Chống khai thác thuỷ sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định – Kinh nghiệm của Philippines và Thái Lan

30/05/2022

NGUYỄN KHẮC VƯỢT

Trưởng phòng Khoa học quân sự, Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển.

Tóm tắt: Khai thác thuỷ sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing- IUU) là một trong những mối đe doạ nghiêm trọng tới việc khai thác bền vững nguồn tài nguyên sinh vật, an ninh lương thực, kinh tế biển, quản trị biển, đồng thời nó cũng là nguyên nhân chính phá vỡ sự đa dạng sinh học biển trên toàn cầu. Đối với Việt Nam, IUU là vấn đề đang được cả nước quan tâm, nhất là kể từ khi bị Ủy ban châu Âu cảnh cáo “thẻ vàng” đối với ngành thuỷ sản. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích kinh nghiệm phòng, chống IUU của Philippines và Thái Lan và rút ra một số kiến nghị nhằm góp phần tháo gỡ “thẻ vàng” cho ngành thuỷ sản Việt Nam.
Từ khoá: Khai thác thuỷ sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU), Ủy ban châu Âu (EC); Philippines; Thái Lan; Việt Nam.
Abstract: Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing (IUU) is one of the serious threats to the sustainable exploitation of biological resources, food security, marine economy, marine governance, and at the same time it is also the main cause of the destruction of global marine biodiversity. For Vietnam, IUU is a matter of national concern, especially since the European Commission gave its official warning of a "yellow card" for the seafood industry. Within the scope of this article, the author provides an analysis of the experience of IUU prevention and control by the Philippines and Thailand and also gives out a number of lessons learned and recommendations to help remove the "yellow card" for Vietnam's seafood industry.
Keywords: Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (IUU); European Commission; the Philippines, Thailand, Vietnam.  
 NGHỀ-CÁ-BIỂN-ĐÔNG_1.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Dẫn Nhập
Theo ước tính của Ủy ban châu Âu (EC), hàng năm khoảng 11 đến 26 triệu tấn thủy sản được đánh bắt là bất hợp pháp, chiếm ít nhất 15% tổng lượng cá được đánh bắt trong năm; trị giá của lượng thuỷ sản này khoảng 8 đến 19 tỷ EUR[1]. Một số loài bị cấm vẫn tiếp tục bị đánh bắt dẫn đến nguy cơ tuyệt chủng, gây mất cân bằng hệ sinh thái biển. Hơn nữa, việc sử dụng các phương tiện đánh bắt huỷ diệt như dã cào, xung điện, chất nổ… không những tiêu diệt các loài thuỷ sản mà còn phá huỷ những rặng san hô, ảnh hưởng tới nơi sinh sản, trú ngụ cũng như nguồn thức ăn cho các loài thuỷ sản. Theo Tổ chức Nông lương Liên hợp quốc (FAO), khoảng 70% lượng thuỷ sản trên toàn cầu đã bị suy kiệt[2]. Một số loài lưỡng cư và di cư xa đã bị khai thác quá mức trên phạm vi toàn cầu và có nguy cơ ngày càng cạn kiệt[3]. Do khai thác IUU quy mô lớn trên toàn cầu nên đã ảnh hưởng tiêu cực đến hệ sinh thái biển toàn cầu[4].
Các nước khai thác IUU khi bị EC cảnh cáo “thẻ vàng” thì sản phẩm thuỷ sản nhập khẩu vào Liên minh châu Âu (EU) sẽ bị kiểm soát chặt chẽ hơn, chi phí sẽ tăng thêm và giá thành sản phẩm tăng sẽ khó cạnh tranh hơn. Bên cạnh đó, các thị trường nhập khẩu lớn như Hoa Kỳ, Nhật và các thị trường tiềm năng khác cũng sẽ kiểm soát nghiêm ngặt hơn các sản phẩm thuỷ sản đến từ các nước bị EC phạt thẻ[5]. Theo báo cáo của Hiệp hội Chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam (VASEP), tổng kim ngạch xuất khẩu các mặt hàng thuỷ sản của Việt Nam hàng năm khoảng 1,9 - 2,2 tỷ USD. Riêng EU và Hoa Kỳ mỗi thị trường chiếm khoảng 16 - 17% với giá trị khoảng 350 - 400 triệu USD/năm[6]. Trong thời gian bị thẻ vàng, 100% containers hàng thuỷ sản nhập khẩu từ nước bị thẻ vàng sang EU bị giữ lại để kiểm tra nguồn gốc khai thác mất thời gian dài, phí kiểm tra nguồn gốc khoảng 500 bảng Anh/container,[7] chưa kể phí lưu giữ cũng như hệ luỵ kinh doanh của các đối tác khách hàng. Ngoài ra, nguy cơ các container thuỷ sản bị từ chối, trả lại gây tổn thất nặng nề cho bên xuất khẩu. Theo ước tính trung bình chi phí gia tăng cho việc xuất khẩu thuỷ sản sang EU khi bị thẻ vàng khoảng 10.000 Euro/container[8].
Theo quy định của EC, khi một quốc gia bị phạt “thẻ vàng” thì đây sẽ là tín hiệu cảnh báo để các quốc gia có kế hoạch hành động mạnh mẽ để chống tình trạng IUU trong một khoảng thời gian thích hợp. Khi quốc gia có những biến chuyển tích cực trong việc chống IUU thì EC sẽ gỡ bỏ “thẻ vàng”; ngược lại, khi các quốc gia không có kế hoạch cụ thể để giảm thiểu tình trạng IUU trong thời hạn phù hợp thì họ sẽ bị EC nâng lên “thẻ đỏ”. Khi đã bị phạt “thẻ đỏ” thì toàn bộ các sản phẩm thuỷ sản được đánh bắt bởi tàu thuyền của quốc gia đó sẽ bị cấm xuất khẩu sang EC[9]. Khi đó, việc xuất khẩu thuỷ sản còn hệ luỵ sang các thị trường khác, các quốc gia bị “thẻ đỏ” sẽ bị thiệt hại nhiều về kinh tế, nhất là đối với các quốc gia có kim ngạch xuất khẩu thuỷ sản cao như Việt Nam.
