Tóm tắt: Thanh tra là hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động QLNN; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, qua hơn 10 năm thi hành, Luật Thanh tra đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Do vậy, việc sửa đổi Luật Thanh tra là hết sức cần thiết để đáp ứng yêu cầu QLNN trong giai đoạn mới. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích một số nội dung cần lưu ý khi sửa đổi Luật Thanh tra nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Từ khóa: Thanh tra,cơ quan thanh tra,Luật Thanh tra năm 2010.
Abstract: Inspection is an important activity ensuring the effectiveness of state management. Inspection aims to detect the loopholes in management mechanisms, policies and laws, then recommended remedies are proposed to the competent state agencies to prevent, detect and handle the law violations; support the state agencies, organizations and individuals in properly comply with the law; promote the positive factors; increase the effects and effectiveness of state management activities; and protect the interests of the state and the rights and legitimate interests of agencies, organizations and individuals. However, after more than 10 years of enforcement, the Law on Inspection has revealed certain limitations, so the amendment of the Law on Inspection is necessary to meet the requirements of state management in the new period. Within the scope of this article, the author provides an analysis of a number of contents to be noted during development of the draft Law on Inspection to ensure consistency in the Vietnamese legal system.
Keywords: Inspection; inspection agencies, Law on Inspection of 2010.
Thanh tra là một hoạt động không thể thiếu trong quá trình các chủ thể có thẩm quyền thực hiện chức năng QLNN nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và
xử lý hành vi vi phạm pháp luật. Sự ra đời của Luật Thanh tra năm 2010 đã tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thi hành, một số quy định của Luật Thanh tra năm 2010 đã không còn phù hợp trước những thay đổi nhanh chóng của đời sống xã hội và yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới. Điều này đặt ra nhu cầu sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010. Đứng trước yêu cầu đó, Chính phủ đã tổ chức soạn thảo Dự thảo sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 (Dự thảo Luật
[1]). Bên cạnh những kết quả đạt được, Dự thảo Luật còn có một số hạn chế cần được tiếp tục hoàn thiện sau đây:
Thứ nhất, quy định về các cơ quan thanh tra trong cơ quan hành chính nhà nước.
Điều 10 Dự thảo Luật quy định các cơ quan thanh tra gồm: i)Cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính; ii) Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực; iii)Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan nhà nước khác để thực hiện thanh tra theo quy định của luật chuyên ngành, yêu cầu quản lý.
Trong đó, Dự thảo Luật quy định cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính bao gồm
[2]:
“a. Thanh tra Chính phủ;
b. Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Thanh tra tỉnh);
c. Thanh tra quận, huyện, thành phố thuộc cấp tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là Thanh tra huyện)”.
Đối chiếu quy định nêu trên với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức chính quyền địa phương) có thể nhận ra một số điểm chưa thống nhất. Cụ thể, Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm: i)Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); ii)Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); iii) Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); iv)Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Theo quy định trên, đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm có tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, ở cấp tỉnh sẽ có Thanh tra tỉnh và Thanh tra thành phố trực thuộc trung ương. Nếu muốn gọi chung các cơ quan thanh tra này thì phải gọi là “Thanh tra cấp tỉnh” mới phản ánh đúng cấp đơn vị hành chính. Việc điểm b khoản 1 Điều 10 Dự thảo Luật sử dụng cụm từ “Thanh tra tỉnh” để gọi chung cho Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là chưa chính xác.
Tương tự, đơn vị hành chính cấp huyện gồm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Do vậy, cơ quan thanh tra ở cấp này sẽ có Thanh tra huyện, Thanh tra quận, Thanh tra thị xã, Thanh tra thành phố thuộc tỉnh và Thanh tra thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, điểm c khoản 1 Điều 10 Dự thảo Luật lại quy định thiếu “Thanh tra thị xã”. Trong khi đó, việc quy định “Thanh tra thành phố thuộc cấp tỉnh” là không chính xác. Ngoài ra, việc sử dụng thuật ngữ “Thanh tra huyện” để gọi chung cho cơ quan Thanh tra ở các đơn vị hành chính cấp huyện cũng không đầy đủ. Lẽ ra, nếu viết tắt thì Dự thảo Luật phải dùng cụm từ “Thanh tra cấp huyện” mới chính xác.
Đối chiếu với các quy định khác của Dự thảo Luật có thể thấy bản thân văn bản này cũng không có sự thống nhất trong cách quy ước khi dùng thuật ngữ. Cụ thể, Điều 6 Dự thảo Luật quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước như sau: “Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện) trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình”.
Theo điều khoản trên, “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” được dùng để gọi chung cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; còn “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện” được dùng để gọi chung cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, theo logic này thì Dự thảo Luật cũng phải sử dụng cụm từ “Thanh tra cấp tỉnh” để gọi chung cho Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, còn “Thanh tra cấp huyện” dùng để gọi chung cho Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thì mới bảo đảm tính thống nhất.
Thứ hai, quy định về hoạt động thanh tra công vụ.
Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật giải thích “Thanh tra nhà nước là là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Điều khoản này cũng quy định “Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.
Theo đó, “
Thanh tra hành chính” là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý
[3], còn “
Thanh tra chuyên ngành” là hoạt động xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi QLNN theo ngành, lĩnh vực
[4].
Tuy nhiên, bên cạnh các hoạt động thanh tra được quy định trong Dự thảo Luật nêu trên, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Cán bộ, công chức) còn quy định về một hoạt động thanh tra đặc thù đó là “Thanh tra công vụ”. Quy định về thanh tra công vụ được quy định tại Điều 74 và Điều 75 Luật Cán bộ, công chức.
