Quản trị khủng hoảng là một phần của cơ chế quản trị quốc gia nhằm đối phó với những tình huống thay đổi đột ngột mà đòi hỏi phải thực thi những biện pháp cấp bách, bất thường để giải quyết ngay lập tức những vấn đề đặt ra. Đại dịch Covid-19 là một tình huống điển hình thử thách cơ chế quản trị khủng hoảng của tất cả các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.

Ở Việt Nam, ngay từ khi Covid-19 bùng phát vào đầu năm 2020, Chính phủ đã thực thi nhiều biện pháp cấp bách để kiểm soát đại dịch. Những biện pháp do Chính phủ thực hiện đã mang lại kết quả không thể phủ nhận trong thực tế, song đồng thời cũng gây ra những tranh luận nhất định về tính hợp hiến, tính cân xứng, tính kịp thời, tính công khai, minh bạch… tức là những yêu cầu của quản trị quốc gia tốt. Những vấn đề đó lại nổi lên một lần nữa, thể hiện sâu sắc hơn kể từ tháng 6/2021, khi biến chủng Delta đã khiến cho Việt Nam gặp những khó khăn rất lớn trong việc kiểm soát dịch và bảo đảm tính mạng, cuộc sống cho người dân cũng như sự ổn định của nền kinh tế. Một câu hỏi lớn đặt ra đó là: phải chăng hiệu quả đối phó với đại dịch Covid-19 của Việt Nam sẽ cao hơn nếu các quy tắc của quản trị quốc gia tốt được chú ý áp dụng trong quá trình này?

Cách thức chống lại đại dịch Covid-19 của Việt Nam được xem là mô hình chi phí thấp[1] và đạt được nhiều thành công trong suốt năm 2020. So với các quốc gia trong khu vực châu Á như Đài Loan, Hàn Quốc, Singapore, Việt Nam không có nguồn lực lớn để thực hiện xét nghiệm hàng loạt, nên đã ưu tiên truy vết, cách ly tập trung một cách nghiêm ngặt cũng như thiết lập các điểm kiểm soát chặt chẽ tại các cửa khẩu. Với cách làm này, trong suốt năm 2020 và những tháng đầu năm 2021, Việt Nam đã thành công trong kiểm soát dịch bệnh với tỷ lệ lây nhiễm và tử vong rất thấp, cho dù có tới 1.300 km đường biên giới trên bộ với Trung Quốc và hàng nghìn km đường biên giới trên bộ với Lào và Campuchia. Về kinh tế, Việt Nam vẫn duy trì được mức tăng trưởng đáng khích lệ trong năm 2020 trong khi cả thế giới phải đối mặt với suy thoái và trì trệ.

Có nhiều nghiên cứu chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến thành công của Việt Nam trong giai đoạn này[2]. Trước hết, chính quyền đã hành động một cách nhanh chóng sau khi có những thông tin và báo cáo đầu tiên về dịch bệnh tại Vũ Hán. Biên giới với Trung Quốc được siết chặt và cách ly tập trung được áp dụng cho những người bị nghi nhiễm do tiếp xúc với các ca bệnh. Chính quyền cũng đã thực hiện chính sách tuyên truyền và cung cấp thông tin một cách chính xác cho người dân về sự nguy hiểm của Covid-19. Đây là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu trong xử lý khủng hoảng. Nó là một chỉ dấu thể hiện sự kịp thời, hiệu quả - một trong những đặc trưng của quản trị nhà nước tốt - ở Việt Nam trong thời kỳ đầu.