Philippines, Thái Lan và Việt Nam là các quốc gia ở khu vực Đông Nam Á, có điểm tương đồng về dân cư, văn hoá, kinh tế và đều là nạn nhân của khai thác IUU, đồng thời cũng tham gia khai thác IUU và đều bị EC cảnh cáo “thẻ vàng” đối với ngành thuỷ sản. Philippines và Thái Lan đã có những biện pháp phù hợp để gỡ được “thẻ vàng” và đây có thể là kinh nghiệm quý báu để Việt Nam tham khảo.
2. Kinh nghiệm của Philippines về tháo gỡ thẻ vàng IUU
Trước khi bị EC cảnh cáo “thẻ vàng”, tàu cá quốc tịch Philippines và tàu cá nước ngoài vẫn thường xuyên khai thác trên vùng biển thuộc quyền quản lý của Philippines. Theo ước tính từ tháng 1 đến tháng 5/2004, đã có 865 lượt tàu cá với 2269 ngư dân tham gia khai thác IUU[10]. Từ năm 2003 đến 2004, đã có 472 lượt tàu cá với 2017 ngư dân nước ngoài khai thác tại vùng biển thuộc quyền quản lý của Philippines[11]. Bên cạnh đó, tàu cá quốc tịch Philippines cũng khai thác IUU ở vùng biển cả và vùng biển nước ngoài. Theo thống kê từ năm 1995 đến năm 2002, đã có 2410 ngư dân Philippines khai thác IUU ở vùng biển nước ngoài bị bắt và trả về nước[12].
Từ năm 2012, EC đã cử các đoàn làm việc tới Philippines để xác minh các thông tin đến việc quản lý, kiểm soát và các biện pháp phòng, chống khai thác IUU[13]. Căn cứ trên các thông tin thu thập được, ngày 10/6/2014, EC đã cảnh cáo “thẻ vàng” đối với ngành thuỷ sản Philippines vì đã thiếu chế tài xử phạt đối với hành vi khai thác IUU hoặc thiếu các biện pháp để khắc phục việc kém hiệu quả trong giám sát, kiểm tra, kiểm soát hoạt động nghề cá[14]. EC cho rằng Philippines đã không làm đủ trách nhiệm của quốc gia tàu mang quốc tịch, quốc gia ven biển, quốc gia cảng biển phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế. Do vậy, EC khuyến nghị Philippines cần sửa đổi hệ thống pháp luật về phòng, chống IUU, cải thiện việc kiểm soát và giám sát, đồng thời chủ động tuân thủ pháp luật quốc tế cũng như quy định của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMOs)[15].
Biện pháp khắc phục thẻ vàng của Philippines: Từ khi bị nhận thẻ vàng đối với ngành thuỷ sản, Chính phủ Philippines đã nâng cao trách nhiệm quốc tế trong phòng, chống IUU như: phê chuẩn Hiệp định nghề cá Liên hiệp quốc (UNFSA); xem xét phê chuẩn Hiệp định về biện pháp cảng quốc gia[16]; đổi mới toàn diện hệ thống luật pháp trong nước đáp ứng yêu cầu về các biện pháp bảo tồn và quản lý theo các RFMOs mà Philippines là thành viên; thực hiện các biện pháp mới đối với các đội tàu cá đánh bắt xa bờ, bao gồm xử phạt nặng đối với các hành vi khai thác IUU[17].
Bên cạnh đó, Philippines đã thực hiện đồng bộ các biện pháp để phòng, chống khai thác IUU, cụ thể:
- Áp dụng truy suất nguồn gốc để đảm bảo việc kiểm soát sản phẩm thuỷ sản trong toàn bộ chuỗi cung ứng, cũng như áp dụng quy trình tác nghiệp tiêu chuẩn đối với việc kiểm tra chéo và xác minh thông tin trong giấy chứng nhận đánh bắt thuỷ sản theo quy định của EU[18].
- Đảm bảo hơn 200 tàu cá quốc tịch Philippines hoạt động trong khu vực quản lý của Ủy ban Nghề cá Trung và Tây Thái Bình Dương (WCPFC), Uỷ ban Cá ngừ khu vực Ấn Độ Dương (IOTC) và Uỷ ban Quốc tế bảo tồn cá ngừ đại dương (ICCAT), cũng như tàu các trong nước và tàu cá mang quốc tịch nước ngoài hoạt động trong vùng biển Philippines được giám sát bởi hệ thống giám sát tàu thuyền (VMS) theo thời gian thực[19].
- Thiết lập hệ thống cấp giấy phép đánh bắt điện tử, tăng cường nguồn nhân lực cũng như trang thiết bị kỹ thuật và ngân sách đối với việc quản lý nghề cá bao gồm cả việc đạo tạo mới đội ngũ nhân viên thực hiện việc kiểm tra và thực thi chương trình giấy phép đánh bắt, cũng như tăng ngân sách cho Tổng cục thuỷ sản[20].
- Tăng cường hợp tác đối với các nước liền kề trong việc phòng, chống IUU, đặc biệt hợp tác với Papua New Guinea trong việc chia sẻ thông tin về cập bến, chuyển tải và phối hợp để cải thiện việc truy xuất nguồn gốc cũng như quy trình cấp giấy phép đánh bắt.[21]
Với nỗ lực của mình và thông qua các biện pháp cụ thể, tháng 4/2015 (tức là chỉ sau 1 năm) Philippines đã gỡ được “thẻ vàng” do EC cảnh báo.
