Việt Nam.

Ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước Bắc Âu như Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy, giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri được xác định là một thẩm quyền nội dung của Quốc hội. Tuy nhiên, Quốc hội không giám sát mà giao cho một thiết chế độc lập do Quốc hội bầu ra, hoạt động độc lập, chịu trách trước Quốc hội – đó là Thanh tra Quốc hội. Qua nghiên cứu về mô hình Thanh tra Quốc hội ở một số nước trên thế giới, chúng ta nhận thấy nếu áp dụng vào Việt Nam sẽ có những ưu điểm và nhược điểm sau:

Thứ nhất, Thanh tra Quốc hội là cơ quan độc lập, được Quốc hội bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, do đó, sản phẩm do Thanh tra Quốc hội làm ra là các báo cáo điều tra về các đối tượng chịu sự giám sát sẽ đảm bảo được tính khách quan và minh bạch.

Thứ hai, Thanh tra Quốc hội được Quốc hội bầu ra từ những người có tiêu chuẩn cao về đạo đức, có kinh nghiệm hoạt động trong các cơ quan bảo vệ pháp luật, có uy tín và tâm huyết với nghề nghiệp sẽ nâng cao được chất lượng hoạt động giải quyết KNTC.

Thứ ba, thiết chế Thanh tra Quốc hội nếu được thành lập ở Việt Nam với chức năng vừa tiếp nhận đơn thư khiếu kiện, vừa giải quyết khiếu kiện, vừa tiến hành các hoạt động điều tra sẽ là một cơ quan giúp Quốc hội thực hiện tốt nhiệm vụ giải quyết KNTC của công dân – đây được xem là một nhiệm vụ vô cùng quan trọng của cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân. Bên cạnh đó, Thanh tra Quốc hội có bộ máy riêng, có nguồn lực con người là những cố vấn pháp luật, nhân viên pháp lý các chuyên ngành, chuyên gia pháp luật cao cấp hoạt động chuyên nghiệp và cơ sở vật chatđược bảo đảm từ ngân sách độc lập, là cơ sở để Thanh tra Quốc hội hoạt động có hiệu quả ở Việt Nam.

Thứ tư,với chức năng điều tra thông qua nguồn tin và khiếu kiện từ phía nhân dân, Thanh tra Quốc hội sẽ là một thiết chế giám sát hữu hiệu trong việc chống tham nhũng, lãng phí và các hình thức vi phạm pháp luật khác của các quan chức Chính phủ, quan chức của chính quyền địa phương. Đồng thời, Thanh tra Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền và tự do cơ bản cho nhân dân cũng như các quyền được hưởng thụ các phúc lợi xã hội.

Thứ năm, nhiệm kỳ của Thanh tra Quốc hội bằng với nhiệm kỳ của Quốc hội và có thể bị Quốc hội miễn nhiệm nếu bị chứng minh có vi phạm quy chế đạo đức và các quy định về Thanh tra Quốc hội. Thanh tra Quốc hội phải báo cáo Quốc hội hàng năm, các báo cáo phải được thẩm định trước khi trình Quốc hội xem xét và thảo luận. Quy định này được xem là phù hợp với Việt Nam hiện nay và đảm bảo cho thiết chế này hoạt động hiệu quả và dân chủ dưới sự giám sát của Quốc hội.

Thứ nhất, do truyền thống pháp luật Việt Nam không giống như ở một số nước Bắc Âu, nơi thiết chế Thanh tra Quốc hội có từ lâu đời và đã khẳng định uy tín trước nhân dân. Còn ở Việt Nam, đây là một thiết chế mới, khó có cơ chế độc lập cho thiết chế này hoạt động. Bên cạnh đó, cần thấy rằng, truyền thống pháp lý Việt Nam chưa cho phép một thiết chế độc lập nào do Quốc hội thành lập ra lại là một tổ chức phi chính trị.Hơn nữa, đó lại là thiết chế giao cho một cá nhân tiến hành với bộ máy phục vụ đặc biệt,nhất là trong lĩnh vực nhạy cảm là KNTC.

Thứ hai, Quốc hội các nước là một nhánh quyền lực độc lập với hai nhánh quyền lực khác, hoạt động theo cơ chế kiềm chế, đối trọngvà bảo đảmcho sự cân bằng quyền lực nên hoạt động của của các thiết chế do Quốc hội bầu ra sẽ phát huy được vì được bảo đảmbằng nguyên tắc tổ chức quyền lực củaNhà nước đó. Trong khi đó, ở Việt Nam, với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao. Hoạt động giám sát thông qua Thanh tra Quốc hội khó phân định được tính độc lập và càng không thể độc lập được mà phải được tiến hành trên cơ sở của sự bảođảm bởi các thiết chế quyền lực khác tương hỗ. Trong khi đó, mục đích của giám sát của Quốc hội vừa phải bảo đảmtính đại diện của Quốc hội, vừa phải bảođảm tính khách quan, kịp thời và chủ động, lại không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan bị giám sát. Trong khi đó, việc giám sát KNTC của Quốc hội lại là hoạt động bị động, phụ thuộc vào hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án và Viện kiểm sát, đồng thời phụ thuộc vào thái độ ứng xử của người dân với hoạt động của các cơ quan này. Do đó, tình hình KNTC gửi đến Quốc hội là khó có thể dự báo chính xác số lượng và nội dung để có nguồn lực cung cấp, giải quyết kịp thời. Hơn nữa, nếu thành lập Thanh tra Quốc hội, thì cũng chỉ có một số ít các trường hợp được giải quyết dứt điểm.