Thành công của Việt Nam còn đến từ hệ thống y tế công cộng được xây dựng, quản lý và vận hành khá tốt, dựa trên việc phòng, ngừa chứ không phải điều trị tốn kém. Hệ thống y tế này cũng đã tích luỹ nhiều kinh nghiệm trong phòng chống hội chứng hô hấp cấp tính nặng (SRAS), cúm A/H5N1… Tất cả phù hợp với điều kiện kinh tế của đất nước, vì thế đây cũng là một minh chứng của quản trị tốt (đặc trưng về tính hiệu quả). Thêm vào đó, các biện pháp phòng ngừa nghiêm ngặt được áp dụng một cách triệt để mà không gặp trở ngại hay phản đối từ phía xã hội. Mặc dù, các biện pháp phòng, chống dịch có ảnh hưởng lớn đến các quyền, tự do cá nhân, nhưng để bảo vệ lợi ích cộng đồng, đa số người dân chấp nhận hi sinh những tự do cá nhân như quyền đi lại, cư trú, hội họp, thậm chí trao dữ liệu cá nhân cho Nhà nước quản lý như việc áp dụng các biện pháp “truy vết qua smartphone”, công bố danh tính của những người thuộc diện F1, F0 một cách công khai...

Từ tháng 6/2021, số lượng lây nhiễm ở Việt Nam gia tăng vượt tầm kiểm soát, với tỷ lệ tử vong vào mức cao của thế giới. Một số tác giả cho rằng những khó khăn của Việt Nam trong việc đối phó với làn sóng thứ hai của đại dịch Covid xuất phát từ chính thành công của Việt Nam trong giai đoạn đầu tiên[3]. Theo đó, thành công với cách phòng, chống dịch bệnh truyền thống là truy vết, cách ly, phong toả dường như làm những người hoạch định chính sách của Việt Nam quá tự tin vào chiến lược này - một chiến lược vốn dễ bị phá sản bởi biến chủng Delta. Với tỷ lệ lây nhiễm thấp cho đến tháng 6/2021, Việt Nam không buộc phải tìm đến vaccine bằng mọi cách như các nước phương Tây. Dù đã ký kết một số hợp đồng nhỏ mua vaccine, nhưng do tỷ lệ nhiễm thấp trong khi nguồn vaccine khan hiếm trong giai đoạn đầu, Việt Nam không phải là khách hàng được ưu tiên giao hàng của các hãng sản xuất vaccine cũng như các cơ chế tài trợ vaccine (COVAX).  

Những khó khăn của Việt Nam trong giai đoạn gần đây trong cuộc chiến chống Covid-19 chủ yếu xuất phát từ chiến lược vaccine quá chậm trễ. Về phương diện quản trị quốc gia, đây là một chỉ dấu cho thấy sự thiếu kịp thời trong quản lý vĩ mô. Cụ thể, dường như cho đến tháng 6/2021, Việt Nam chưa có ý định thực hiện chiến lược tiêm chủng toàn dân. Hệ thống lưu trữ âm sâu (-40o C đến -80oC) cho loại vaccine Pfizer hầu như không tồn tại. Cho đến tháng 1/2021, tại Việt Nam chỉ có một vài kho lạnh có khả năng lưu trữ lâu dài loại vaccine này. Nhưng các kho lạnh đó không do Nhà nước quản lý mà thuộc về doanh nghiệp tư nhân[4] (hệ thống tiêm chủng VNVC) với quy mô lưu trữ 3 triệu liều vaccine. Tới tháng 6/2021, Việt Nam mới ký kết hợp đồng đầu tiên để mua vaccine Pfizer với 31 triệu liều[5]. Tuy nhiên, Bộ Y tế có vẻ như chưa chuẩn bị cho việc sử dụng loại vaccine này tại Việt Nam nên không tiến hành mua sắm hệ thống lưu trữ phù hợp, buộc Chính phủ phải nhờ tới sự trợ giúp của Cơ quan viện trợ Mỹ (USAID) để xin viện trợ 77 tủ lạnh âm sâu[6]. Số tủ lạnh chuyên dụng này được không quân Mỹ chuyển sang Việt Nam vào cuối tháng 8. Nhưng trên thực tế, loại tủ lạnh chuyên dụng này đã được sử dụng và bán khá phổ biến tại Việt Nam trước đó (các nhãn hiệu Binder của Đức, Froilabo của Pháp… dùng cho các phòng thí nghiệm công nghệ sinh học với giá khoảng 300-400 triệu đồng/tủ). Sự thiếu chuẩn bị về mặt logistic này cho thấy sự yếu kém về quản trị trong lĩnh vực y tế.