Sau khi gỡ “thẻ vàng” của EC đối với ngành thuỷ sản, Philippines vẫn tích cực triển khai các biện pháp chống khai thác IUU. Trong tuyên bố của Chính phủ Philippines về chống khai thác IUU tại phiên họp thứ 34 của Ủy ban Nghề cá FAO từ ngày 01 đến 05/02/2021, Philippines đã giới thiệu một số biện pháp đã tiến hành để chống khai thác IUU[22], cụ thể: (1) sửa đổi Luật Nghề cá năm 1998 thành Luật Phòng, chống khai thác IUU năm 2017 để nâng cao khung pháp lý chống khai thác IUU nhằm đảm bảo an ninh lương thực và đời sống của của người dân ven biển phụ thuộc vào nguồn tài nguyên hải sản; (2) triển khai kết nối hệ thống giám sát môi trường biển theo dự án giai đoạn 2018 - 2021, tiến tới hoàn thành việc nâng cấp hệ thống VMS; (3) phê chuẩn Hiệp định về biện pháp cảng quốc gia của FAO (có hiệu lực từ ngày 26/5/2018) và Hiệp định thúc đẩy tuân thủ các biện pháp bảo tồn và quản lý quốc tế đối với tàu cá trên biển cả (có hiệu lực ngày 30/5/2018); (4) chủ động đàm phán với Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) về một số biện pháp cấm trợ cấp dẫn tới việc vượt quá năng lực khai thác, khai thác quá mức nhằm giảm trợ cấp dẫn tới khai thác IUU, trong khi cân nhắc tới nhu cầu đặc biệt đối với các nước đang phát triển và các nước kém phát triển.
3. Kinh nghiệm của Thái Lan về tháo gỡ thẻ vàng IUU
Từ năm 2011, EC đã tiến hành hàng loạt các cuộc đối thoại với cơ quan chức năng Thái Lan. Tuy nhiên, việc giám sát, kiểm soát và trừng phạt hoạt động khai thác IUU không thoả đáng[23]. Theo điều tra của Tổng cục Thống kê thuộc Ủy ban châu Âu, năm 2015, hơn một nửa đội tàu đánh cá Thái Lan không được đăng ký và nằm ngoài sự kiểm soát của Chính phủ, một số tàu đã đăng ký cũng thường ra khơi mà không có tài liệu đánh bắt và chứng chỉ hoạt động[24]. Theo số liệu từ Hoa Kỳ, bạn hàng thủy sản hàng đầu của Thái Lan, khoảng 40% lượng thủy sản của Thái Lan nhập khẩu vào Hoa Kỳ là bất hợp pháp[25]. Ngoài đội tàu, ngành thủy sản Thái Lan còn chịu cáo buộc là sử dụng ngư dân giống như nô lệ trong các chuyến đánh bắt. Lượng cung về cá không đổi nhưng số lao động tăng vọt, khiến sản lượng cá đánh bắt được tính trên một đơn vị mặt nước tại Vịnh Thái Lan giảm hơn 80% so với thập niên 60 của thế kỷ hai mươi[26]. Yếu tố này cũng thúc đẩy nhiều "hạm đội ma", gồm các tàu trốn đăng ký, đánh bắt tại vùng biển của các quốc gia láng giềng[27]. Do vậy, ngày 21/4/2015, EC đã cảnh cáo “thẻ vàng” đối với ngành thuỷ sản Thái Lan vì đã không thực hiện đầy đủ các biện pháp phù hợp để chống khai thác IUU[28].
Biện pháp khắc phục thẻ vàng của Thái Lan: Trước tình trạng tàu cá trong nước và tàu cá nước ngoài khai thác IUU tại vùng biển Thái Lan, Chính phủ Thái Lan đã thực hiện một số biện pháp nhằm giảm tình trạng khai thác IUU như: thành lập Trung tâm Chỉ huy chống khai thác IUU; thông qua kế hoạch quản lý nghề cá và cắt giảm số lượng lớn tàu cá đang hoạt động. Bên cạnh đó, Thái Lan còn áp dụng các chế tài xử phạt, thiết lập khu bảo tồn và cấm một số loại ngư cụ nhằm bảo tồn và quản lý nghề cá[29].
Đối với việc kiểm soát ra vào cảng, cơ quan chức năng đã thiết lập 32 trạm xung quanh biển Andaman và Vịnh Thái Lan. Kiểm soát rời cảng bao gồm kiểm tra các loại giấy tờ/giấy phép khai thác và giấy phép rời bến trước mỗi chuyến đánh bắt, kiểm tra tín hiệu VMS. Hệ thống VMS được sử dụng để giám sát chuyển động của tàu, trạng thái ở trên biển, bắt buộc lắp đặt trên loại tàu cá trên 10 GT và công suất máy lớn hơn 220 mã lực[30].
Tổng quan quá trình kiểm tra, giám sát, kiểm soát khai thác hải sản tại vùng biển Thái Lan[31] được thể hiện qua sơ đồ sau:
 NKVUOT.png
          Sơ đồ: Quy trình kiểm tra, giám sát, kiểm soát khai thác hải sản tại Thái Lan
Bên cạnh việc kiểm tra giám sát khai thác hải sản, Thái Lan còn hoàn thiện các chế tài để xử phạt các hành vi khai thác IUU, cụ thể:
-Chế tài xử phạt vi phạm hành chính: Nâng thời hạn đình chỉ hoặc tạm ngưng giấy phép khai thác thủy sản lên tối đa 90 ngày, trường hợp tái phạm có thể bị cấm khai thác hoặc bị thu hồi giấy phép;[32] chủ sở hữu cảng cá, thương nhân tại chợ cá hoặc chủ tàu chuyên chở, tàng trữ hải sản khai thác trái phép hoặc không tuân thủ các quy định liên quan sẽ bị thu hồi giấy phép đăng ký;[33] cá nhân trong quá trình khai thác hải sản có hành vi vi phạm nghiêm trọng có thể bị tịch thu sản phẩm, cấm đánh bắt, đình chỉ hoặc thu hồi giấy phép khai thác, bắt giữ tàu và niêm yết công khai vào danh sách tàu khai thác IUU[34].