Với một số lý do nêu trên, cần phải tính đến việc xây dựng một thiết chế giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội (như UBDN) vừa mang tính thường xuyên, vừa mang tính chuyên môn, lại bảo đảmđược tính kịp thời và dứt điểm của hoạt động giải quyết KNTC. Đồng thời, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của Quốc hội cũng thể hiện được tính đại diện của nền dân chủ XHCN. Trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, việc thành lập UBDN của Quốc hội sẽ là điểm nhấn về hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong giải quyết KNTC, góp phần phòng, chống hiệu quả các hành vi lộng quyền, lạm quyền, lợi ích nhóm, trục lợi trong quá trình giải quyết KNTC.

Như vậy, nếu được thành lập, UBDN sẽ có vị trí pháp lý và chức năng, nhiệm vụ như sau:

- Về vị trí pháp lý: UBDN của Quốc hội thuộc cơ cấu chính thức của Quốc hội, được ghi nhận địa vị pháp lý và chức năng nhiệm vụ trong Luật Tổ chức của Quốc hội.

- Về chức năng, nhiệm vụ: Trên cơ sở vị trí pháp lý đó, UBDN của Quốc hội sẽ có các thẩm quyền như các Ủy ban khác của Quốc hội dựa trên các mặt hoạt động như thẩm tra dự án luật, tham gia ý kiến về dựthảo các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương, kiến nghị với Quốc hội về các vấn đề liên quan trong quá trình hoạt động,

+ Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và dự án khác liên quan đến các vấn đề KNTC, thỉnh nguyện của cử tri cũng như các lĩnh vực dân chủ trực tiếp khác.

+ Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thuộc lĩnh vực KNTC, thỉnh nguyện của cử tri và lĩnh vực dân chủ trực tiếp khác; giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương cấp tỉnh trong việc giải quyết KNTC và thực hiện kiến nghị của cử tri, kết luận giám sát của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, kiến nghị giám sát của ĐBQH, đoàn ĐBQH.

+ Trực tiếp tiến hành điều tra, thu thập thông tin, đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết các KNTC giải trình việc giải quyết mà công dân, tổ chức KNTC chưa đồng tình với kết quả giải quyết hoặc đối với những trường hợp UBDN đề nghị giải quyết song cơ quan có thẩm quyền giải quyết không trả lời.

+ Tham gia ý kiến về dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có liên quan đến vấn đề giải quyết KNTC, thỉnh nguyện của cử tri, các hoạt động dân chủ trực tiếp và giám sát việc thực hiện các văn bản đó.

+ Kiến nghị với Quốc hội, UBTVQH các vấn đề về giám sát việc giải quyết KNTC, các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan; kiến nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các cơ quan khác của Nhà nước ở trung ương và địa phương về những vấn đề có liên quan đến hoạt động KNTC và kiến nghị của cử tri, các hoạt động dân chủ trực tiếp khác.

            + Đây là cơ quan chuyên môn thuộc cơ cấu của Quốc hội, có chức năng, nhiệm vụ phù hợp với nội hàm của hoạt động dân nguyện. Trong xu thế dân chủ hóa ngày càng được thực hiện sâu rộng ở Việt Nam hiện nay thì việc thành lập UBDN thuộc Quốc hội có ý nghĩa quan trọng trong việc khẳng định vị trí pháp lý đặc biệt của Quốc hội, phù hợp với tính chất đại diện của Quốc hội Việt Nam. Đồng thời, cũng tăng cường và khẳng định mối quan hệ chặt chẽ giữa Quốc hội và Nhân dân, đặc biệt là đối với những vấn đề nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội và hoạt động của cơ quan công quyền gây bức xúc trong Nhân dân.

            + Là cơ quan chuyên môn của Quốc hội thì UBDN sẽ đảm bảo được tính chuyên môn và tính chất thường xuyên của Quốc hội, hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC của công dân và kiến nghị của cử tri qua đó được giải quyết kịp thời. Với bộ máy chuyên nghiệp và cơ quan giúp việc có nhiều chuyên gia trong các lĩnh vực, có kinh nghiệm trong giải quyết KNTC sẽ là yếu tố đảm bảo rằng hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ không phải chỉ là phân loại và xử lý đơn thư mà là hoạt động mang tính chuyên môn, chuyên nghiệp cao trong việc đôn đốc trả lời, quy kết trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc giải quyết KNTC.