Số lượng 30 triệu liều vaccine Astra Zeneca trong hợp đồng đầu tiên của Việt Nam với hãng sản xuất Anh-Thuỵ Điển thực chất là hợp đồng của VNVC đã ký kết với mục đích sử dụng để kinh doanh. Tuy nhiên, trong bối cảnh dịch bùng phát, công ty này đã nhượng lại cho Nhà nước với giá gốc. Thực tế đó càng cho thấy sự thiếu chuẩn bị và thiếu tầm nhìn của cơ quan quản lý nhà nước về y tế. Vì sự chậm trễ này mà đến tháng 9/2021, đa số vaccine được sử dụng ở Việt Nam để tiêm chủng đều đến từ nguồn viện trợ trực tiếp (Nhật, Trung Quốc…) hoặc qua cơ chế COVAX. Số lượng vaccine từ nguồn mua thương mại chiếm tỷ lệ thấp.

Trong tình trạng thiếu vaccine nhưng chính sách tiêm chủng của Việt Nam lại cho thấy sự yếu kém ở khâu thực thi. Chính phủ dự kiến hoàn thành tiêm chủng cho đa số người dân vào cuối năm 2021 để đạt miễn dịch cộng đồng, nhưng do nguồn vaccine có hạn, Bộ Y tế đã áp dụng chính sách tiêm chủng theo thứ tự ưu tiên. Theo các số liệu công bố công khai, đa số người chết vì Covid ở Việt Nam thuộc độ tuổi trên 50 và tuyệt đại đa số chưa được tiêm vaccine. Trong khi các quốc gia khác đã tiến hành và bản thân WHO đã khuyến nghị ưu tiên tiêm chủng trước tiên cho những người già và có bệnh nền thì 02 nhóm đối tượng này hầu như không được tiêm chủng tại Việt Nam cho đến khi dịch vùng phát tại các tỉnh miền Nam. Họ cũng chỉ thuộc nhóm đối tượng ưu tiên thứ 05 trong danh mục do Quyết định số 1467/QĐ-BYT ngày 05/3/2021 của Bộ Y tế[7]. Thêm vào đó, nhiều người lớn tuổi (chưa phải trên 65 tuổi) đi khám sàng lọc đã bị từ chối vì lý do huyết áp cao, trong khi trên thế giới huyết áp cao không phải là lý do để bị từ chối tiêm chủng, trái lại các chuyên gia đã khuyến nghị ưu tiên tiêm chủng cho những người có vấn đề về tim mạch, huyết áp. Vậy mà ở Việt Nam, chỉ đến gần đây Bộ Y tế mới bỏ quy định đo huyết áp trước khi tiêm chủng – hành động dù muộn màng nhưng là một quyết định phù hợp.

Nhận thấy bất cập của Quyết định số 1467 của Bộ Y tế về thứ tự ưu tiên tiêm chủng, ngày 31/7/2021, Thành phố Hồ Chí Minh đã ra Công văn số 2552/BCĐ điều chỉnh Kế hoạch tiêm vắc xin Covid-19 đợt 5 tại địa phương này[8]. Theo đó, Thành phố ưu tiên tiêm chủng cho người trên 65 tuổi và có bệnh nền. Đây cũng là một quyết định đúng đắn nhưng cái giá phải trả là rất lớn, vì đó có thể xem là nguyên nhân cơ bản dẫn đến hơn 10.000 ca tử vong tại TP. Hồ Chí Minh đến ngày 10/9/2021. Tại Hà Nội cũng chỉ bắt đầu chính sách ưu tiên tiêm chủng cho người lớn tuổi và bệnh nền[9] kể từ đầu tháng 9.

 

Tóm lại, có thể thấy chính sách tiêm chủng thiếu hợp lý của Bộ Y tế là một trong những nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ tử vong/tổng số ca bệnh Covid của Việt Nam cao hơn mức trung bình của thế giới (2,5% so với 2,1%)[10].