-Chế tài hình sự: Hình phạt chủ yếu đối với hành vi khai thác IUU là phạt tiền không quá 1 triệu Baht (30.000 USD), nếu vi phạm nghiêm trọng có thể bị phạt tù từ 1 tháng đến 2 năm hoặc bị áp dụng cả hai trường hợp[35].
Một trong những biện pháp chủ đạo, giữ vai trò xuyên suốt trong lộ trình gỡ thẻ vàng IUU của ngành thủy sản Thái Lan là trang bị hệ thống giám sát tàu cá (VMS) cho tất cả tàu trên 10 GT ra khơi. Dựa trên kết nối 24/24 và cập nhật theo thời gian thực, cơ quan chức năng biết chính xác các tàu cá đang đánh bắt ở đâu, nằm trong vùng biển của Thái Lan hay ở khu vực cấm đánh bắt[36].
Cùng với Chính phủ, các doanh nghiệp chế biến thủy sản xuất khẩu Thái Lan cũng vào cuộc. Nổi bật là Thai Union, doanh nghiệp hiện chiếm một phần năm tổng sản lượng cá ngừ đóng hộp toàn cầu, đã triển khai chiến dịch “Thay đổi đại dương”. Nội dung của chiến dịch là số hóa từng mẻ cá đánh bắt, tính từ lúc khai thác trên biển tới khi chế biến, đóng hộp và tới tay người mua. Toàn bộ quy trình này được chụp ảnh, ghi lại, và có thể truy xuất được nguồn gốc[37].
Năm 2018, Thái Lan trở thành quốc gia đầu tiên ở châu Á phê chuẩn Công ước về lao động cưỡng bức của Tổ chức Lao động quốc tế nhằm bảo vệ các nạn nhân của lao động cưỡng bức và các biện pháp trừng phạt đối với thủ phạm. Đây gần như là rào cản cuối cùng trong việc dỡ bỏ IUU của EC[38].
Theo đánh giá của EC, Thái Lan đã sửa đổi pháp luật phù hợp với các quy định quốc tế bắt buộc đối với quốc gia tàu mang quốc tịch, quốc gia cảng biển và quốc gia ven biển bao gồm việc quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật và chế tài xử phạt kèm theo. Bên cạnh đó, Thái Lan còn tăng cường cơ chế giám sát tàu cá và nâng cao hiệu quả của hệ thống kiểm tra, kiểm soát, giám sát các hoạt động nghề cá, đặc biệt là việc giám sát hoạt động nghề cá từ xa và chương trình kiểm tra chặt chẽ tại cảng[39].
Nhờ những biện pháp phòng, chống khai thác IUU hiệu quả của Thái Lan, ngày 08/01/2019, EC đã xóa “thẻ vàng” IUU đối với ngành thủy sản Thái Lan[40]. Để tiếp tục phòng chống khai thác IUU, giữa năm 2020, Chính phủ Thái Lan đã cắt giảm 3000 tàu cá cũ không đủ tiêu chuẩn khai thác thuỷ sản[41]. Theo Bangkok Post, tính tới cuối năm 2020, các chủ tàu thuyền đánh bắt cá ngoài biển phải chịu sự ràng buộc của hơn 300 điều khoản luật định. Tuy nhiên, Chính phủ Thái Lan vẫn giữ vững lập trường và tiếp tục cải cách nhằm đảm bảo tính bền vững biển và đưa đất nước trở thành quốc gia tuân thủ chặt chẽ các điều kiện về chống khai thác IUU[42].
Như vậy, bằng các biện pháp phù hợp với điều kiện của mình, Philippines và Thái Lan đã được gỡ được “thẻ vàng” của EC. Thời gian để gỡ thẻ vàng phụ thuộc vào độ phức tạp của tình trạng khai thác IUU, sự hiệu quả các biện pháp phòng, chống cũng như ý chí chính trị của từng quốc gia. Thái Lan mất gần 5 năm (4/2015 – 01/2019), Philippines mất chỉ chưa tới 1 năm (6/2014 – 4/2015).
Các biện pháp chủ yếu mà Philippines và Thái Lan áp dụng để chống khai thác IUU bao gồm: hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng các chế tài xử phạt; tăng cường biện pháp quản lý, kiểm tra, giám sát nhất là hệ thống VMS để giám sát các hoạt động khai thác thuỷ sản; phê chuẩn các hiệp định liên quan đến việc bảo tồn và quản lý nghề cá như: Hiệp định nghề cá Liên hiệp quốc, Hiệp định về biện pháp cảng quốc gia của FAO, Hiệp định thúc đẩy tuân thủ các biện pháp bảo tồn và quản lý quốc tế đối với tàu cá trên biển công, cũng như tham gia vào các tổ chức RFMOs.
Sau khi gỡ được “thẻ vàng” của EC, Philippines và Thái Lan vẫn tiếp tục triển khai các biện pháp phòng, chống khai thác IUU một cách triệt để nhằm không để bị cảnh cáo “thẻ vàng” một lần nữa, đồng thời thể hiện là quốc gia có trách nhiệm trong việc bảo tồn, quản lý, khai thác thuỷ sản bền vững.
