Trong các nhà nước dân chủ, việc quản trị địa phương bất luận theo nguyên tắc tự quản địa phương hay không, đa số[1] các quốc gia có tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (HCKTĐB) , ngoài các đơn vị hành chính lãnh thổ, thường với mục đích cơ bản là để phát huy tiềm năng phát triển kinh tế xã hội tại các đơn vị đó.

Đơn vị HCKTĐB được tổ chức khi các quốc gia giành được chủ quyền, thiết lập chế độ dân chủ và vận hành nền kinh tế thị trường, khi đó các nhà nước luôn tìm cách xác định và tận dụng mọi ưu thế về tiềm năng phát triển kinh tế xã hội của mỗi khu vực khác nhau trong một quốc gia và về cơ bản, đơn vị HCKTĐB được tổ chức tại những nơi có nhiều tiềm năng phát triển nhất của đất nước.

Đơn vị HCKTĐB được tổ chức chủ yếu ở châu Âu, Châu Á, Châu Mỹ… nơi mà các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển và điều kiện tự nhiên, xã hội trong lãnh thổ quốc gia phong phú, đa dạng, nên việc tổ chức các đơn vị HCKTĐB khác với đơn vị hành chính thông thường được chú trọng.

Hầu như không lệ thuộc vào chế độ chính trị và hình thức nhà nước dân chủ, đa số các quốc gia đều tổ chức mô hình đơn vị HCKTĐB, song mức độ chi tiết hóa của từng đơn vị trong từng quốc gia có khác nhau. Các đơn vị HCKTĐB có thể là Khu kinh tế, Đặc khu hành chính, Khu đặc biệt… tùy từng quốc gia có sự đa dạng về điều kiện địa lý, lịch sử, chính trị, kinh tế xã hội… mà việc chọn tổ chức từng mô hình riêng cho phù hợp.

Mô hình Khu kinh tế (hoặc có tính chất như vậy) là phổ biến nhất, có thể kể ra một số đơn vị HCKTĐB cơ bản của một số quốc gia[2] như: Ấn Độ có Khu kinh tế đặc biệt Visakhapatnam, Kandla, Cochin, Indore, SEEPZ, Jaipur, Madras, Mahindra City, Chennai, Noida; Belarus có Khu kinh tế tự do Brest; Brasil: Khu kinh tế tự do Zona Franca de Manaus; Bulgaria: Burgas; Chile: Iquique; Georgia: Poti, Samegrelo region; Hàn Quốc: Khu kinh tế tự do Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Daegu, Hoàng Hải; Iran: Khu tự do Kish, Aras, Anzali, Arvand,  Chabahar, Gheshm; Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất:Khu tự do Jebel Ali, Thành phố Internet Dubai, Thành phố Truyền thông Dubai, Làng Tri thức Dubai, Thành phố Y tế Dubai, Trung tâm Tài chính quốc tế Dubai, DuBiotech, Khu Outsource Dubai, Khu Sản xuất và Truyền thông quốc tế, Thành phố Studio Dubai;Malaysia: Khu tự do Port Klang; Nga: Nakhodka, Ingushetia, Yantar, Kaliningrad; Nhật Bản: Khu thương mại tự do đặc biệt Okinawa; Philippines: Khu cảng tự do vịnh Subic, Khu kinh tế đặc biệt Clark; Tây Ban Nha: Ibiza; Trung Quốc: Đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Sán Đầu, Chu Hải, Hạ Môn, Hải Nam, ngoài ra Khu vực Phố Đông của Thượng Hải thực chất cũng là một khu kinh tế tự do, dù tên gọi của nó không phải như vậy và cũng không phải là đặc khu kinh tế…Việt Nam chúng ta hiện nay có hơn hai mươi[3] khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu.

