Kiểm soát chất lượng và hiệu quả điều chỉnh của pháp luật là một trong những vấn đề trọng tâm mà hầu hết các nhà nước trên thế giới đều chú trọng trong hoạt động lập pháp của mình. Nhằm đáp ứng nhu cầu đó, đánh giá tác động điều chỉnh của pháp luật (RIA) được coi là một công cụ cần thiết và hiện đang được áp dụng tại nhiều nước, trong đó có nước Anh. Ở Việt Nam, việc học tập kinh nghiệm các nước có nền lập pháp hiện đại nói chung và việc tiếp thu những bài học từ mô hình RIA của nước Anh là rất có ý nghĩa, nhằm cải tiến hơn nữa chất lượng pháp luật Việt Nam.

 Theo một tài liệu của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), "RIA là một quy trình xác định và đánh giá mang tính hệ thống những ảnh hưởng có thể dự đoán của các giải pháp pháp lý, sử dụng một phương pháp phân tích thích hợp, chẳng hạn như phân tích lợi ích/chi phí"[1]. Tài liệu này cũng khẳng định RIA với tư cách là một công cụ để đạt được sự chặt chẽ trong chính sách. Tác giả Yilmaz Argüden, một chuyên gia về quản trị công, coi RIA là "một phương pháp luận đánh giá những ảnh hưởng của những quy định hiện hành cũng như dự thảo"[2]; đồng thời, RIA là một trong những cách thức tốt nhất cho việc đo lường ảnh hưởng của những quyết định quản trị công và quyết định việc có thông qua hay không thông qua một chính sách. Một cách rõ ràng hơn, RIA cũng được mô tả như là "một phương pháp phân tích chính sách hướng tới hỗ trợ người làm chính sách trong việc thiết kế, thực thi và giám sát hướng tới sự tăng trưởng của hệ thống điều chỉnh, bằng cách tạo ra một phương pháp luận cho việc đánh giá những hệ quả gần nhất của những quy định được đề xuất và những hệ quả thực tế của những quy định đang tồn tại"[3].

Nhìn chung, quan niệm về RIA là tương đối thống nhất dù có được xem xét trên nhiều góc độ. Để có được cái nhìn cơ bản về RIA, chúng ta có thể khảo sát trên một số khía cạnh như:

- Đầu tiên, RIA là một phương pháp, công cụ hay một quy trình được thực hiện bởi các chủ thể nhất định. Là một phương pháp được kỳ vọng là chất lượng, các bước, các công đoạn trong RIA có tính quy chuẩn, hệ thống, khoa học và được tính toán nhằm phục vụ mục đích của nó.

- Thứ hai, RIA hướng tới mục tiêu nâng cao chất lượng của các quy định của pháp luật thông qua việc dự báo những ảnh hưởng mà quy định đó tác động tới thực tiễn, và nhờ đó góp phần tạo ra một môi trường pháp lý phù hợp cho sự phát triển kinh tế, xã hội. Trong bối cảnh nền kinh tế hiện nay, thị trường phản ứng rất nhanh trước những tác động của chính sách và pháp luật. Do vậy, cần có những cân nhắc, đánh giá về các tác động đó trước khi thực hiện nhằm tránh những phản ứng bất lợi, gây thiệt hại cho nền kinh tế.

- Tiếp theo, đối tượng của RIA là các quy định của pháp luật. Trong trường hợp quy định đó chưa có hiệu lực, RIA có thể tiên liệu các tác động của nó và đánh giá được tính hiệu quả của quy định nhằm giúp nhà quản trị quyết định về việc có ban hành nó hay không. Trong trường hợp quy định đã có hiệu lực, RIA đánh giá những ảnh hưởng đã xảy ra cũng như tính tới khả năng có thể xảy ra khi hoàn cảnh kinh tế, xã hội thay đổi.