Các biện pháp gỡ “thẻ vàng” IUU của Philippines và Thái Lan cần được nghiên cứu kỹ và có thể là những kinh nghiệm quý mà Việt Nam cần học hỏi trong quá trình gỡ “thẻ vàng” của EC cũng như phục vụ việc bảo tồn, quản lý, khai thác thuỷ sản sau này.
4. Thực tiễn và biện pháp phòng, chống IUU của Việt Nam
Năm 1990, Việt Nam có khoảng 41.000 tàu cá các loại với tổng công suất máy khoảng 727.000 CV, sản lượng khai thác khoảng 672.000 tấn[43].Đến năm 2017, tổng số tàu cá của Việt Nam đã lên tới gần 111.000 tàu trong đó hơn 108.600 tàu khai thác (97,9%), tàu dịch vụ hậu cần hơn 2.300 chiếc (2,1%), sản lượng khai thác hơn 3 triệu tấn[44].Đáng chú ý là sự gia tăng của tàu cá khai thác xa bờ có công suất từ 90 CV trở lên từ 21.000 chiếc (năm 2011) tăng lên 33.410 chiếc (năm 2017), trong đó có 14.625 chiếc có công suất lớn hơn 400 CV[45].
Tuy nhiên, theo nghiên cứu năm 2005 về hiện trạng nguồn lợi hải sản Việt Nam do Viện Nghiên cứu hải sản tiến hành (RIMFa), tổng trữ lượng hải sản biển Việt Nam ước đạt 4,061 triệu tấn, trong đó trữ lượng cá nổi nhỏ khoảng 1,73 triệu tấn (chiếm 42,6%), cá đáy khoảng 1,174 triệu tấn ( 28,9%), cá nổi đại dương khoảng 1,156 triệu tấn (28,5%). Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng khả năng khai thác của toàn bộ vùng biển Việt Nam khoảng 1,8 triệu tấn[46]trong đó cá đáy chiếm khoảng 26,1%, cá nổi nhỏ 48,1%, cá nổi đại dương 25,7%[47].
Như vậy, sản lượng khai thác hiện nay (khoảng 3 triệu tấn) đã vượt quá số lượng có thể khai thác tại vùng biển Việt Nam (khoảng 1,8 triệu tấn). Do vậy, nếu chỉ khai thác thuỷ sản tại vùng biển Việt Nam thì nguồn lợi thuỷ sản tại vùng biển này sẽ cạn kiệt dần. Hơn nữa, số lượng tàu cá của Việt Nam tăng nhanh trong thời gian qua, nhất là số tàu cá có khả năng khai thác xa bờ dẫn đến việc dư thừa năng lực đánh bắt trong nước, đây có thể là nguyên nhân chính dẫn đến việc các tàu cá của Việt Nam vi phạm khai thác IUU ở vùng biển nước ngoài.
Theo thông cáo báo chí ngày 23/10/2017 của EC, lý do ngành Thủy sản Việt Nam bị phạt thẻ vàng là: Việt Nam đã không làm đủ để chống lại việc đánh bắt cá bất hợp pháp, thiếu chế tài và các biện pháp để ngăn chặn việc tàu cá Việt Nam đánh bắt cá bất hợp pháp trong vùng biển của các quốc gia láng giềng, bao gồm các quốc đảo nhỏ ở Thái Bình Dương[48]. Đồng thời, EC cũng đưa ra 9 khuyến nghị mà Việt Nam cần khắc phục để rút lại thẻ vàng[49].
Việc ngành thuỷ sản Việt Nam bị EC phạt thẻ vàng không những ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động xuất khẩu thuỷ sản, mà còn ảnh hưởng xấu tới hình ảnh và uy tín của Việt Nam trong khu vực và quốc tế. Bên cạnh đó, đây cũng là cơ hội để Việt Nam rà soát chính sách, pháp luật, cách thức quản lý cũng như thay đổi nhận thức và thói quen khai thác của ngư dân tiến tới khai thác thuỷ sản bền vững. Nhận thức rõ điều này, Chính phủ Việt Nam đã có những hành động kịp thời nhằm hạn chế và tiến tới chấm dứt hoạt động IUU, trong đó tiến hành sửa đổi hệ thống pháp luật và xây dựng kế hoạch hành động quốc gia về phòng, chống khai thác IUU.
-Về hoàn thiện hệ thống pháp luật: Việt Nam tham gia Hiệp định thực thi các điều khoản của UNCLOS 1982 về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa (UNFSA) vào ngày 17/01/2019;[50] đang trong quá trình xem xét để tham gia Chương trình hành động quốc tế về ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hoạt động khai thác thuỷ sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IPOA-IUU).
Luật Thuỷ sản năm 2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019, bao gồm 9 chương và 105 điều quy định về “hoạt động thuỷ sản; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân hoạt động thuỷ sản hoặc có liên quan đến hoạt động thuỷ sản; quản lý nhà nước về thuỷ sản[51] và được áp dụng đối với tổ chức, cá nhân Việt Nam và tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động thủy sản hoặc có liên quan đến hoạt động thủy sản trong nội địa, đảo, quần đảo và vùng biển Việt Nam; tổ chức, cá nhân Việt Nam khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam”[52]. Đồng thời, Luật Thuỷ sản năm 2017 quy định tương đối chi tiết về quy hoạch, quản lý, bảo tồn và khai thác thuỷ sản.
Luật thuỷ sản năm 2017 tuy không đưa ra khái niệm về IUU, nhưng đã quy định 14 hành vi IUU đã bao gồm đủ ba nhóm hành vi IUU như khái niệm IUU trong IPOA-IUU. Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thuỷ sản đã đưa ra khái niệm chung về IUU, bao gồm 3 thành tố tương tự như trong IPOA-IUU. Quy định này đã giúp cho việc xác định hành vi IUU được toàn diện hơn so với 14 hành vi cụ thể trong Luật thuỷ sản đã liệt kê[53].