Một số trường hợp khác ít phổ biến hơn như sau:

- Các khu đặc biệt của Tokyo là tên gọi chung của 23 khu đặc biệt nằm ở trung tâm thủ đô Tokyo. Căn cứ theo pháp luật Nhật Bản, đặc biệt khu thuộc đơn vị hành chính cấp 3 của Nhật Bản, nhưng giữa nó và đơn vị hành chính cấp một không được lập quận hoặc thành phố. Các khu đặc biệt của Tokyo là những đơn vị hành chính thực sự (có bộ máy hành chính). Chúng được gọi là các khu đặc biệt để phân biệt với các khu nhưng lại không phải là đơn vị hành chính thực sự thường thấy ở các thành phố cấp quốc gia ở Nhật. Theo Luật Tự trị Địa phương của Nhật Bản, các khu này được gọi là “khu của thủ đô”. Trong mắt người Tokyo, mỗi khu này như là một thành phố. Người nước ngoài dùng từ tiếng Anh ward để chỉ các khu này, song trụ sở chính quyền khu vẫn được gọi là city hall. Các đặc biệt khu tập trung ở phía Đông của Tokyo. Đến tháng 12/2006[4], tổng dân số của cả 23 khu lên tới trên 8,5 triệu người, tổng diện tích là 621,49 km².

- Đặc khu Columbia[5] của Hoa Kỳ: Đặc khu Columbia không phải là một tiểu bang và không có đại diện có quyền biểu quyết tại Quốc hội Hoa Kỳ, nhưng cư dân của đặc khu có thể tham gia bầu cử tổng thống Hoa Kỳ và có ba phiếu đại cử tri. Đặc khu này nằm dưới quyền trực tiếp của Quốc hội Hoa Kỳ, được thành lập từ phần đất nhượng lại của các tiểu bang Maryland và Virginia cho chính phủ liên bang. Tuy nhiên phần đất của Virginia đã được trả lại cho tiểu bang vào năm 1846. Quốc hội Hoa Kỳ có đặc quyền thực hiện chủ quyền đối với Đặc khu này. Tuy nhiên Đạo luật Tự trị Đặc khu Columbia đã trao quyền tự trị có giới hạn cho thành phố trong đó có việc bầu lên  một thị trưởng và một hội đồng thành phố.

- Những khu dành riêng cho người bản thổ Mỹ (American Indian reservation) là đơn vị hành chính đặc biệt và riêng biệt của Hoa Kỳ. Theo luật liên bang, các bộ lạc người bản thổ Mỹ là các dân tộc có chủ quyền. Điều này có nghĩa là quyền pháp lý của họ tồn tại độc lập, không lệ thuộc vào quyền pháp lý của chính phủ liên bang và chính quyền tiểu bang. Tuy nhiên, theo định nghĩa về chủ quyền bộ lạc (tribal sovereignty) thì họ không thể hoạt động bên ngoài quyền lực của liên bang mặc dù họ được miễn nhiễm đối với những luật lệ của tiểu bang. Cho đến cuối thế kỷ 19, những thỏa thuận giữa chính phủ Hoa Kỳ và các nhóm người bản thổ Mỹ chỉ là những hiệp ước. Những hiệp ước này hiện nay được xem là luật nội địa, bất kể tên của chúng là gì. Kể từ lúc thông qua Đạo luật Dawes năm 1883, không có hiệp ước mới nào được thực hiện với người bản thổ Mỹ.

- Tỉnh tự trị đặc biệt, được tổ chức tại Hàn Quốc[6] (teukbyeol jachido;특별자치도; 特別自治道; đặc biệt tự trị đạo) là Jeju (Tế Châu), và Thành phố đặc biệt (특별시; 特別市; teukbyeolsi; đặc biệt thị): là Seoul (Hán Thành), Thành phố này được chia ra thành các quận.

- Triều Tiên[7] có các Đặc khu: Vùng công nghiệp Kaesŏng (Khai Thành), Vùng du lịch Kŭmgangsan (Kim Cương Sơn) và Đặc khu hành chính Sinŭiju (Tân Nghĩa Châu). Các đặc khu thì không được phân cấp hơn nữa, nghĩa là dưới chúng không có cấp hành chính nào cả.

- Thái Lan, có hai ngoại lệ, Bangkok vốn là một tỉnh, nhưng được nâng lên làm khu hành chính thủ đô và Phuket - một thành phố cấp huyện. Chính quyền Bangkok và chính quyền Phuket được phân công nhiều quyền hạn hơn các chính quyền địa phương đồng cấp. Thị trưởng Khu Hành chính Thủ đô Bangkok và Thị trưởng thành phố Phuket được quyết định bằng hình thức bầu cử phổ thông. Ngoài ra, Thái Lan đã nhất trí (với Campuchia) thiết lập hai vùng đặc khu kinh tế tại khu vực biên giới chung (tại tỉnh Banteay Meanchey giáp tỉnh Sa Kaeo của Thái Lan, và tại tỉnh Koh Kong của Campuchia tiếp giáp với tỉnh Trat của Thái Lan), nhằm thúc đẩy giao thương và đầu tư, giúp nâng cao đời sống của người dân tại các khu vực này.