- Cuối cùng, với tư cách là một phương pháp đánh giá tác động của pháp luật, RIA được thực hiện bởi những thiết chế nhất định với một quy trình hợp tác tương đối chặt chẽ. Thông thường, các thiết chế này thuộc về các nhánh quyền lực khác nhau và cả các thiết chế độc lập để đảm bảo tính chuẩn xác dựa trên sự kiểm soát lẫn nhau giữa chúng.

Như vậy, có thể hình dung RIA là một phương pháp nhằm dự báo và đánh giá những tác động đã, đang và có thể xảy ra của pháp luật, với mục đích tăng cường tính hiệu quả và minh bạch của pháp luật, đồng thời giúp nhà làm luật lựa chọn những phương án pháp lý tối ưu nhất đối với thực tiễn kinh tế và xã hội.

Về ý nghĩa và vai trò của RIA, như đã trình bày ở trên, RIA hướng tới việc tạo ra các quy định của pháp luật với khả năng tương thích và hỗ trợ cho sự phát triển của xã hội, trong đó đặc biệt hướng tới nền kinh tế. Khi nhìn nhận các quy định của pháp luật với tư cách là các công cụ trực tiếp điều chỉnh hành vi của công dân, cần nhận ra rằng sự tác động của nó có thể gây ra cho rất nhiều nhóm đối tượng trong xã hội với nhiều cách thức khác nhau. Thậm chí, nhiều tác động “ẩn” có thể rất khó để nhận ra và đòi hỏi một phương pháp đánh giá khách quan và khoa học nhất. Để đáp ứng được điều đó, RIA hướng tới tính hiệu quả, yếu tố quan trọng cần có của một quy định của pháp luật, bằng việc giải quyết ba câu hỏi cơ bản:

- Về tổng thể, vấn đề cần giải quyết là gì?

- Khách thể chính sách cụ thể cần hoàn thành là gì?

- Có những cách nào khác để hoàn thành nó?[4]

Nhìn chung, RIA là một công cụ cần thiết để nhận diện những nguy cơ và tiềm năng mà quy định của pháp luật có thể gây ra đối với xã hội, và sử dụng các phương pháp cũng như cách tiếp cận hiện đại để giải quyết vấn đề một cách tốt nhất. Ngày nay, cùng với xu hướng toàn cầu hóa, RIA đã được quốc tế hóa và trở thành một trong những chuẩn mực quan trọng của nền quản trị công thế giới. Một trong những tổ chức quốc tế đi đầu trong việc thúc đẩy áp dụng RIA đó là OECD. Thành lập năm 1961, đến năm 1974, OECD bắt đầu việc hỗ trợ các quốc gia thành viên áp dụng quy trình này trong quản trị công và đến năm 2014 đã có 34 quốc gia thực hiện[5]. Điều này cho thấy ý nghĩa và tầm quan trọng của RIA đã được công nhận trên quy mô toàn cầu.

Từ giữa thập niên 80 của thế kỷ trước, dưới sức ép của Chính phủ do Thủ tưởng Thatcher lãnh đạo, nước Anh đã khởi động những chính sách nhằm thúc đẩy các chức năng của thị trường. Mặc dù bao hàm nhiều khía cạnh như về sở hữu tư nhân, cạnh tranh, tự do hóa thị trường và ổn định kinh tế vĩ mô, RIA có thể coi là "bộ phận cốt lõi"[6] của chương trình nêu trên. Sự phát triển của RIA ở nước Anh có thể chia thành hai giai đoạn lớn[7]:

- Đầu tiên, 1985-1996 là giai đoạn Bãi bỏ quy định (Deregulaion phase). Vào thời kỳ này, Ban Doanh nghiệp và Bãi bỏ quy định (Enterprise and Deregulation Unit) thuộc Bộ Công nghiệp và thương mại Anh thực hiện một hệ thống đánh giá có tên Đánh giá Chi phí tuân thủ (Compliance Cost Assessment-CCA) và áp dụng một cách bắt buộc đối với mọi quy định trước khi được trình lên nội các. CCA hướng tới đánh giá sự tác động của quy định đến các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) vì người Anh cho rằng sự ảnh hưởng của các quy định đến các hãng lớn là thấp hơn. Thông qua CCA, Chính phủ Anh có thể xác định được những quy định nào gây tác động bất lợi và giảm thiểu chúng.