Có thể nói, cùng với Luật Thuỷ sản năm 2017, Nghị định số 26/2019/NĐ-CP đã tạo khung pháp lý đủ rộng để thực thi và hợp tác cùng các nước trong khu vực, các tổ chức nghề cá khu vực đấu tranh phòng chống IUU; kịp thời, giúp Việt Nam chủ động tránh “thẻ đỏ” IUU, nâng cao năng suất khai thác và xuất khẩu các sản phẩm thủy sản khai thác có nguồn gốc, phát triển nền thủy sản Việt Nam một cách bền vững[54].
-Về tổ chức triển khai thực hiện: Ngày 16/01/2018, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 78/QĐ-TTg “Quyết định về việc phê duyệt Kế hoạch hành động Quốc gia nhằm ngăn chặn, giảm thiểu và loại bỏ khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định đến năm 2025”. Kế hoạch đề ra các nhiệm vụ cụ thể cần tập trung thực hiện trong 3 giai đoạn: giai đoạn trước tháng 4/2018, từ tháng 5/2018 – 2020 và từ năm 2021 – 2025. Trong đó, giai đoạn 2021 – 2025 có 15 nhiệm vụ cần tập trung thực hiện để xử lý dứt điểm tình trạng khai thác IUU. Để triển khai thực hiện kế hoạch quốc gia về IUU, Chính phủ đã quyết định thành lập Tổ công tác liên ngành và phân công trách nhiệm cho các cơ quan có liên quan.
Trước tình hình tàu cá Việt Nam tiếp tục vi phạm khai thác IUU ở vùng biển nước ngoài, ngày 24/6/2021, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 17/CT-TTG “Về cơ chế phối hợp liên ngành giữa các ban, bộ, ngành và Ủy ban nhân dân 28 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ven biển trong trao đổi, xử lý thông tin nhằm ngăn chặn, tiến tới chấm dứt tình hình tàu cá Việt Nam vi phạm các quy định về chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) ở vùng biển nước ngoài” góp phần tháo gỡ “thẻ vàng” của EC.
Các biện pháp chống khai thác IUU của Việt Nam đã đạt được những thành công nhất định, từ 9 khuyến nghị ban đầu mà EC đưa ra để Việt Nam gỡ “thẻ vàng” đến tháng 12/2019, sau lần kiểm tra thực tế, EC rút xuống còn 4 kiến nghị, bao gồm: hoàn thiện khung pháp lý; theo dõi kiểm tra hoạt động của tàu cá, quản lý đội tàu; chứng nhận sản lượng và truy suất nguồn gốc thủy sản từ khai thác; thực thi pháp luật[55].
Theo khuyến nghị của EC, Chính phủ Việt Nam đã đầu tư cơ sở hạ tầng, và lắp đặt hệ thống giám sát tàu cá. Theo thống kê, Việt Nam có 83/125 cảng cá đã được đầu tư, nâng cấp với tổng công suất khoảng 1,8 triệu tấn thuỷ sản qua cảng/năm[56]. Như vậy, với công suất khai thác thuỷ sản tự nhiên như hiện nay khoảng 3 triệu tấn/năm thì gần một nửa số thuỷ sản khai thác trong năm được đưa lên bờ mà không có sự kiểm soát của cơ quan chức năng có thể có lượng thuỷ sản khai thác IUU bị bỏ sót; 83/146 khu neo đậu tránh trú bão được đầu tư với tổng công suất gần 52.000 tàu[57].Tính đến hết tháng 6/2021, việc lắp đặt thiết bị giám sát hành trình (VMS) trên tàu cá có chiều dài từ 15m trở lên có tín hiệu trên hệ thống giám sát hành trình tàu cá là 26.915/30.778 tàu cá[58] (đạt trên 87%).
Tuy nhiên, công tác phòng, chống khai thác IUU của nước ta còn một số hạn chế sau: công tác truy xuất nguồn gốc thuỷ sản từ khai thác chưa đảm bảo theo quy định; hầu hết cơ sở hạ tầng nghề cá còn lạc hậu, chưa đáp ứng được yêu cầu về chống khai thác IUU trong kiểm soát tàu cá ra vào cảng, sản lượng thuỷ sản qua cảng; việc lắp đặt thiết bị giám sát tàu cá (VMS) còn chưa đúng tiến độ; việc điều tra, xử lý đối với tàu cá vi phạm khai thác IUU, tổ chức, cá nhân môi giới, móc nối đưa tàu cá, ngư dân Việt Nam đi khai thác hải sản trái phép ở vùng biển nước ngoài chưa kịp thời, chưa đảm bảo tính răn đe, nghiêm minh của pháp luật[59].
5. Một số kiến nghị
Từ kinh nghiệm thực tiễn của Philippines và Thái Lan trong việc gỡ “thẻ vàng” của EC và thực trạng công tác phòng, chống IUU tại Việt Nam, tác giả đưa ra các kiến nghị sau:
Một là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nước và tham gia ký kết các điều ước quốc tế và gia nhập RFMOs có liên quan.
Tăng các chế tài xử phạt hành vi khai thác IUU nhất là các tàu tái phạm. Hiện mức xử phạt tiền cao nhất đối với tàu khai thác IUU là 1 tỷ đồng[60], liệu mức phạt đó đã đủ mức răn đe khi giá trị sản phẩm khai thác IUU có thể lớn gấp nhiều lần so với mức phạt. Một số quốc gia xử phạt hành vi khai thác IUU rất cao, ví dụ thành viên EU sẽ áp dụng các biện pháp trừng phạt nặng ít nhất gấp 5 lần và gấp 8 lần giá trị sản phẩm khai thác IUU nếu tái phạm trong khoảng thời gian 5 năm[61].