Ngoài ra, sự lạm quyền và sai lệch trong thực thi chính sách tiêm chủng vẫn còn diễn ra, được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Ví dụ, chính quyền địa phương một số nơi đã ra văn bản phân vaccine Pfizer cho lãnh đạo và cựu quan chức, dành những loại còn lại cho người dân[11]. Hay có những vụ việc tiêm vaccine “nhờ ông ngoại”, “ông anh”.. hoặc cán bộ phường ưu tiên tiêm cho người thân tại Hà Nội…. Tất cả gây bức xúc trong dư luận và làm suy yếu lòng tin của người dân đối với Nhà nước.

Quản trị tốt (good governance – hay quản trị quốc gia tốt/quản trị nhà nước tốt) là một tập hợp những tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng đến mục tiêu thúc đẩy, bảo đảm sự phát triển hài hoà, bền vững của một quốc gia[12]. Có thể khẳng định quản trị tốt không phải là một phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước hay một hệ thống chính trị, mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà nước hoặc hệ thống chính trị đó[13]. Các đặc trưng chính[14] của quản trị tốt bao gồm[15]: Sự tham gia (participatory) của người dân, định hướng đồng thuận (consensus oriented), trách nhiệm giải trình (accountable), sự minh bạch (transparent), sự kịp thời (responsive), tính hiệu lực (effective), tính hiệu quả (efficient), tính bình đẳng và không loại trừ chủ thể nào (equitable and inclusive) và tuân thủ pháp quyền (follows the rule of law)[16].

Khủng hoảng y tế toàn cầu do Covid-19 gây ra cho thấy những lỗ hỗng và sự yếu kém trong quản trị rủi ro ở tầm quốc gia cũng như quốc tế. Cuộc chiến chống Covid-19 cho thấy rõ ràng tầm quan trọng của quản trị tốt trong một thế giới toàn cầu hoà và kết nối với nhau. Đại dịch cũng chứng tỏ rằng, cách tiếp cận hiện nay về quản trị y tế, quản trị khủng hoảng toàn cầu đã thấy bại. Để thoát khỏi đại dịch này, đòi hỏi phải tăng cường hợp tác và phối hợp quốc tế. Ở góc độ quốc gia, nếu áp dụng đúng đắn các thành tố của quản trị tốt thì sẽ hạn chế được những thiệt hại do dịch bệnh gây ra, điều mà Việt Nam đã làm được trong giai đoạn đầu.

Covid-19 trong thực tế đã trở thành phép thử đối với quản trị quốc gia ở mọi nước, trong đó có Việt Nam. Đại dịch đã làm lộ ra nhiều bất cập ở Việt Nam, xét trên nhiều tiêu chí của quản trị nhà nước tốt, mà có thể khái quát như sau:

-Liên quan đến ứng dụng khoa học kỹ thuật, mặc dù Chính phủ từ lâu đã tuyên bố thúc đẩy chuyển đổi số và sẽ đưa các thành tựu của công nghệ thông tin vào hỗ trợ công tác phòng, chống dịch Covid-19. Tuy nhiên, do quản trị yếu kém và không có đầu mối nên chỉ riêng việc khai báo y tế điện tử hiện có nhiều ứng dụng khác nhau. Mỗi ngành (y tế, công an, thông tin truyền thông…) lại xây dựng một ứng dụng riêng. Dù có nhiều phần mềm khai báo khác nhau, nhưng mỗi khi phát hiện truy vết các ca F0, F1 đã sử dụng các phương tiện giao thông (tàu xe, hàng không), chính quyền lại phải ra thông báo tìm kiếm trên các phương tiện thông tin đại chúng. Như vậy, chúng có thể thấy ở đây tiêu chỉ hiệu quả và kịp thời của quản trị tốt đã không được quan tâm.