            + Thành lập UBDN sẽ tránh được sự phân tán trong hoạt động giám sát giải quyết KNTC do các cơ quan của Quốc hội đảm nhiệm. Đây là một sự phân tán làm cho hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC phù hợp với lĩnh vực mà Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban phụ trách nhưng thực chất các cơ quan này mới chỉ thực hiện hoạt động chuyển thư đến các cơ quan có thẩm quyền chứ không tham gia vào toàn bộ quá trình giám sát. Do đó, UBDN được thành lập sẽ là cơ quan vừa trực tiếp thực hiện, vừa là đầu mối tiến hành điều phối chuyên gia và các ĐBQH có uy tín, kinh nghiệm trong lĩnh vực cụ thể thuộc nội dung của KNTC nhằm giải quyết và giám sát việc giải quyết có hiệu quả.

            + Là cơ quan chuyên môn trong lĩnh vực dân nguyện, UBDN có quyền tiếp cận với cử tri, nghe ý kiến kiến nghị của cử tri, thu thập ý kiến của cử tri, tiến hành các hoạt động điều tra trực tiếp (đây là một thẩm quyền cơ bản, cần thiết phải có của UBDN - công cụ bảo đảmthành công của hoạt động giám sát giải quyết KNTC). Mặc dù chúng ta có cơ chế thành lập Ủy ban lâm thời để tiến hành điều tra, song trong trường hợp cần thiết chứ không phải thành lập và tiến hành điều tra để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban. Do đó, việc thành lập và bổ sung thêm cho UBDN thẩm quyền điều tra để tăng ưu thế của cơ quan này nhằm đảm bảo giám sát và giải quyết KNTC và thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri là hết sức cần thiết.

            + Trong cơ chế tổ chức quyền lực hiện nay ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có ưu thế về mặt pháp lý và chính trị.Do đó, UBDN thuộc Quốc hội được thành lập sẽ là một tổ chức phù hợp với cơ chế kiểm soát quyền lực. Bởi lẽ, cơ quan này trong quá trình hoạt động vẫn bảo đảm nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng (đây là điểm khác so với Thanh tra Quốc hội – hoạt động động lập, phi chính trị) đồng thời Nhân dân sẽ tin tưởng vào hiệu quả hoạt động của một cơ quan pháp định hơn là hiệu quả hoạt động của một cá nhân có uy tín (đây là yếu tố phù hợp với truyền thống pháp lý và dân tộc Việt Nam).

+ Trong khi hoạt động giám sát việc giải quyết KNTC là một thẩm quyền được phân bố đều cho các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH và đoàn ĐBQH thì việc thành lập UBDN sẽ phải đồng thời với việc phân định lại thẩm quyền giám sát việc giải quyết KNTC của các cơ quan của Quốc hội. Đây là vấn đề không phải dễ giải quyết.

+ Để đáp ứng nhiệm vụ, thẩm quyền của UBDN đòi hỏi phải có sự lựa chọn ĐBQH chuyên trách và bộ máy giúp việc phù hợp với tính chất thường xuyên, liên tục của hoạt động giám sát giải quyết KNTC và thu thập yêu cầu, thỉnh nguyện của cử tri cả nước gửi đến Quốc hội v.v..

Tóm lại, thành lập UBDN là một xu hướng có ưu thế phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế - chính trị - xã hội như ở Việt Nam. Việc xây dựng và hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Quốc hội là một điều tất yếu, xuất phát không phải vì nhu cầu tự thân của Quốc hội mà do yêu cầu từ phía Nhân dân, đồng thời đáp ứng yêu cầu cấp bách của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay, trong đó, quyền và lợi ích hợp pháp của con người được bảo đảm thực hiện, công dân được trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Muốn giám sát giải quyết KNTC của Quốc hội phát huy ưu thế nổi trội so với các loại hình giám sát khác thì tính quyền lực nhà nước phải được thể hiện trong cách thức tổ chức bộ máy hoạt động, phương pháp pháp lý mà nó tiến hành, tính chuyên môn và khoa học trong việc triển khai các hình thức giám sát nhất định; trình tự, thủ tục phải được tuân thủ chặt chẽ; cũng như các kết luận giám sát, kiến nghị sau quá trình giám sát phải được đối tượng giám sát tuân thủ, các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật, các hành vi lạm quyền, lộng quyền trong giải quyết KNTC của các cơ quan, nhất là cơ quan hành chínhqua quá trình giám sát việc giải quyết KNTCphải được phát hiện kịp thời và giải quyết đúng pháp luật. Đó chính là sức sống và tính khả thi của chế định giám sát việc giải quyết KNTC mà Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Luật Tổ chức của Quốc hội và các luật có liên quan phải có nhiệm vụ điều chỉnh./.        

 

 

---