- Thứ hai, 1996-2005 là giai đoạn Từ bãi bỏ quy định đến quy định tốt hơn (From deregulation to better regulation). Tháng 5/1996, Chính phủ do Đảng Bảo thủ lãnh đạo khởi động một hệ thống đánh giá mới. Từ đây, CCA được thay thế bởi một RIA hoàn thiện yêu cầu sự đánh giá quy định không chỉ về chi phí tuân thủ của doanh nghiệp mà còn là tất cả mọi chi phí, bao gồm những ảnh hưởng mà người tiêu dùng và Chính phủ phải chịu. Để thực hiện điều này, Ban Tác động Điều chỉnh (Regulatory Impact Unit) được thành lập và chuyển từ Bộ Công nghiệp sang Văn phòng Chính phủ.

Năm 2007, Chính phủ Anh lập nên ba mục tiêu trọng điểm về cải cách điều chỉnh pháp luật bao gồm: Mang tới những mục tiêu đơn giản hóa thúc đẩy tính hiểu quả của những quy định thuộc các lĩnh vực cụ thể; Giúp doanh nghiệp thấu hiểu quy định; Nhấn mạnh sự minh bạch[8]. Để thấy rõ hơn, bảng sau diễn tả một vài cột mốc của sự phát triển của RIA ở Anh[9].

 

Nhìn chung, quá trình hoàn thiện RIA luôn gắn với sự phát triển và thay đổi hoàn cảnh nền kinh tế. Trong hơn 30 năm cải cách, RIA đã ngày càng được quan tâm và phát huy những giá trị của nó đối với hệ thống pháp luật Anh. Đây cũng là nguồn cảm hứng để các nước khác học hỏi và áp dụng RIA, khiến nó được nhân rộng tới nhiều quốc gia trên thế giới.

Trước hết, RIA là một quy trình đánh giá có thể được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau. Tùy vào mục đích của mình mà các cơ quan đó có thể thực hiện RIA với những mức độ khác nhau. Bên cạnh các cơ quan thuộc chính phủ, sự tham gia của các thiết chế độc lập khác cũng rất quan trọng. Ở Anh, Văn phòng Kiểm toán quốc gia (National Audit Office) đi tiên phong trong việc thực hiện RIA độc lập bởi họ cho rằng: "các Bộ đang bắt đầu những đánh giá tác động, nhưng điều đó là chắp vá và nói miệng nhiều hơn là tập trung vào những kết quả"[10].

Hiện nay, một số cơ quan thực hiện và tham gia vào quy trình RIA ở Anh có thể kể tới là:

- Ban Quy định Ưu việt (Better Regulation Executive) được lập ra nhằm thay thế Ban Tác động điều chỉnh vào năm 2006 và có chức năng hành chính kỹ thuật, cung cấp những khuyến nghị và hỗ trợ thực hiện RIA. Đây là cơ quan chủ đạo thực hiện RIA mặc dù không có thẩm quyền quyết định chính sách. Thực tế RIA là một công việc vừa mang tính chính trị, vừa mang tính kỹ thuật, BRE đảm nhiệm mảng kỹ thuật của công việc này.

- Ban chỉ đạo vì Quy định liêm chính, đứng đầu bởi Thủ tướng, là cơ quan có quyền quyết định và bãi bỏ những kiến nghị điều chỉnh nếu nó được đánh giá là có tác động không tốt. Đây là cơ quan có quyền đưa ra những quyết định mang tính chính trị vì nó có thể chấp nhận hay từ chối việc một quy định có thể được ban hành.