Pháp luật Việt Nam chưa bắt buộc việc xác nhận, chứng nhận nguồn gốc thuỷ sản khai thác, mà việc này chỉ thực hiện khi có yêu cầu của tổ chức hay các nhân[62]. Do vậy, đối với các sản phẩm thuỷ sản không có nhu cầu xuất khẩu thì chưa chắc họ đã yêu cầu xác nhận, chứng nhận nguồn gốc và đây có thể là kẽ hở để cho các tàu khai thác IUU lợi dụng. Đối với ngư dân, ý thức tự giác chấp hành pháp luật vẫn còn những hạn chế nên để hạn chế việc để lọt sản phẩm do khai thác IUU vẫn được tiêu thụ thì cần quy định bắt buộc việc xác nhận sản phẩm đánh bắt.
Tích cực tham gia hợp tác hợp tác quốc tế trong lĩnh vực chống khai thác IUU bằng việc gia nhập các tổ chức quốc tế có liên quan nhằm chia sẻ thông tin, phối hợp xử lý tàu quốc tịch Việt Nam khai thác IUU ở biển cả và vùng biển thuộc quyền quản lý của RFMOs. Việt Nam cần đàm phán, tham gia Tổ chức Quản lý nghề cá khu vực Nam Thái Bình Dương; phê chuẩn Hiệp định về biện pháp cảng quốc gia của FAO và Hiệp định thúc đẩy tuân thủ các biện pháp bảo tồn và quản lý quốc tế đối với tàu cá trên biển cả nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc hợp tác quốc tế trên lĩnh vực phòng, chống IUU. Philippines thực hiện biện pháp này để gỡ “thẻ vàng” và được EC đánh giá cao.
Hai là, đẩy nhanh tiến độ lắp đặt hệ thống VMS đối với các tàu cá xa bờ, trước mắt là tàu cá có chiều dài từ 15m trở lên yêu cầu bắt buộc lắp đặt thiết bị VMS để phục vụ cho việc giám sát hoạt động cũng như xử lý của các cơ quan chức năng khi các tàu này vi phạm khai thác IUU. Chính phủ hoặc địa phương cần có biện pháp hỗ trợ hoặc cho ngư dân vay vốn để mua, lắp đặt hệ thống VMS. Tàu nào trong diện bắt buộc mà chưa lắp đặt hệ thống VMS thì kiên quyết không cho ra khơi.
Theo kinh nghiệm của Philippines và Thái Lan, một trong những biện pháp chủ đạo góp phần gỡ “thẻ vàng” là yêu cầu bắt buộc lắp đặt hệ thống VMS đối với tàu cá có khả năng khai thác xa bờ. Dựa trên kết nối 24/24 và cập nhật theo thời gian thực, cơ quan chức năng biết chính xác các tàu cá đang đánh bắt ở đâu, nằm trong vùng biển thuộc quyền quản lý hay vượt tuyến sang khai thác IUU ở vùng biển nước ngoài.
Ba là, thực hiện tốt việc cấp giấy chứng nhận sản lượng khai thác và truy suất nguồn gốc thủy sản từ khai thác. Áp dụng truy suất nguồn gốc để đảm bảo việc kiểm soát sản phẩm thuỷ sản trong toàn bộ chuỗi cung ứng, cũng như áp dụng quy trình tác nghiệp tiêu chuẩn đối với việc kiểm tra chéo và xác minh thông tin trong giấy chứng nhận đánh bắt thuỷ sản theo quy định của EC.
Bốn là, thực hiện tốt các biện pháp thực thi pháp luật.
Lực lượng biên phòng kiểm tra tàu cá trước khi xuất bến, tuyên truyền nhắc nhở ngư dân không khai thác IUU. Lực lượng kiểm ngư và cảnh sát biển tăng cường tuần tra kiểm soát đối với tàu cá, nhất là các khu vực thường xuyên có tàu cá khai thác IUU và khu vực giáp ranh để ngăn chặn tàu cá Việt Nam vượt tuyến sang khai thác IUU ở vùng biển nước ngoài.
Triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Thuỷ sản năm 2017; Nghị định số: 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 của Chính phủ; Chỉ thị số 17/CT-TTG ngày 24/6/2021 của Thủ tướng Chính phủ; Kế hoạch hành động quốc gia nhằm ngăn chặn, giảm thiểu và loại bỏ khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định đến năm 2025; nêu cao vai trò trách nhiệm của người đứng đầu của các bộ, ban, ngành và chính quyền địa phương liên quan được quy định trên các văn bản nêu trên, nếu cơ quan, đơn vị, địa phương nào thực hiện không tốt thì xử lý nghiêm khắc người đứng đầu; phối hợp liên ngành trong việc điều tra, xử lý đối với tàu cá vi phạm khai thác IUU, tổ chức, cá nhân môi giới, móc nối đưa tàu cá, ngư dân Việt Nam đi khai thác hải sản trái phép ở vùng biển nước ngoài đảm bảo tính răn đe, nghiêm minh của pháp luật; tích cực hợp tác với các quốc gia trong khu vực, đặc biệt là các quốc gia mà tàu cá Việt Nam thường xuyên vi phạm khai thác IUU để có biện pháp phối hợp trong việc xử lý tàu cá vi phạm; tăng cường bồi dưỡng kiến thức pháp luật trong nước cũng như pháp luật quốc tế cho ngư dân và các đối tượng liên quan đến hoạt động khai thác, chế biến, vận chuyển cũng như buôn bán, tiêu thụ sản phẩm thuỷ sản, kiên quyết không tiếp tay cho các hoạt động khai thác IUU.