-Xét trên tiêu chí về sự tham gia, thể hiện qua việc huy động hệ thống y tế tư nhân, các hội đoàn xã hội hỗ trợ chống dịch, ở TP. Hồ Chí Minh, hệ thống y tế tư nhân trong giai đoạn đầu bùng phát dịch hầu như không được sử dụng và khai thác, trong khi hệ thống bệnh viện công lại quá tải. Nhiều công việc các hội đoàn hoàn toàn có thể gánh vác nhưng chưa được chính quyền huy động, sử dụng một cách hợp lý. Vai trò của khối tư nhân cũng chưa được đánh giá đúng mức. Ví dụ, khi bùng phát đại dịch, chính quyền cấm shipper và sử dụng lực lượng quân đội để mua hàng giúp cho người dân, nhưng thực tế đã nhanh chóng cho thấy giải pháp này không hiệu quả, và vì vậy lại phải khôi phục lại vai trò của đội ngũ shipper công nghệ.

-Xét về tiêu chí trách nhiệm giải trình và sự minh bạch, như đã phân tích, chính sách mua sắm, chuẩn bị kho bãi bảo quản và phân bố vaccine của Bộ Y tế bộc lộ nhiều bất cập. Có vẻ như Bộ Y tế hành động mà không có sự tham gia của các chuyên gia giỏi về dịch tễ học, cũng như ít tham khảo kinh nghiệm quốc tế. Ví dụ, ở Hà Nội, các bệnh viện trung ương được phân bố rất nhiều vaccine để tiêm, trong khi năng lực có hạn, dẫn đến số lượng người tập trung chờ đợi tiêm vaccine tại các cơ sở này luôn đông đúc, nguy cơ lây nhiễm rất cao. Việc ứng dụng công nghệ thông tin vào việc hẹn, xếp lịch tiêm chủng hầu như không được chú trọng, dù kinh nghiệm của các quốc gia khác có rất nhiều.

-Nhìn từ tiêu chí về tính hiệu quả, việc cấp giấy đi đường ở Hà Nội là điển hình của sự thiếu hiệu quả trong quản trị nhà nước. Kể từ tháng 8 đến nay, chính quyền thành phố đã có 4 - 5 lần thay đổi quy định về giấy đi đường, mỗi lần thay đổi lại khác nhau. Trong khi Việt Nam có 1,5 năm để chuẩn bị cho các tình huống này nhưng dường như các cơ quan chức năng vẫn không xây dựng được các kịch bản hợp lý. Các thành tựu công nghệ 4.0, mà có thể thay thế cho việc cấp giấy đi đường kiểu thủ công, hầu như đã không được sử dụng. Chính sách giấy chứng nhận xét nghiệm cũng là một minh chứng cho sự thiếu hiệu quả trong quản trị. Thực tế cho thấy, việc chứng nhận âm tính không có nghĩa là không lây nhiễm (do độ trễ về thời gian, độ tin cậy của test nhanh…), mà gây ra nhiều phiền hà cho người dân và doanh nghiệp.

-Xét về tiêu chí pháp quyền và hiệu lực, việc quản trị khủng hoảng ngay từ khi xảy ra đại dịch đầu năm 2020 đã cho bộc lộ sự thiếu đồng bộ, thống nhất và khoa học, nhưng cho đến nay vẫn chưa được khắc phục hiệu quả. Về mặt pháp luật, các cơ quan hành chính từng cấp phải căn cứ vào sự chỉ đạo của Chính phủ và Thủ tướng để tổ chức thực hiện các biện pháp, giải pháp do Trung ương ban hành. Chính quyền địa phương có thể ban hành các văn bản pháp quy về những biện pháp cụ thể ở địa bàn mình nhưng không được trái với các quy định của cấp trung ương. Tuy nhiên, trong thực tế, quy tắc này đã bị vi phạm ngay từ đầu cuộc chiến chống dịch và kéo dài cho đến gần đây, đặc biệt trong vấn đề giao thông, lưu thông hàng hoá. Tình trạng mỗi tỉnh quy định việc kiểm soát dịch theo một kiểu và theo hướng gây khó khăn cho doanh nghiệp và người dân khá phổ biến. Vấn đề là các biện pháp áp dụng thường có hiệu lực thấp, ví dụ như đóng chợ dân sinh, chợ truyền thống, cấp shipper…. sau một thời gian áp dụng thấy sự bất cập và lại phải sửa. Về vấn đề này, cũng cần thấy có sự hạn chế nhất định của cả cấp trung ương, thể hiện qua những chỉ đạo chưa đủ rõ ràng, cụ thể, khiến cho ở địa phưong khó áp dụng hoặc áp dụng không đồng bộ. Ví dụ, văn bản chỉ đạo chung ở cấp trung ương chỉ cho phép lưu thông hàng hóa thiết yếu trong đại dịch đã dẫn đến việc một vị Phó chủ tịch UBND phường ở Nha Trang cho rằng bánh mỳ không thuộc vào hàng hóa thiết yếu. Đến lúc đó, một loạt cơ quan công quyền mới giật mình vào cuộc giải thích thế nào là hàng hóa thiết yếu.