- Ủy ban vì Quy định ưu việt (Better Regulation Commission) là một tổ chức độc lập tư vấn và hỗ trợ Chính phủ gồm 16 thành viên không nhận lương và được bổ nhiệm bởi Chính phủ.

- Văn phòng Kiểm toán quốc gia có trách nhiệm trước Nghị viện, phát triển và thực hiện một phương pháp RIA dựa trên những tiêu chuẩn nhằm đánh giá sau những RIA đã thực hiện bởi Chính phủ. Nhìn chung, hoạt động của Văn phòng Kiểm toán quốc gia mang tính chất hậu kiểm.

- Bên cạnh đó, bộ phận phụ trách RIA của mỗi bộ trong Chính phủ cũng có vai trò quan trọng trong đánh giá tác động của những quy định liên quan đến bộ ngành mình.

Hiện nay, các bộ phải chuẩn bị bản đánh giá theo quy trình RIA đối với các đạo luật khi chúng chứa những quy định có thể tác động tới khối tư nhân ở một mức độ nhất định. Theo hướng dẫn của Chính phủ Anh[11] thì mức độ cần thiết để đệ trình một bản đánh giá là khi tác động gây ra (cả tiêu cực lẫn tích cực) từ năm triệu bảng. Khi đó quy trình RIA cần thực hiện sẽ bao gồm bảy bước cơ bản sau:

- Giai đoạn phát triển: định nghĩa vấn đề chính sách, thu thập các bằng chứng cần thiết, lý giải sự can thiệp của Chính phủ, xác định đối tượng của chính sách.

- Giai đoạn lựa chọn: xác định những sự lựa chọn, thử nghiệm các lựa chọn thông qua các tham vấn ban đầu.

- Giai đoạn tham vấn: chọn lọc các lựa chọn, công bố thông tin để tìm kiếm những tham vấn và nhận xét công khai.

- Giai đoạn đề xuất cuối cùng: tập trung vào chi phí và lợi ích của sự lựa chọn được ưu tiên (đề xuất).

- Giai đoạn thực thi: rà soát lại để phản ánh những nội dung cuối cùng của quy định.

- Giai đoạn xem xét lại: sau khi sự can thiệp của Nhà nước đã được thi hành, các quy định được xem xét lại để thấy được những chi phí và lợi ích thực tế mà nó gây ra.

- Giai đoạn công bố để tiếp nhận những đánh giá từ dư luận.

Để thực hiện được những bước trên, yếu tố quan trọng nhất là có được những bằng chứng cụ thể và ý kiến góp ý về quy định. Chính phủ Anh cung cấp những biểu mẫu hướng dẫn[12] để tổng kết những điều này. Các biểu mẫu này được lập rất ngắn gọn để lấy ý kiến của các doanh nghiệp, cá nhân, tổ chức có thể chịu ảnh hưởng của quy định cũng như những chuyên gia được mời tham vấn. Thông qua những thông tin thu thập được, Chính phủ có thể xác định và lựa chọn phương án tốt nhất.

Đối với RIA ở Anh, nguyên tắc quan trọng được đặt lên hàng đầu là tính minh bạch. Theo tiêu chuẩn thứ hai được đặt ra bởi đạo luật về thực hiện tư vấn (Code of Practice on Consultation) có hiệu lực từ năm 2001, tất cả mọi dự thảo đánh giá tác động quy định đều phải được công bố 12 tuần trước khi quy định có hiệu lực. Nhờ vậy, những kết quả đạt đối với hoạt động đánh giá tác động là rất khả quan. Từ năm 1997, gần 900 bản đánh giá tác động đã được thực hiện, với tỷ lệ khoảng 160 bản trong một năm. Ghi nhận thành quả trên, Ủy ban châu Âu đã đánh giá Anh là nước thực hiện RIA tốt nhất trong châu Âu[13].

Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, vấn đề đánh giá tác động của quy phạm pháp luật được quy định tương đối cụ thể. Đối với hầu hết các loại văn bản quy phạm pháp luật, một yêu cầu quan trọng được đặt ra đó là phải có Báo cáo đánh giá tác động với những nội dung cụ thể. Đơn cử như với luật, pháp lệnh của Quốc hội, khoản 2 điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu rõ:

Có thể thấy, quy định trên đã tiếp thu được tương đối tinh thần và mục đích của RIA theo chuẩn mực toàn cầu. Cụ thể như việc xác định rõ đối tượng, phương pháp phân tích chi phí-lợi ích (costs-benefits), lựa chọn giải pháp. Như vậy, có thể khẳng định hướng đi của RIA ở Việt Nam nhìn chung là phù hợp với những tiêu chuẩn về RIA trên thế giới. Tuy nhiên, để cụ thể hóa phương hướng đó thành những bước đi cụ thể, cần có sự học hỏi kinh nghiệm nước ngoài mà trong đó nước Anh là một điển hình, đặc biệt là trong bối cảnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đang được cụ thể hóa và triển khai thực hiện.

Theo chúng tôi, RIA là một công cụ mang nặng tính kỹ thuật và hướng tới sự thuận tiện đồng thời cũng có khả năng thúc đẩy tính minh bạch và liêm chính của Nhà nước. Với những nhận thức về RIA ở Anh, chúng ta có thể học hỏi và áp dụng một số kinh nghiệm như:

- Đầu tiên là về phạm vi áp dụng. Theo luật, Báo cáo đánh giá tác động chính sách là bắt buộc đối với mọi dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trừ các văn bản của cấp huyện và xã (theo quy định tại chương X, XI Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Quy định như vậy là “vừa thiếu vừa thừa” vì hoạt động đánh giá tác động không nên dựa trên cấp độ của văn bản mà cần dựa vào mức độ tác động của nó. Như đã trình bày ở trên, theo pháp luật Anh thì quy định có ảnh hưởng từ năm triệu bảng trở lên cần đánh giá tác động. Các quy định như vậy sẽ không loại trừ văn bản ở những cấp chính quyền thấp vì không có gì đảm bảo rằng văn bản của cơ quan nhà nước ở những cấp này không gây ảnh hưởng lớn tới xã hội. Ngược lại, đối với những văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương hay cấp tỉnh, cũng không chắc chắn rằng các quy định ở đó có thể tác động về mặt kinh tế ở mức độ đáng kể. Như vậy, cần tiếp cận vấn đề này theo hướng đặt ra một mức tác động được coi là cần thiết để thực hiện RIA và trong trường hợp cơ quan nhà nước xác định tác động của một quy định là chưa đến mức cần thiết phải đánh giá thì cần có giải trình công khai để công chúng xem xét.

- Thứ hai là về quy trình áp dụng. RIA đòi hỏi những bước đi rõ ràng và việc áp dụng chúng vào hệ thống của Việt Nam đơn thuần mang tính kỹ thuật. Tuy nhiên, để việc thực hiện quy trình đó được thuận lợi, cần có những hướng dẫn cụ thể và chi tiết. Kinh nghiệm của nước Anh cho thấy, các biểu mẫu, văn bản được công bố rộng rãi dưới dạng Sách Xanh (Blue Book) ở từng bộ ngành và cơ quan. Việc đó giúp quá trình thực hiện và kiểm soát RIA trở nên dễ dàng và chuẩn mực hơn. Đặc biệt, quy trình RIA ở Anh nhấn mạnh vào nguyên tắc minh bạch. Đây có thể coi là nguyên tắc cốt yếu nhằm bảo vệ tính đúng đắn và khách quan của RIA. Có thể nói, một bản báo cáo đánh giá tác động có thể quyết định tới số phận của chính sách, và có nguy cơ cao bản báo cáo đó đưa ra những thông tin không khách quan nhằm hỗ trợ hay cản trở chính sách. Vì vậy, minh bạch sẽ là chìa khóa giải quyết vấn đề này khi báo cáo RIA được công khai và kiểm soát bởi công chúng. Nếu ở Anh quy định 12 tuần là thời hạn cho việc công bố báo cáo RIA thì Luật Ban hành quy phạm pháp luật của Việt Nam lại chưa có được quy định tương ứng. Vì vậy, để đảm bảo tính thực chất của RIA, theo tác giả, pháp luật cần đặt ra một mốc thời gian cho việc công khai và tiếp thu những phản hồi của công chúng về báo cáo RIA.