Tóm lại, có 3 mô hình đơn vị HCKTĐB cơ bản sau:

(i) Khu kinh tế: Mô hình đặc khu kinh tế hiện được sự quan tâm của 135 nước với trên 3.500 khu kinh tế tự do[8].

(ii) Đặc khu hành chính: Hồng Kông, Ma Cao của Trung Quốc; Khai Thành, Kim Cương Sơn, Tân Nghĩa Châu của Triều Tiên; Hòn Gai, Vũng Tàu - Côn Đảo của Việt Nam trước đây... Loại mô hình này có diện tích, dân cư và tổ chức chính quyền đầy đủ.

(iii) Khu đặc biệt: như 23 khu đặc biệt của Tokyo và Đặc khu Columbia của Hoa Kỳ… Loại này tồn tại do yếu tố lịch sử và chính trị chi phối sự hình thành và phát triển của chúng.

- Thứ nhất, sự đa dạng về tên gọi, trong đó “khu kinh tế tự do” là tên gọi phổ biến, còn một số nước có thể gọi theo cách khác. Chẳng hạn, có thể gọi là “khu kinh tế đặc biệt” (hay đặc khu kinh tế), “khu kinh tế mở”, “khu thương mại tự do”, hay thậm chí đơn giản chỉ là “khu kinh tế”, “khu tự do”, “khu kinh tế cửa khẩu”, “đặc khu hành chính”… Có những khu kinh tế có thể không mang tên gọi chính thức như một trong các tên gọi trên, nhưng vẫn có quy chế hoạt động như một khu kinh tế tự do. Trong một khu kinh tế tự do có thể gồm nhiều khu chức năng như khu vực phi thuế quan (khu vực bảo thuế), khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, các tiểu khu du lịch, nghỉ dưỡng, giải trí, dịch vụ...  

- Thứ hai, đơn vị HCKTĐB thường khác với đơn vị hành chính thông thường về: diện tích, dân số, trình độ phát triển kinh tế xã hội, tổ chức và thẩm quyền của cơ quan quản lý là đa dạng… và phù hợp với đặc điểm từng đơn vị đó.

- Thứ ba, đơn vị HCKTĐB được tổ chức cho phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội của mỗi đơn vị và có xu hướng theo hai mục đích sau: (i) khai thác tốt lợi thế tiềm năng phát triển của đơn vị đó hoặc (ii) phục vụ mục đích chủ quan của nhà quản lý muốn thúc đẩy một khu vực kém phát triển. 

- Thứ tư, thẩm quyền thành lập đơn vị HCKTĐB thường được Hiến pháp quy định và Luật cụ thể hóa chi tiết trình tự, thủ tục thực hiện. Điều này cho thấy tầm quan trọng và mức độ minh bạch của công việc này luôn được chú trọng ở tầm pháp lý cao nhất.

- Thứ năm, nhiều quốc gia đều lưu ý tổ chức chu đáo và nhanh chóng để quản trị quốc gia hiệu quả, phát huy sự đặc thù về lợi thế tiềm năng phát triển của những vùng có tiềm năng trong đất nước.

- Thứ sáu, loại đơn vị HCKTĐB được chọn để tổ chức phổ biến là cấp trực thuộc trung ương, một số trường hợp là cấp thấp hơn, cá biệt có trường hợp là cấp “lưng chừng” như 22 khu đặc biệt của Tokyo, Nhật Bản, không phải là Quận và cũng không trực thuộc Quận.

Về khách quan, sự đa dạng về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội trên các vùng lãnh thổ của nước ta cho thấy tiềm năng phát triển của một số địa phương cần được tập trung phát huy để tạo bước đột phá cho các địa phương đó. Trước đây chúng ta đã từng có các đơn vị HCKTĐB (đặc khu) với mục đích như vậy.