Đại dịch Covid-19 là một thách thức toàn cầu, thử thách năng lực quản trị của mọi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Quản trị đại dịch thể hiện rõ nhất năng lực quản trị quốc gia, đòi hỏi phải áp dụng những nguyên tắc của quản trị quốc gia tốt mới có thể thành công.

Ở Việt Nam, những phẩm chất của quản trị quốc gia tốt đã thể hiện trong thời kỳ đầu chống dịch, một cách ngẫu nhiên hơn là chủ ý. Điều đó là bởi bên cạnh những yếu tố của quản trị quốc gia tốt, ở thời kỳ đầu đồng thời cũng tồn tại những yếu tố của quản trị quốc gia kém, chẳng hạn như sự thiếu đồng bộ, thống nhất trong một số hoạt động, và đặc biệt là việc bỏ qua những quy định về công bố và sử dụng các biện pháp để đối phó với tình trạng khẩn cấp mà đã được quy định trong Hiến pháp và nhiều luật chuyên ngành. Những hạn chế đó được khoả lấp bởi thành công trong việc kiềm chế dịch, nhưng nó không hề mất đi mà sẽ còn để lại những tiền lệ xấu cho quản trị quốc gia về lâu dài.

Ở giai đoạn sau (từ tháng 6-2021 đến nay), những hạn chế trong phòng, chống dịch Covid-19 bộc lộ nhiều và đa dạng hơn, thể hiện trên hầu hết các khía cạnh của quản trị quốc gia tốt. Những hạn chế này đã và đang gây ra những hậu quả rất nặng nề về mọi mặt, đặc biệt là về tính mạng, sức khoẻ của nhân dân và sự phát triển của nền kinh tế.

Xét về mặt lý luận, những hạn chế trong phòng, chống dịch Covid-19 thể hiện khoảng trống trong nhận thức về tầm quan trọng và nội dung của quản trị quốc gia tốt ở nước ta. Trong khi đã được thừa nhận và áp dụng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới, hầu hết các nguyêt tắc của quản trị quốc gia tốt hiện vẫn chưa được coi trọng và áp dụng một cách thực chất ở Việt Nam. Trong hoàn cảnh bình thường, hậu quả của việc này khó nhận ra, nhưng trong những tình trạng khẩn cấp như đại dịch Covid-19, những tác động tiêu cực của quản trị nhà nước yếu kém được thể hiện một cách rất rõ ràng, không thể biện minh hay che giấu được. Tình trạng khó khăn mà Việt Nam phải đối mặt kể từ tháng 6/2021 đến nay đã bộc lộ rõ hơn hạn chế của Việt Nam trong việc vận dụng các quy tắc về quản trị tốt để xử lý khủng hoảng. Đây là một bài học lớn mà Việt Nam cần rút ra để có thể đối phó hiệu quả với những cuộc khủng hoảng mà có thể xảy ra ngày càng thường xuyên trong tương lai trong bối cảnh thế giới ngày càng bất định.Điều này càng cho thấy tính chất cấp thiết của việc nghiên cứu và vận dụng một cách toàn diện, sâu sắc các nguyên tắc của quản trị quốc gia tốt ở nước ta trong thời gian tới./.

 

---