- Tiếp theo, RIA ở Việt Nam và cụ thể là trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật dường như mới chỉ được nhìn nhận như là một bước trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật, tức là mới hướng tới yếu tố dự liệu của nó. Cần thấy rằng, RIA không chỉ được áp dụng với các dự thảo mà còn với cả các văn bản đã ban hành vì tác động của văn bản đó đến thực tiễn có thể thay đổi khi hoàn cảnh khách quan thay đổi. Kinh nghiệm ở Anh cho thấy việc rà soát sự tác động của văn bản đã trải qua hơn 10 năm (1985-1996) để thanh lọc lại hệ thống pháp luật. Đối với Việt Nam, RIA với ý nghĩa một tấm lưới giúp gạn bỏ những văn bản gây tác động tiêu cực là cần thiết. Do đó, bên cạnh việc thực thi một cách đầy đủ RIA với tư cách một công cụ trong quá trình làm ra văn bản quy phạm pháp luật, cần có một bộ phận làm nhiệm vụ rà soát lại các văn bản đang có hiệu lực bằng phương pháp RIA. Thông qua đó, chúng ta có thể tìm ra những văn bản đã lỗi thời và gây nên những hệ quả không tốt đối với xã hội, để từ đó có căn cứ bãi bỏ và thay thế chúng. Ở Anh, Chính phủ đã mất 10 năm để làm việc này. Vì vậy, chúng ta cần xác định đây là một công việc phức tạp và tốn nhiều thời gian cũng như nguồn lực.

- Cuối cùng, các thiết chế độc lập cần được mở rộng nhằm góp phần bảo đảm tính chính xác và minh bạch của hoạt động RIA. Kinh nghiệm ở Anh cho thấy, Văn phòng Kiểm toán quốc gia có vai trò rất lớn trong việc kiểm soát tính đúng đắn của RIA. Theo quy định tại Điều 6 Đạo luật Kiểm toán quốc gia (National Audit Act)[14], Văn phòng Kiểm toán quốc gia có nhiệm vụ thông báo cho Viện Thứ dân hay Hạ viện (House of Commons) về tất cả hoạt động kiểm toán trong đó có RIA. Vì vậy, hàng năm cơ quan này xuất bản những bản báo cáo về hoạt động RIA của các cơ quan thuộc Chính phủ, đồng thời đánh giá và khuyến nghị tới Nghị viện về hoạt động này. Ở Việt Nam, Điều 118 Hiến pháp năm 2013 xác định Kiểm toán Nhà nước là cơ quan “hoạt động độc lập”. Đây là một bước tiến lớn và có thể mở đường cho việc trao cho cơ quan này nhiệm vụ kiểm tra độc lập các báo cáo đánh giá tác động được thực hiện bởi Chính phủ và các cơ quan khác. Kiểm toán Nhà nước không trực tiếp can thiệp vào các báo cáo này mà chỉ tổng hợp và thông tin lại cho Quốc hội để đánh giá tinh thần và hiệu quả làm việc của Chính phủ. Với những quy định như vậy, nếu được áp dụng, hiệu quả của RIA ở Việt Nam sẽ có thể được bảo đảm vững chắc./.

 

 

---