Năm là, chủ động đàm phán với các quốc gia giàu nguồn lợi hải sản nhưng không khai thác hết khối lượng đánh bắt cho phép để đưa các tàu cá Việt Nam khai thác hợp pháp trên các vùng biển thuộc chủ quyền của họ. Giải pháp này Philippines và Thái Lan chưa thực hiện. Tuy nhiên, đối với Việt Nam, có thể có hiệu quả vì lượng tàu cá có khả năng khai thác xa bờ lớn, không thể một sớm một chiều mà có thể cắt giảm ngay được.
Sáu là, chủ động cắt giảm lượng tàu cá hiện có bằng cách không cho phép đóng mới tàu cá; các tàu cá hết niên hạn hoặc không đảm đảm tiêu chuẩn kỹ thuật thì rút giấy phép khai thác; chuyển đổi mục đích sử dụng của tàu cá sang tàu du lịch kết hợp với câu cá giải trí; hoặc trưng dụng một số tàu cá thực hiện một số nhiệm vụ khác nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí nhằm giảm lượng tàu cá hoặc giảm thời gian khai thác thuỷ sản. Việc cắt giảm lượng tàu cá được thực hiện cho đến khi tổng lượng khai thác trong nước và lượng được phép khai thác ở vùng biển quốc tế cũng như vùng biển nước ngoài bằng năng lực khai thác của đội tàu cá. Sau đó, chính phủ cấp phép đóng mới tàu cá bằng với số lượng tàu cá cũ đã loại dần khỏi biên chế. Cách thức này cũng đồng thời đảm bảo việc khai thác thuỷ sản bền vững.
Đối với lao động dôi dư do cắt giảm số lượng tàu cá, Nhà nước cần hỗ trợ họ để chuyển đổi nghề nghiệp, đào tạo nghề, tạo công ăn việc làm, đảm bảo cho những lao động này có thu nhập đủ để duy trì cuộc sống mà không phải nghĩ tới việc quay lại công việc khai thác thuỷ sản.
Sau khi gỡ được “thẻ vàng”, Chính phủ cần tiếp tục duy trì những biện pháp phù hợp nhằm bảo đảm việc không tái phạm “thẻ vàng” như Philippines và Thái Lan đang thực hiện. Có như vậy, Việt Nam mới đảm bảo thực hiện  tốt việc khai thác thuỷ sản bền vững và có trách nhiệm, tiến tới chấm dứt hoàn toàn tình trạng tàu cá Việt Nam khai thác IUU./. 
 

 


[1] Thông cáo báo chí của Ủy ban châu Âu (EC), “Commission warns Vietnam over insufficient action to fight illegal fishing”, https://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4064_en.htm, truy cập ngày 12/9/2021.
[2]Judith Swan (2004), “Decision Making in Regional Fishery Bodies or Arrangement: The Evolving Role of RBFS and International Agreement on Decision Making Process”, FAO Fisheries Circular No 995, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, p.8.
[3] Yahn-Huei Song (1997), “The Canada-European Union Turbot Dispute in the Northwest Atlantic: An Application of the Incident Approach” Ocean Development and International Law, Vol.28, No.3, July-September 1997, p.273.
[4] Yahn-Huei Song (1997), “The Canada-European Union Turbot Dispute in the Northwest Atlantic: An Application of the Incident Approach” Ocean Development and International Law, Vol.28, No.3, July-September 1997, p.273.
[5] Hiệp hội Chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam, sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam, tr.17. http://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/sach-trang-ve-chong-khai-thac-iuu-o-viet-nam, truy cập ngày 20/9/2021.
[6] Hiệp hội Chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam, Tlđd, tr.17.
[7] Hiệp hội Chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam, Tlđd, tr.17.
[8] Hiệp hội Chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam, Tlđd, tr.17.
[9] Thông cáo báo chí của Ủy ban châu Âu (EC), “Commission warns Vietnam over insufficient action to fight illegal fishing”, ngày 23/10/2017, https://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4064_en.htm, truy cập ngày 15/7/2021.
[10] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, Nxb. Lao Động, năm 2019, tr.85.
[11] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.85.
[12] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.85.
[13] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.85.
[22] Statement by the Republic of the Philippines (2021), Agenda Item 9: Combatting Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing, 34th Session of the FAO on Fisheries, 1-5 February 2021, http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/COFI/COFI34/nonwcp/AgendaItem9-Philippines.pdf, truy cập ngày 20/9/2021.
[29] Roman Zwoeller (2020), “the economic impact of IUU-fishing and its countermeasures on small scale fishermen in Thailand: A case study of Baan Khan Kradai” IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. 416012019.
[30] Roman Zwoeller (2020), “the economic impact of IUU-fishing and its countermeasures on small scale fishermen in Thailand: A case study of Baan Khan Kradai” IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. 416012019.
[31] Roman Zwoeller (2020), “the economic impact of IUU-fishing and its countermeasures on small scale fishermen in Thailand: A case study of Baan Khan Kradai” IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. 416012019.
[32] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.186.
[33] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.186.
[34] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.186.
[35] Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Tlđd, tr.187.
[49] Hiệp hội Chế biển và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam (2018), Tlđd, tr.16-17.
[51] Điều 1 Luật Thuỷ sản năm 2017.
[52] Điều 2 Luật Thuỷ sản năm 2017.
[53] Nguyễn Thị Hồng Yến, Tlđd, tr.246.
[54] Nguyễn Hồng Thao, “Luật Thuỷ sản năm 2017 và việc đấu tranh phòng chống đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định (IUU)”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, tháng 2/2018, tr.62.
[60] Điều 105 Luật Thuỷ sản năm 2017.
[61] Article 44(2), Council Regulation (EC) No 1005/2008.
[62] Điều 61 Luật Thuỷ sản năm 2017.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 23 (447), tháng 12/2021.)


Thống kê truy cập

33142931

Tổng truy cập