Điều 74 Luật Cán bộ, công chức quy định phạm vi thanh tra công vụ bao gồm: i) Thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan và ii) Thanh tra việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ của công chức và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ. Điều 75 Luật Cán bộ, công chức lại quy định về chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra công vụ như sau: i) Thanh tra bộ, Thanh tra sở, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức và ii) Thanh tra Bộ Nội vụ, Thanh tra Sở Nội vụ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quy định tại khoản 2 Điều 74 của Luật này.
Tuy có quy định về phạm vi và chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra công vụ nhưng Luật Cán bộ, công chức lại không đưa ra định nghĩa thế nào là “Thanh tra công vụ”. Trong khi đó, Dự thảo Luật lại không có bất cứ quy định nào để điều chỉnh về hoạt động thanh tra đặc thù này. Điều này dẫn đến nhiều cách hiểu không thống nhất trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra.
Trước đây, Chính phủ đã từng ban hành dự thảo Nghị định về hoạt động thanh tra công vụ để hướng dẫn hoạt động thanh tra này. Tuy nhiên, dự thảo Nghị định này đã không được thông qua bởi lý do khi tiếp cận với dự thảo Nghị định trên, không ít nhà làm luật đã băn khoăn bởi hai lẽ:
một là, về kỹ thuật lập pháp còn thiếu định nghĩa cụ thể về thanh tra công vụ;
hai là, liệu hoạt động thanh tra công vụ có trùng lặp, chồng chéo với các hoạt động thanh tra đã được quy định trong pháp luật thanh tra hay không
[5]?
Có ý kiến cho rằng, nếu phân tích kỹ phạm vi thanh tra công vụ tại Điều 74 Luật Cán bộ, công chức có thể thấy hoạt động thanh tra công vụ có tính chất giống các hoạt động thanh tra quy định tại Dự thảo Luật. Trong đó, thanh tra hành chính về công vụ bao gồm hoạt động thanh tra liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức còn thành tra chuyên ngành về công vụ bao gồm hoạt động thanh tra việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ của công chức và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ
[6]. Tuy nhiên, sự giải thích này chỉ mang ý nghĩa khoa học chứ không có giá trị về mặt pháp lý. Do đó, để bảo đảm sự thống nhất trong quy định giữa Dự thảo Luật với Luật Cán bộ, công chức, tác giả cho rằng, cần bổ sung quy định trong Luật Cán bộ, công chức điều khoản giải thích rõ thuật ngữ
“thanh tra công vụ”, đồng thời ghi nhận rõ giới hạn thanh tra hành chính về công vụ và thanh tra chuyên ngành về công vụ để tránh sự chồng chéo trong việc thực hiện hoạt động thanh tra công vụ của các chủ thể có thẩm quyền.
Thứ ba, quy định về việc xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra.
Để thực hiện hoạt động thanh tra có hiệu quả trên thực tế, bên cạnh nỗ lực của các chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra cần phải có sự cộng tác của đối tượng thanh tra, các cá nhân, tổ chức khác có liên quan trong việc hỗ trợ thực hiện hoạt động thanh tra. Do vậy, Dự thảo Luật quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra tại Điều 7. Đối với đối tượng thanh tra, Dự thảo Luật quy định chủ thể này có nghĩa vụ thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định về thanh tra. Trong khi đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến nội dung thanh tra phải cung cấp đầy đủ, kịp thời thông tin, tài liệu theo yêu cầu của thành viên Đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra và phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu đã cung cấp.
Trong trường hợp các cơ quan, tổ chức, cá nhân này không thiện chí phối hợp với các chủ thể có thẩm quyền để thực hiện hoạt động thanh tra thì có nguy cơ bị xử lý theo quy định của pháp luật. Cụ thể, Điều 89 Dự thảo Luật quy định về xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra như sau: đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân “có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra mà không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chính xác, kịp thời” hoặc “tiêu hủy tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra” hoặc “có trách nhiệm thi hành kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra mà không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, không kịp thời”thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính (VPHC), xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, các quy định này vẫn còn rất chung chung, thiếu rõ ràng nên việc áp dụng vào thực tiễn dự kiến sẽ gặp nhiều khó khăn. Đối chiếu với các quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2017 thì không thấy một tội danh nào liên quan đến việc đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra. Trong việc xử phạt VPHC, qua tra cứu các văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này, có 02 Nghị định quy định về xử phạt VPHC đối với các chủ thể có hành vi “
không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra” là Nghị định số 88/2019/NĐ-CP ngày 14/11/2019 xử phạt VPHC trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 143/2021/NĐ-CP)
[7] và Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 04/2022/NĐ-CP)
[8]. Đối với các lĩnh vực khác như quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, dự trữ quốc gia, kho bạc nhà nước; kế toán, kiểm toán độc lập... đều không có quy định xử lý, nếu tài liệu, thông tin yêu cầu cung cấp thuộc lĩnh vực này không được cung cấp thực hiện thì cũng không thể xử phạt VPHC theo quy định của pháp luật thanh tra.
Qua đó có thể thấy rằng, việc xử lý như thế nào đối với các đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra là vấn đề còn bỏ ngỏ, điều này gây ra không ít khó khăn cho các cơ quan chức năng khi xử lý các trường hợp này trong thực tế, dẫn đến tình trạng nhiều hành vi chống đối, cản trở hoặc cố tình không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, kết luận thanh tra. Điều này làm cản trở việc tiến hành thanh tra và gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả công tác thanh tra.
/.
[1] Dự thảo Luật Thanh tra tháng 3 năm 2022.
[2] Khoản 1 Điều 10 Dự thảo Luật.
[3] Khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật.
[4] Khoản 3 Điều 2 Dự thảo Luật.
[7] Điều 48, 49 Nghị định số 88/2019/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 143/2021/NĐ-CP.
[8] Điều 36 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 04/2022/NĐ-CP.