Về chủ quan, cơ quan quản lý nhà nước đã có chủ đích và mong muốn từ trước đến nay; lãnh đạo Đảng có quyết tâm về chính trị; Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay cũng đã tiếp tục thể hiện có thể tổ chức loại đơn vị HCKTĐB.

Có thể nói ở Việt Nam, “mô hình đơn vị hành chính kinh tế được đề cập tới vào cuối những thập niên 80, 90 của thế kỷ trước và đã được đề cập trong rất nhiều văn kiện của Đảng, của Nhà nước như Cương lĩnh xây dựng đất nước, như Hiến pháp 1992, Nghị quyết hội nghị giữa nhiệm kỳ của Đảng khóa VII năm 1994 và Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và các quyết định của Chính phủ về thành lập khu kinh tế như Khu kinh tế mở Chu Lai, Khu kinh tế Dung Quất, Khu kinh tế cửa khẩu Móng Cái”[9].

- Thứ nhất, thành lập các khu kinh tế là sự quán triệt và thực hiện quan điểm đổi mới của Đảng ta về phương diện quản trị địa phương mà nền tảng đầu tiên là tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ.

- Thứ hai, để phát huy tối đa lợi thế tiềm năng phát triển đa dạng ở các vùng miền khác nhau của đất nước. Hiện nay nước ta chưa tổ chức các đơn vị HCKTĐB nên phần nào tiềm năng phát triển của nhiều vùng còn chưa được khai thác tốt nhất.

- Thứ ba, để khắc phục những khiếm khuyết, bất hợp lý trong công tác quản lý nhà nước thời gian qua. Thực tiễn quản trị một số địa phương thời gian qua đã bộc lộ những bất cập là nếu quản lý với quan niệm tổ chức đơn vị hành chính thông thường thì sẽ: hoặc (i) không phát huy được tiềm năng, hoặc (ii) các địa phương vi phạm chuẩn mực quản lý chung của chính quyền trung ương đặt ra.

- Thứ tư, để tiến kịp với trình độ quản trị địa phương trong nhà nước pháp quyền - là xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới.  

Một là, việc nghiên cứu chọn lựa mô hình đơn vị HCKTĐB nào cần chú ý ba tiêu chí cơ bản sau: (i) tiềm năng phát triển của địa phương; (ii) đặc điểm mỗi mô hình đơn vị hành chính đặc biệt; (iii) quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về quản trị địa phương. Theo đó, đơn vị HCKTĐB nên là mô hình được chọn lựa để tổ chức.

Hai là, cần khảo sát và tham khảo thấu đáo các mô hình đơn vị HCKTĐB của các nước. Đặc biệt là cần chú ý các yếu tố: lịch sử, văn hóa, pháp lý, chính trị, trình độ quản trị quốc gia, điều kiện kinh tế - xã hội… của các quốc gia đã chi phối tới việc tổ chức đơn vị hành chính đặc biệt của các quốc gia đó ra sao, để từ đó, tìm kiếm sự tương đồng với Việt Nam, giúp chúng ta cân nhắc lựa chọn mô hình (hoặc từng khía cạnh của mỗi mô hình) cho phù hợp.  

Ba là, về loại cấp đơn vị HCKTĐB: nên chọn loại đơn vị cấp trực thuộc trung ương. Cũng có ý kiến cho rằng, nên có cả cấp trực thuộc cấp dưới cấp trung ương, nhưng theo chúng tôi, để tập trung nguồn lực và khẳng định tính chất “đặc biệt” thì chỉ nên có ở cấp trực thuộc trung ương, nếu không thì có khả năng mỗi tỉnh sẽ có vài đơn vị HCKTĐB thì tính đặc biệt sẽ biến mất.

Bốn là, tổ chức đơn vị HCKTĐB nên chọn những địa bàn có sẵn tiềm năng, có lợi thế về địa lý, tự nhiên vì chúng ta chưa đủ mạnh để có thể tập trung nguồn lực vào những nơi ít tiềm năng. Hiện nay, các khu vực như Phú Quốc, Vân Đồn, Vân Phong… là những nơi mà chúng ta có thể thực hiện được việc tổ chức đơn vị HCKTĐB

 

---